袁金亮

摘 要：經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷增速給我們帶來(lái)的不僅僅是日新月異的便捷生活和更高的物質(zhì)享受，還帶來(lái)了日趨嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。而政府作為環(huán)境責(zé)任承擔(dān)的重要主體在承擔(dān)環(huán)境責(zé)任方面存在著執(zhí)法力度不夠，環(huán)保意識(shí)不高，部門分工不明確，環(huán)保規(guī)劃不全面等諸多問(wèn)題，政府的態(tài)度和行動(dòng)會(huì)直接影響到環(huán)保工作的質(zhì)量和環(huán)保大業(yè)的進(jìn)度，政府不僅僅應(yīng)該厘清經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，更應(yīng)該增強(qiáng)執(zhí)法力度，將環(huán)保責(zé)任落實(shí)到具體的主管人員，同時(shí)及時(shí)公開(kāi)環(huán)保信息，注重各個(gè)部門之間的協(xié)作和配合，發(fā)揮政府環(huán)境監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)，為環(huán)境保護(hù)的進(jìn)一步推進(jìn)發(fā)揮積極作用。

關(guān)鍵詞：政府環(huán)境責(zé)任；環(huán)境權(quán)；環(huán)保問(wèn)責(zé)；信息披露

1 引言

說(shuō)到環(huán)境問(wèn)題，我們并不陌生，冬三月的霧霾，堪憂的空氣狀況，隨處可見(jiàn)的粉塵污染、光污染，都在無(wú)形中成為我們生活的一部分，與其說(shuō)環(huán)境問(wèn)題的出現(xiàn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的附屬品，還不如說(shuō)環(huán)境問(wèn)題與經(jīng)濟(jì)建設(shè)是相伴相生的，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從大躍進(jìn)時(shí)期的隨意開(kāi)礦到現(xiàn)代企業(yè)不合格的排污裝置，在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的這個(gè)時(shí)期，我們的生態(tài)環(huán)境儼然遭受了一場(chǎng)浩劫，茫茫的草原不再是風(fēng)吹草低見(jiàn)牛羊的風(fēng)光，光禿禿的地表和隨處可見(jiàn)的坑洞都是隨意開(kāi)采的痕跡，清澈見(jiàn)底的河流也不再有小魚小蝦的蹤影，轉(zhuǎn)而變得色彩斑斕，到處都是化學(xué)染料還有白色垃圾，我們每天呼吸的空氣不再潔凈清新，對(duì)于孕育我們生命的大自然，我們不得不戴上各種防毒面罩才能安心度過(guò)冬三月。環(huán)保不僅僅是一項(xiàng)惠及全民的工程，也是一項(xiàng)需要?jiǎng)訂T全民的事業(yè)，但是政府由于其特殊的地位和所掌握的資源，在承擔(dān)環(huán)境責(zé)任中必然要起到表率作用并且占有重要地位。那么政府作為環(huán)境責(zé)任承擔(dān)的重要主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)怎樣的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)如何處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)采取怎樣的措施制定怎樣的政策將環(huán)境污染的出現(xiàn)防患于未然，在具體的環(huán)境問(wèn)題出現(xiàn)之后，又應(yīng)當(dāng)采取什么樣的具體措施才能將環(huán)保責(zé)任落實(shí)到主管人員和相關(guān)官員身上，這些問(wèn)題都是政府在承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的過(guò)程中需要面對(duì)和解決的。但是政府在承擔(dān)環(huán)保責(zé)任的過(guò)程中，會(huì)不可避免地存在很多紕漏和不足，這些不足既有政府自身環(huán)保意識(shí)的欠缺，也有環(huán)保問(wèn)責(zé)的不到位，立法層面的欠缺，環(huán)保規(guī)劃的實(shí)施力低，公眾參與的不到位，而這些紕漏和不足如果沒(méi)有得到足夠的重視，就會(huì)影響到環(huán)保大業(yè)的最終完成，所以我們要關(guān)注政府環(huán)保責(zé)任承擔(dān)過(guò)程中存在的問(wèn)題，分析這些問(wèn)題的成因，并就這些問(wèn)題的存在匯集民智和民力，找到解決的方法和途徑，以發(fā)達(dá)國(guó)家邊污染邊治理的模式作為前車之鑒，結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，積極促進(jìn)良好生態(tài)環(huán)境的建設(shè)。

2 政府承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的理論基礎(chǔ)

政府環(huán)境責(zé)任是指法律規(guī)定的政府在環(huán)境保護(hù)方面的義務(wù)和權(quán)力，以及政府因違反上述義務(wù)和權(quán)力的法律規(guī)定而承擔(dān)的法律后果。[1]其中法律規(guī)定的政府在環(huán)境保護(hù)方面的義務(wù)和權(quán)力稱為政府第一性環(huán)境責(zé)任，也就是政府的積極責(zé)任，主要表現(xiàn)在四點(diǎn)，一是負(fù)責(zé)環(huán)境協(xié)調(diào)，二是承擔(dān)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，三是促進(jìn)公眾環(huán)境參與，保證環(huán)境公平正義，四是提供環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)。而政府因違反上述義務(wù)和權(quán)力的法律規(guī)定而承擔(dān)的法律后果稱為政府第二性環(huán)境責(zé)任，也就是政府的消極責(zé)任，這一責(zé)任主要體現(xiàn)在行政問(wèn)責(zé)制，行政問(wèn)責(zé)制具體是指各問(wèn)責(zé)主體對(duì)政府及其公務(wù)人員承擔(dān)的各種職責(zé)和義務(wù)的履行情況進(jìn)行監(jiān)督和審查，對(duì)不履行或者不正確履行的政府和公務(wù)人員，按照法定程序追究責(zé)任，并使其承擔(dān)后果。在簡(jiǎn)單介紹了政府環(huán)境責(zé)任的概念之后，接下來(lái)我們將著重分析政府承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的理論基礎(chǔ)。

2.1 公民環(huán)境權(quán)理論

法律應(yīng)該是公民權(quán)利的保障書，首先從公民的環(huán)境權(quán)角度來(lái)看，公民有維持安全和健康的環(huán)境需求，而公民本身由于種種局限，沒(méi)有掌握特定的資源，在維權(quán)方面本身就處于弱勢(shì)群體的地位，所以說(shuō)公民這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需要政府權(quán)力的保障，而政府本身就應(yīng)該是公民利益的支持者和維護(hù)者，應(yīng)該最大程度站在公民的立場(chǎng)，為了公民更好地實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自己的權(quán)利而服務(wù)，公民的環(huán)境權(quán)屬于憲法權(quán)利，這也是政府環(huán)境責(zé)任的根本依據(jù)。[2]公民的環(huán)境權(quán)在發(fā)達(dá)國(guó)家受到的關(guān)注程度比在我國(guó)要高很多，這與公民的環(huán)保意識(shí)有著很大的關(guān)系，在發(fā)達(dá)國(guó)家，環(huán)境問(wèn)題出現(xiàn)的比較早，人們對(duì)于環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注也比較早，其環(huán)境權(quán)作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，受保護(hù)程度也比我國(guó)高很多，在我國(guó)環(huán)境權(quán)雖然沒(méi)有作為一項(xiàng)基本權(quán)利受到保護(hù)，但是卻是未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)，而公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)政府的支持和引導(dǎo)。政府在這一過(guò)程中需要提供良好的公共設(shè)施，制定合理的政策，盡最大可能維護(hù)公民的環(huán)境權(quán)。

2.2 新公共服務(wù)理論

政府公共服務(wù)同時(shí)政府作為公共服務(wù)的提供者，行政官員在管理公共組織和執(zhí)行公共政策時(shí)應(yīng)該主動(dòng)于承擔(dān)為公民服務(wù)和向公民放權(quán)的職責(zé)，應(yīng)該以建立一些明顯具有完善整合力和回應(yīng)力的公共機(jī)構(gòu)為工作重點(diǎn)，從而為公民提供更好的公共設(shè)施和公共服務(wù)。[3]同時(shí)政府本身應(yīng)當(dāng)具有開(kāi)放性、可親近性和回應(yīng)性的特點(diǎn)，公平和公正是政府提供服務(wù)時(shí)必須考慮的重要因素，政府權(quán)力的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)在公民的監(jiān)督上，只有在陽(yáng)光下的權(quán)力才是可以合理運(yùn)行和實(shí)施的權(quán)力。政府在關(guān)注公民的需求和利益的同時(shí)應(yīng)當(dāng)將其工作置于公民的監(jiān)督之下，從而更好地貫徹公平公正公開(kāi)的施政方針。在這方面政府要做的工作就是建立一些被公民接受和認(rèn)可的公共機(jī)構(gòu)，為公民提供全方位的公共服務(wù)，同時(shí)積極將自己的工作置于公民的監(jiān)督之下，及時(shí)公開(kāi)環(huán)保信息，并且保證信息的真實(shí)度和可信度，并且及時(shí)將公民的意見(jiàn)進(jìn)行篩選，予以足夠的重視，將公民的建議納入到政府的工作當(dāng)中，真正體現(xiàn)政府的放權(quán)于民的工作方式和公共服務(wù)的提供者的角色。

2.3 政府職責(zé)本位理論

從政府的職責(zé)來(lái)看，無(wú)論是早期的階級(jí)統(tǒng)治還是現(xiàn)在的社會(huì)管理，政府都對(duì)公民肩負(fù)一定的職責(zé)，雖然說(shuō)政府是為了維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的利益而存在的，但是政府還肩負(fù)提供公共產(chǎn)品，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的職責(zé)，在具體的社會(huì)管理事務(wù)中，政府需要根據(jù)其掌握的資源和權(quán)力更好地承擔(dān)起對(duì)公民的職責(zé)，就環(huán)境責(zé)任而言，政府有責(zé)任為公民提供一個(gè)更好的生態(tài)環(huán)境，也有責(zé)任為公民的維權(quán)提供更好的路徑。在我國(guó)，政府是公民利益的維護(hù)者，為公民服務(wù)是政府的職責(zé)，政府的權(quán)利是來(lái)源于人民的，所以其存在的意義應(yīng)該是反映人民的利益訴求，根據(jù)人民的需要來(lái)制定相關(guān)的政策，采取一定的措施，承擔(dān)起提供公共服務(wù)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的責(zé)任，在公民對(duì)生態(tài)環(huán)境有了更高的要求的時(shí)候，政府應(yīng)該及時(shí)引起注意，竭力對(duì)于出現(xiàn)問(wèn)題的環(huán)境進(jìn)行治理，并且制定相關(guān)的措施防患于未然，在公民的環(huán)境權(quán)受到侵犯，或者公民發(fā)現(xiàn)了惡性的環(huán)境污染事件的時(shí)候，為公民提供暢通的維權(quán)途徑。

2.4 環(huán)境善治理論

環(huán)境保護(hù)是需要政府和公民一起努力的，在公共事務(wù)的管理中，政府有必要采用新的方法和技術(shù)對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行引導(dǎo)和控制。[4]所以我們可以看出來(lái)，政府環(huán)境責(zé)任承擔(dān)的原因中，公民的訴求和權(quán)益是放在中心位置的，公民享有基本的環(huán)境權(quán)，政府作為公民利益的支持者和執(zhí)行者應(yīng)該充分反映公民的利益并且落實(shí)到實(shí)踐的過(guò)程中去，但是公民并不僅僅是利益的享有者，同時(shí)也是利益的承擔(dān)者，在環(huán)境保護(hù)工作中，政府不應(yīng)當(dāng)是唯一的責(zé)任承擔(dān)者，在數(shù)量上居于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的公民也應(yīng)當(dāng)積極參與到環(huán)保工作中，養(yǎng)成綠色健康的生活方式，從日常生活的點(diǎn)滴做起，配合政府的工作，積極監(jiān)督政府環(huán)保工作的落實(shí)，在發(fā)現(xiàn)有違環(huán)保法的行為和現(xiàn)象時(shí)，應(yīng)該及時(shí)向政府反映，同時(shí)對(duì)政府公開(kāi)出來(lái)的環(huán)保信息進(jìn)行監(jiān)督，扮演好環(huán)保實(shí)踐者和環(huán)保監(jiān)督者的角色。

3 政府承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的立法依據(jù)

立法層面的保障是政府承擔(dān)環(huán)境責(zé)任最根本的保障，政府的環(huán)境責(zé)任來(lái)源于法律的規(guī)定，政府在承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的過(guò)程中所采取的措施也需要法律的授權(quán)，在環(huán)保法尚未修訂之前，雖然說(shuō)政府環(huán)境責(zé)任也有法律層面的不足，但卻存在著諸多問(wèn)題，這些問(wèn)題在新法修訂之后得到了很大程度的完善甚至是突破性的創(chuàng)新，但是由于法律本身的滯后性和現(xiàn)實(shí)情況的千變?nèi)f化，立法不可能窮盡現(xiàn)實(shí)中需要環(huán)保法保障的所有情況，所以新的環(huán)保法也不可避免地存在著一些缺陷。

3.1 舊環(huán)保法的缺陷與不足

在環(huán)保法修改之前，我國(guó)舊的環(huán)保法總體呈現(xiàn)“重企業(yè)管制，輕政府規(guī)制”的弊端，例如《環(huán)境保護(hù)法》第五章規(guī)定的法律責(zé)任都是針對(duì)企業(yè)和個(gè)人的違法制裁，只有最后一條涉及到公務(wù)人員的玩忽職守的行為的處罰，而且沒(méi)有規(guī)定具體的問(wèn)責(zé)機(jī)制，缺乏實(shí)際操作可能。[5]在舊法中明確的立法理念是使環(huán)境保護(hù)工作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，這樣的立法理念很顯然是將經(jīng)濟(jì)發(fā)展置于更重要的地位，在這樣的立法理念指導(dǎo)下環(huán)保法所起到的保障作用可想而知。政府很大程度上將環(huán)保工作讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在面對(duì)本轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題經(jīng)常坐視不管，任其發(fā)展，甚至出于地方保護(hù)主義的考慮，對(duì)能給本轄區(qū)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益的高污染企業(yè)進(jìn)行地方保護(hù)，這些企業(yè)由于有了地方政府這一強(qiáng)大的保護(hù)傘，就會(huì)變得更加肆無(wú)忌憚。再加之舊法中政府官員的政績(jī)考量制度缺乏環(huán)保指標(biāo)，很多官員出于自身政績(jī)的考慮也不會(huì)在環(huán)保工作中投入太多的資源和精力。

隨著區(qū)域合作的增多，環(huán)境問(wèn)題也逐漸由之前的點(diǎn)源狀分布變成了如今的片狀和面狀分布，在治理的方法上自然也發(fā)生了很大的變化，更多地需要區(qū)域間分工和合作，而舊法在這一方面的規(guī)定是處于缺席的狀態(tài)，在環(huán)保執(zhí)法方面，舊法在監(jiān)管部門的措施中缺乏強(qiáng)制措施，監(jiān)管部門在環(huán)保執(zhí)法中經(jīng)常處于無(wú)強(qiáng)權(quán)可依的狀態(tài)，這是環(huán)保執(zhí)法不力的一個(gè)重要原因，在監(jiān)管方面，舊法對(duì)于公眾參與這方面并沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)定，而公眾作為一個(gè)發(fā)揮監(jiān)管作用的重要群體，其權(quán)利沒(méi)有得到保障必然不利于政府環(huán)境責(zé)任的承擔(dān)。

3.2 新環(huán)保法的完善與創(chuàng)新

在環(huán)保法修改之后，新法較之舊法有了長(zhǎng)足的而進(jìn)步和發(fā)展，從立法理念來(lái)看，新法第4條第2款將舊法的“使環(huán)境保護(hù)工作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)”改為“使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”，確立了環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的原則。從環(huán)保意識(shí)來(lái)看，新環(huán)保法的第9條指出，各級(jí)人民政府、教育行政部門、學(xué)校、新聞媒體均應(yīng)當(dāng)發(fā)揮自己的作用，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)意識(shí)的發(fā)展，同時(shí)還把6月5日的世界環(huán)境日規(guī)定為我國(guó)的法定環(huán)境日，這樣的規(guī)定對(duì)于環(huán)保意識(shí)的樹(shù)立和增強(qiáng)都有著極大的作用。

從監(jiān)管模式來(lái)看，針對(duì)環(huán)境問(wèn)題的片狀面狀分布的現(xiàn)狀，新法的監(jiān)管模式的重心隨之出現(xiàn)了變化，即將污染防治的重心從點(diǎn)源控制轉(zhuǎn)到了區(qū)域間的合作上。并且，新法還設(shè)置專門條款來(lái)規(guī)范跨流域、跨區(qū)域的水污染、大氣污染的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控工作。從環(huán)保執(zhí)法方面來(lái)看，新《環(huán)境保護(hù)法》授予了環(huán)保部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門對(duì)違法排污設(shè)備的查封、扣押權(quán)，一改舊法中監(jiān)管部門無(wú)強(qiáng)權(quán)可用的局面，針對(duì)環(huán)保部門在執(zhí)法中自身存在的問(wèn)題，新環(huán)保法規(guī)定了區(qū)域限批、越級(jí)舉報(bào)、環(huán)境考核評(píng)價(jià)、人大監(jiān)督等制度、機(jī)制，如新法第44條第2款規(guī)定：“對(duì)超過(guò)國(guó)家重點(diǎn)污染物排放指標(biāo)或未完成國(guó)家確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的地區(qū)，省級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)暫停審批其新增重點(diǎn)污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。”這就使得環(huán)保部門的環(huán)境執(zhí)法工作狀況與地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為一個(gè)息息相關(guān)的整體，使得環(huán)保部門不得不嚴(yán)格執(zhí)法。

從公眾參與來(lái)看，新環(huán)保法專設(shè)了信息公開(kāi)和公眾參與一章，體現(xiàn)了對(duì)公眾這一重要的社會(huì)力量的重視。新環(huán)保法在該法第53條中對(duì)公眾參與的資格、程序做了規(guī)定。在第54、55條中，針對(duì)政府部門和企業(yè)所應(yīng)公布信息的范圍作出了較為詳細(xì)的規(guī)定，信息公開(kāi)的范圍不僅應(yīng)包括污染防治的相關(guān)信息，還包括生態(tài)破壞、生態(tài)保護(hù)、生態(tài)修復(fù)等信息。

雖然新法與舊法相比有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但是在具體的落實(shí)方面還存在著諸多問(wèn)題。比如由于環(huán)境綜合監(jiān)管體制沒(méi)有理順，在落實(shí)現(xiàn)狀中就會(huì)出現(xiàn)各監(jiān)管主體權(quán)力交叉、重疊和空白的情形，同時(shí)各地方部門之間的執(zhí)法合作和協(xié)同義務(wù)沒(méi)有明確的法律規(guī)定，在落實(shí)狀況中就會(huì)出現(xiàn)各部門多頭查封和多頭扣押的情形。[6]

4 我國(guó)政府環(huán)境責(zé)任存在的問(wèn)題

我國(guó)政府環(huán)境責(zé)任還存在著很多問(wèn)題，這些問(wèn)題的成因是多方面綜合作用的結(jié)果。有的是來(lái)自于最根源的立法方面，有的是來(lái)自于沒(méi)有將環(huán)境質(zhì)量考評(píng)加入到官員政績(jī)考評(píng)中，導(dǎo)致很多官員盲目追求GDP而忽略了生態(tài)效益，有的是來(lái)自于監(jiān)管力度不夠，面對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的高污染的企業(yè)，監(jiān)管部門并沒(méi)有及時(shí)采取相應(yīng)的行動(dòng)，而是坐視不管，人大也沒(méi)有進(jìn)行及時(shí)有效的監(jiān)督，往往都是空有其名，而在政府官員失職導(dǎo)致環(huán)境污染的問(wèn)題出現(xiàn)以后，在追責(zé)方面也存在著很多問(wèn)題，在責(zé)任的落實(shí)方面出現(xiàn)了具體的行政長(zhǎng)官?zèng)]有被追責(zé)，該被免職的官員沒(méi)有被免職，懲戒力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠等種種現(xiàn)象，而這些現(xiàn)象的出現(xiàn)對(duì)于政府環(huán)境責(zé)任的承擔(dān)和落實(shí)無(wú)疑是很大的阻礙，同時(shí)也是我們亟待解決的問(wèn)題。

4.1 立法的欠缺與不完善

從立法角度來(lái)看，環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)尚未寫入憲法，而在發(fā)達(dá)國(guó)家，無(wú)論是政府還是公民對(duì)于環(huán)境權(quán)予以了認(rèn)可和尊重，同時(shí)在司法解釋中對(duì)很多達(dá)到污染的指標(biāo)尚未明確，這就導(dǎo)致在懲罰相關(guān)違法行為時(shí)不能對(duì)其進(jìn)行量化評(píng)估。[7]不知道污染達(dá)到什么樣的程度達(dá)到了違法層面，這不僅僅為追責(zé)帶來(lái)了不便，也為很多企業(yè)的違法運(yùn)轉(zhuǎn)提供了可乘之機(jī)，這就導(dǎo)致政府環(huán)境責(zé)任的承擔(dān)帶立法層面上就缺乏依據(jù)。立法方面存在的缺陷經(jīng)常導(dǎo)致具體的追責(zé)無(wú)法可依，公民的環(huán)境訴訟得不到及時(shí)的處理，政府的環(huán)保意識(shí)和制度執(zhí)行積極性不強(qiáng)，由于立法是守法和執(zhí)法的根基，所以在立法方面出現(xiàn)的問(wèn)題將直接影響到政府承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的效果，雖然新的環(huán)保法相比舊的環(huán)境法在很多問(wèn)題上予以明確和具體化，在區(qū)域分工，監(jiān)管制度方面都予以了細(xì)致的規(guī)定，但是還存在著對(duì)聯(lián)合執(zhí)法，區(qū)域協(xié)作執(zhí)法制度規(guī)定的混亂和空白，各部分的配合機(jī)制依然不具體等問(wèn)題。

4.2 環(huán)保問(wèn)責(zé)不力與信息披露不足

從監(jiān)管角度來(lái)看，政府的環(huán)保信息披露與環(huán)境問(wèn)責(zé)不健全，很多地方政府沒(méi)有及時(shí)公開(kāi)相關(guān)的環(huán)保信息，即使基于政策的壓力，政府公開(kāi)了一定的信息，但是這些信息的真實(shí)度也有待考量，很多信息都是美化后的信息，這些不真實(shí)的信息不僅僅給監(jiān)督工作帶來(lái)了不便，也不利于政府自覺(jué)承擔(dān)起環(huán)保責(zé)任，完全是一種自欺欺人的表演，只是在形式上公開(kāi)了，并沒(méi)有真正意識(shí)到公開(kāi)環(huán)保信息的重要性，也沒(méi)有達(dá)到將政府的工作置于公眾的監(jiān)督下的目的。給公眾監(jiān)督帶來(lái)阻礙的不僅僅是政府信息的不公開(kāi)不透明和虛假化，還有環(huán)境公益訴訟制度的缺席，和對(duì)于環(huán)境訴訟原告資格的多重限制。而專門的監(jiān)管部門則存在著與政府事權(quán)財(cái)權(quán)之間的糾葛，在很大程度上受制于政府，這樣的境地就會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管部門不能有效發(fā)揮對(duì)政府的監(jiān)管作用，而是出于自身利益的考慮，站在與政府相同的戰(zhàn)線上，人大從其設(shè)立目的上也有監(jiān)督政府行為的作用，其中政府的行為就包括政府是否有力有效地承擔(dān)環(huán)境責(zé)任，但是人大的監(jiān)督力度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，甚至是形同虛設(shè)，并沒(méi)有很好地發(fā)揮其監(jiān)督作用。

4.3 政績(jī)考量中環(huán)保指標(biāo)的缺席

另外，政績(jī)考量標(biāo)準(zhǔn)輕環(huán)境重經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致很多覺(jué)悟不高的官員為了自己的仕途鋪路，不惜以犧牲環(huán)境為代價(jià)將大批高污染高耗能的企業(yè)引入地方來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，政績(jī)考量是官員工作動(dòng)力的重要來(lái)源，政績(jī)考量的高低往往直接與官員的仕途掛鉤，在現(xiàn)行的政績(jī)考量中，環(huán)境指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)相比，比重甚小，為了獲得一個(gè)好的政績(jī)考量，很多官員忽視了企業(yè)的生態(tài)效應(yīng)，盲目追求經(jīng)濟(jì)效益，不惜以犧牲區(qū)域的生態(tài)環(huán)境為代價(jià)而拉動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，甚至有些官員知法犯法，明知企業(yè)不達(dá)標(biāo)，收受賄賂，給企業(yè)一路亮路燈，這樣的做法不僅僅損害了地區(qū)的生態(tài)效應(yīng)，導(dǎo)致很多惡性環(huán)境問(wèn)題的出現(xiàn)，同時(shí)也使得部分企業(yè)愈加有恃無(wú)恐，這些因素都導(dǎo)致了一些地方政府對(duì)環(huán)境問(wèn)題的漠視。

4.4 環(huán)境建設(shè)規(guī)劃評(píng)估制度的不完整與低實(shí)施性

從環(huán)境建設(shè)規(guī)劃評(píng)估制度來(lái)看，政府的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)是我國(guó)關(guān)鍵領(lǐng)域和重要行業(yè)的管控者，同時(shí)政府也是相關(guān)環(huán)境污染主體如企業(yè)建立審批的管理者，因此政府在進(jìn)行城市規(guī)劃和制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策時(shí)，應(yīng)做好相關(guān)的環(huán)境規(guī)劃和評(píng)估。[8]但是由于政府的雙重身份，在這一方面，政府經(jīng)常出現(xiàn)重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)境，或者規(guī)劃不細(xì)致，以犧牲環(huán)境為代價(jià)追求經(jīng)濟(jì)效益，其規(guī)劃超出了環(huán)境承載量，而我國(guó)雖然說(shuō)在環(huán)境建設(shè)規(guī)劃評(píng)估這個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行了探索，但是距離建立一個(gè)可支撐我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的完整的實(shí)施性高的環(huán)境建設(shè)評(píng)估制度還是存在很大差距的，在對(duì)于環(huán)境建設(shè)規(guī)劃制度的方法論和理論基礎(chǔ)的研究都是不夠的，同時(shí)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃制度是否能夠發(fā)揮功效很大程度上依賴于我們是否將其制度化和法律化，沒(méi)有實(shí)施性的規(guī)劃只會(huì)是一紙空文，環(huán)境建設(shè)規(guī)劃應(yīng)該是貫穿環(huán)保工程整個(gè)過(guò)程的，而不是僅僅起一個(gè)綱領(lǐng)性的作用。同時(shí)在環(huán)境建設(shè)評(píng)估中多為內(nèi)部評(píng)估，依賴于內(nèi)部的自我監(jiān)督和自我管理，很少有第三方的介入，這樣一來(lái)評(píng)估的真實(shí)性就有待商榷了，所以欠缺第三方的監(jiān)督也是環(huán)境建設(shè)評(píng)估沒(méi)有很好發(fā)揮作用的一個(gè)重要原因。

4.5 公眾參與受政府保護(hù)力度不足

從公眾參與的角度來(lái)看，在我國(guó)，公眾在環(huán)境責(zé)任的規(guī)制中的發(fā)聲是少之又少，公眾的知情權(quán)、管理督促權(quán)、求償權(quán)都沒(méi)有得到很好的保護(hù)，而公眾的參與與政府承擔(dān)環(huán)境責(zé)任并不是不同主體之間相異的行為，而是息息相關(guān)融為一體的，從公民的環(huán)境權(quán)來(lái)看，環(huán)境權(quán)是公私權(quán)的結(jié)合，是政府職責(zé)和公眾權(quán)利的融合，環(huán)境權(quán)的內(nèi)容包括環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境請(qǐng)求權(quán)、環(huán)境管理權(quán)等，其中環(huán)境管理權(quán)是屬于政府所享有的，而環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和請(qǐng)求權(quán)卻是公眾所享有的權(quán)利。但是環(huán)境參與權(quán)和環(huán)境知情權(quán)直接對(duì)應(yīng)政府的相應(yīng)職責(zé)。[9]由此可見(jiàn)，公民環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)和維護(hù)都是離不開(kāi)政府的，所以說(shuō)擴(kuò)大公民參與就是要求政府為公民提供參與的機(jī)會(huì)和平臺(tái)。而政府在這一方面做的還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。

5 我國(guó)政府環(huán)境責(zé)任的健全與完善

根據(jù)前文所述，我們可以看出政府在承擔(dān)環(huán)境責(zé)任方面存在著很多紕漏和不足，但是政府作為環(huán)境責(zé)任承擔(dān)的重要主體，政府環(huán)境責(zé)任的承擔(dān)不僅關(guān)乎政府更好地落實(shí)其職責(zé)，更好地扮演好人民利益的支持者和維護(hù)者的角色，也關(guān)于是否能為公民樹(shù)立一個(gè)好榜樣，使得公民積極參與到監(jiān)督政府環(huán)境責(zé)任承擔(dān)的過(guò)程中，同時(shí)自覺(jué)養(yǎng)成環(huán)保節(jié)能的生活方式，，更關(guān)于環(huán)境治理能不能夠有效落實(shí)，現(xiàn)有的環(huán)境狀況能不能得到改善。政府環(huán)境責(zé)任承擔(dān)不力是由多種因素綜合作用導(dǎo)致的，根據(jù)政府環(huán)境責(zé)任承擔(dān)中存在的問(wèn)題，我覺(jué)得應(yīng)該從以下幾個(gè)方面來(lái)健全和完善政府環(huán)境責(zé)任。

5.1 強(qiáng)化立法保護(hù)

舊的環(huán)保法體現(xiàn)了濃厚的重企業(yè)責(zé)任輕政府責(zé)任的色彩，導(dǎo)致政府責(zé)任的承擔(dān)在法律層面欠缺依據(jù)，同時(shí)舊的環(huán)保法重政府權(quán)力輕政府責(zé)任，片民強(qiáng)調(diào)了政府享有的權(quán)力，但是在規(guī)制政府權(quán)力方面卻沒(méi)有很好地規(guī)定，這樣的法律規(guī)定就導(dǎo)致執(zhí)法力度弱，由于環(huán)境形勢(shì)的不容樂(lè)觀，舊的環(huán)保法中重視點(diǎn)源治理的方法已經(jīng)不能適應(yīng)如今大氣污染和水污染的片狀面狀的形式，最重要的從立法本意來(lái)看，舊的環(huán)保法是為了適應(yīng)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的方針政策，讓位為經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而不是以環(huán)保為首位，這到導(dǎo)致在立法宗旨上出現(xiàn)了偏差。 [10]

綜上所述，在新法未修訂之前，我國(guó)舊的環(huán)保法存在著諸多不足。在新法修訂后，雖然說(shuō)在實(shí)施方面很存在著很多問(wèn)題，但是與舊法相比還是有了長(zhǎng)足的進(jìn)步和發(fā)展，但是我國(guó)的新環(huán)保法處于剛修訂不久的狀態(tài)，還尚未深入人心，所以我們要強(qiáng)化新法作為環(huán)境保護(hù)基本法的核心地位，推進(jìn)其他單行法的修訂，以新法的基本原則和具體規(guī)則為基礎(chǔ)，修訂增刪單行法中與新法不相符的法律規(guī)范，這樣既能體現(xiàn)出新法的綱領(lǐng)性作用，強(qiáng)化環(huán)保主管部門的權(quán)威，又能及時(shí)消除法律文本層面的沖突。 [11]

同時(shí)與國(guó)外的環(huán)保法相比，我國(guó)新修訂的環(huán)保法雖然較之舊法有了突破性的發(fā)展，但是還是存在著諸多的不足，很多相關(guān)法在落實(shí)層面上并沒(méi)有起到很大的作用，由于規(guī)定的空白和混亂，在執(zhí)法過(guò)程中也容易出現(xiàn)多重查封，重復(fù)罰款等現(xiàn)象，所以我們要繼續(xù)強(qiáng)化立法，建立系統(tǒng)完備的法律體系和環(huán)境監(jiān)督體系。例如應(yīng)該在憲法層面明確環(huán)境權(quán)，因?yàn)榄h(huán)境權(quán)是一項(xiàng)涉及廣大人民生存利益的基本人權(quán)，所以在憲法中明確這一點(diǎn)是必要的且具有正當(dāng)理由的，同時(shí)強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)督部門的地位，建立獨(dú)立的環(huán)境監(jiān)督部門，避免監(jiān)督部門因事權(quán)人權(quán)同屬于一個(gè)部門而不能發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用，現(xiàn)實(shí)情況是瞬息萬(wàn)變的，但是法律因?yàn)槠浔旧淼囊?guī)范性和可預(yù)測(cè)性必然會(huì)具有滯后性的固有弊端，所以我們要根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況及時(shí)制定和出臺(tái)新的法律，從而做到在環(huán)保方面有法可依。

5.2 加強(qiáng)政府環(huán)保信息披露和環(huán)境問(wèn)責(zé)

任何一項(xiàng)規(guī)范制度，要想真正發(fā)揮作用，都離不開(kāi)相關(guān)的法律的約束、相關(guān)機(jī)關(guān)的運(yùn)行和人民法律意識(shí)的提高。要想發(fā)揮公眾對(duì)于政府環(huán)境責(zé)任落實(shí)的監(jiān)督作用，就需要對(duì)政府環(huán)保信息及時(shí)公開(kāi)，同時(shí)保證環(huán)保信息的真實(shí)性和有效性，只有這樣才能將環(huán)保信息及時(shí)置于公眾和大眾媒體的監(jiān)督之下，也有利于政府通過(guò)公開(kāi)環(huán)保信息的渠道更好地約束自己的行為，但是在收集環(huán)保信息的過(guò)程中，政府各個(gè)相關(guān)部門的調(diào)查統(tǒng)計(jì)工作往往由于各種主觀或者客觀的因素而導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可能存在一定的人為的調(diào)整，或者有些調(diào)查統(tǒng)計(jì)人員責(zé)任感缺失，沒(méi)有對(duì)信息進(jìn)行認(rèn)真的記錄，這樣一來(lái)，就不能從源頭上保證環(huán)境信息數(shù)據(jù)的完全客觀。在發(fā)布或者提供環(huán)境信息給公眾的時(shí)候，由于部分環(huán)境信息涉及到專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域，并不是所有公眾能夠看懂的，所以需要政府相關(guān)技術(shù)人士，或者專家組來(lái)為大眾做出解釋，解決這一問(wèn)題，而政府有關(guān)人士或者相應(yīng)的技術(shù)人士本身又與政府有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，他們提供的解釋往往也不是真實(shí)度很高的，與此同時(shí)，政府在發(fā)布環(huán)境信息的同時(shí)，實(shí)際上已經(jīng)對(duì)發(fā)布的內(nèi)容進(jìn)行了主觀篩選，一旦關(guān)系到其政績(jī)或者名聲利益需要，政府趨于利己主義，就會(huì)自動(dòng)將公眾的環(huán)境信息知情權(quán)棄之不顧，而選擇發(fā)布對(duì)自己有利的環(huán)保信息。[12]

在環(huán)保責(zé)任的追責(zé)方面，我認(rèn)為應(yīng)該將環(huán)境指標(biāo)作為地方官員政績(jī)考核的指標(biāo)之一，以避免很多地方官員盲目追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而犧牲環(huán)境，引進(jìn)高污染高耗能的企業(yè)，環(huán)境指標(biāo)應(yīng)該是與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)放在同等重要的位置上的，只有這樣官員才能重視環(huán)保的重要性，而不是盲目追求本地GDP的發(fā)展，同時(shí)在地方政府官員實(shí)施了有悖于環(huán)保法的行為之后，應(yīng)該對(duì)不合格者嚴(yán)格實(shí)行問(wèn)責(zé)制及“一票否決”制，甚至是終身追責(zé)制，而不僅僅是小額度的罰款和警告，執(zhí)法力度嚴(yán)，強(qiáng)制措施力度大，才能更好地約束官員自身的行為，從而防止企業(yè)和官員因?yàn)檫`法成本低，而沆瀣一氣，置生態(tài)環(huán)境于不顧。

5.3 加強(qiáng)公眾參與

對(duì)于公民本身來(lái)說(shuō)，環(huán)境權(quán)是其自身所享有的基本權(quán)利，和其自身的幸福生活息息相關(guān)，因此公眾參與在推動(dòng)環(huán)境權(quán)保護(hù)中占據(jù)了非常重的環(huán)節(jié)，但是在我國(guó)，公眾環(huán)境責(zé)任規(guī)制中的發(fā)聲是少之又少，在公益訴訟的層面，我國(guó)對(duì)于公益訴訟的原告資格要求必須是與環(huán)境污染行為有直接利害關(guān)系的公民或者法人，故而普通公民想要提起公益訴訟會(huì)受到很多的限制，然而環(huán)境污染并非一般的民事案件，它不僅侵害范圍廣，而且一般侵害不能直接表現(xiàn)出來(lái)，而基于公益訴訟對(duì)于公眾資格的諸多限制。[13]很多公民在發(fā)現(xiàn)了環(huán)境侵害問(wèn)題時(shí)，也不能及時(shí)提起訴訟，這對(duì)于環(huán)保責(zé)任的落實(shí)是極為不利的。所以我們要賦予公眾信息知情權(quán)、訴訟權(quán)和求償權(quán)，提高公眾的環(huán)保意識(shí)，鼓勵(lì)公眾在發(fā)現(xiàn)自身合法利益受損或者發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染事件后，及時(shí)通過(guò)訴訟或者發(fā)動(dòng)媒體等各種手段進(jìn)行積極維權(quán)。

政府環(huán)境責(zé)任的承擔(dān)不僅僅是以政府為主體來(lái)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任，在公民承擔(dān)環(huán)境責(zé)任或者公民對(duì)政府的工作進(jìn)行監(jiān)督的時(shí)候，政府扮演的角色不應(yīng)當(dāng)僅僅是一個(gè)袖手旁觀的旁觀者，而應(yīng)當(dāng)對(duì)公眾的參與進(jìn)行積極的引導(dǎo)和支持，而在我國(guó)公眾激勵(lì)機(jī)制名存實(shí)無(wú)，無(wú)論是從公眾的主動(dòng)參與的開(kāi)始階段來(lái)講來(lái)講還是主動(dòng)參與的過(guò)程中的努力階段來(lái)講，以及公眾的監(jiān)督乃至舉報(bào)，政府始終處于一種觀望的狀態(tài)。我們由此可以看出政府缺乏對(duì)公眾的主動(dòng)參與行為進(jìn)行及時(shí)的支持及鼓勵(lì)精神物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)方式和渠道都是空缺的。[14]比如，聽(tīng)證會(huì)制度是重要的公眾參與方式之一，但是目前來(lái)看，聽(tīng)證會(huì)大多流于形式，并不能發(fā)揮聽(tīng)證制度的優(yōu)越性，聽(tīng)證會(huì)的參與者往往沒(méi)有考慮到真正的公眾，表面的公正的模式下很難照顧到利益直接相關(guān)，這樣有限的公眾參與加之參與水平的降低就導(dǎo)致政府不能有效盡責(zé)，公民不能有效監(jiān)督，所以我們要重視公眾參與渠道的實(shí)質(zhì)效用，不能使這些渠道僅僅流于形式，對(duì)公眾的主動(dòng)參與行為進(jìn)行積極的鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)，同時(shí)提供多種形式的方法和渠道，使得公民更好地發(fā)揮監(jiān)督者的作用。

5.4 推動(dòng)環(huán)境綜合監(jiān)管體制變革

環(huán)境監(jiān)管是一個(gè)綜合性的大工程，僅僅依靠公眾和媒體的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要政府各個(gè)部門的協(xié)作還有基本的制度保障，所以我們要以踐行環(huán)境“綜合治理“為宗旨，出臺(tái)相應(yīng)的政府部門環(huán)境執(zhí)法協(xié)作工作規(guī)范，細(xì)化政府各部門執(zhí)法合作和協(xié)同義務(wù)履行的規(guī)則，建立各部門穩(wěn)定、持續(xù)的聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，以避免環(huán)境監(jiān)管中的“權(quán)力打架”或“推諉扯皮”現(xiàn)象。同時(shí)環(huán)保大部制改革是深化行政體制改革的趨勢(shì)，也是解決我國(guó)環(huán)保監(jiān)管體制不暢的根本策略，在監(jiān)管力量方面，應(yīng)該厘清不同領(lǐng)域不同部門不同層次的環(huán)保監(jiān)管力量，整合國(guó)土、海洋、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等主管部門中有關(guān)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)職能，建立權(quán)利內(nèi)容豐富、范圍明確、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體制，以提高環(huán)境決策和執(zhí)法效率。[15]隨著各區(qū)域一體化的發(fā)展，環(huán)境污染也不再呈現(xiàn)點(diǎn)狀分布，而是呈現(xiàn)面狀和片狀分布，這就需要地區(qū)間的聯(lián)合執(zhí)法，在聯(lián)合執(zhí)法的過(guò)程中為了避免交叉執(zhí)法或者互相推諉的現(xiàn)象的出現(xiàn)，就需要一個(gè)運(yùn)行良好的協(xié)調(diào)機(jī)制，同時(shí)應(yīng)該建立一個(gè)財(cái)政來(lái)源獨(dú)立的監(jiān)管部門，這樣才能有效避免因?yàn)槭聶?quán)和人權(quán)還有財(cái)權(quán)的不獨(dú)立，與相關(guān)的政府部門有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，不能有效發(fā)揮監(jiān)管的作用，一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管部門才能更好地發(fā)揮監(jiān)管功效，而不至于淪為地方保護(hù)主義的犧牲品。[16]未經(jīng)審批不得進(jìn)入違規(guī)企業(yè)中進(jìn)行審查。

最后環(huán)境綜合監(jiān)管體制的良好運(yùn)行也離不開(kāi)公眾的支持和參與，離不開(kāi)媒體的披露，離不來(lái)人大的監(jiān)督，離不來(lái)政府官員自身環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)，所以說(shuō)監(jiān)管體制不僅僅是政府內(nèi)部部門協(xié)調(diào)執(zhí)法的一個(gè)體制，從宏觀上來(lái)看也是整個(gè)監(jiān)管力量的協(xié)調(diào)。只有這些監(jiān)管力量各司其職各就其位，發(fā)揮好自己的作用，扮演好自己的角色，整體的監(jiān)管體制才能夠健康有序地運(yùn)行，我們的環(huán)保大業(yè)的實(shí)現(xiàn)才指日可待。

6 結(jié)論

近些年來(lái)，環(huán)境問(wèn)題隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)腳步的加快顯露端倪，并且成為人們關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，這不僅僅體現(xiàn)了人們對(duì)于更高更健康的生活品質(zhì)的追求也體現(xiàn)了人們環(huán)保意識(shí)的覺(jué)醒，作為環(huán)境責(zé)任的承擔(dān)主體-政府，在落實(shí)環(huán)境政策，懲戒違法行為和自覺(jué)承擔(dān)環(huán)保義務(wù)方面有著義不容辭的責(zé)任，但是由于法律規(guī)定的欠缺還是落實(shí)狀況的種種因素，政府的環(huán)境責(zé)任落實(shí)狀況并不盡如人意，存在著很多亟待解決的問(wèn)題，而這些問(wèn)題的存在不僅僅會(huì)成為經(jīng)濟(jì)健康平穩(wěn)運(yùn)行的障礙，也會(huì)成為我們健康生活享有潔凈空氣和綠水藍(lán)天的阻礙，新的環(huán)保法對(duì)政府的環(huán)境責(zé)任進(jìn)行了明確的界定，但是由于在很多問(wèn)題上立法規(guī)定的不明確，還有很多問(wèn)題沒(méi)有得到及時(shí)的解決。當(dāng)然環(huán)保是一項(xiàng)任重而道遠(yuǎn)的大工程，并不是憑借一己之力和一日之時(shí)就能得到很好的解決的，作為公民的我們不僅僅需要對(duì)政府環(huán)境責(zé)任承擔(dān)的缺陷方面及時(shí)獻(xiàn)策進(jìn)言，也應(yīng)該發(fā)揮自己的力量，養(yǎng)成綠色健康的生活方式，監(jiān)督政府環(huán)保責(zé)任承擔(dān)的狀態(tài)。

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