PPP模式退出機(jī)制多樣性研究

●王善才

PPP模式退出機(jī)制多樣性研究

●王善才

本文主要探討了PPP項(xiàng)目合作模式和PPP項(xiàng)目退出機(jī)制，從不同的PPP模式中規(guī)劃出適合的退出機(jī)制，解決企業(yè)和政府的后顧之憂是本文的重點(diǎn)。SPV作為一個(gè)經(jīng)營(yíng)實(shí)體終極目標(biāo)是盈利，但不是暴利，既符合社會(huì)預(yù)期和基本需要，又滿足企業(yè)的盈利屬性，最大化企業(yè)利益，實(shí)現(xiàn)政企的雙贏目標(biāo)，退出機(jī)制的多樣性設(shè)計(jì)可以對(duì)社會(huì)資本的參與熱情有很大的提升作用，避免出現(xiàn)短期行為，是整個(gè)PPP設(shè)計(jì)中的重要一環(huán)。

PPP退出機(jī)制社會(huì)資本SPV

2014年以來，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委等多部委積極推進(jìn)PPP項(xiàng)目的發(fā)展，在這一大環(huán)境下PPP項(xiàng)目如雨后春筍般多了起來。截止到2016年12月，項(xiàng)目入庫(kù)數(shù)量已經(jīng)達(dá)到10685個(gè)，入庫(kù)項(xiàng)目金額已經(jīng)達(dá)到127421.2萬元，示范性項(xiàng)目746個(gè)，在全國(guó)未入庫(kù)項(xiàng)目將會(huì)是入庫(kù)項(xiàng)目的2倍以上，可見PPP項(xiàng)目發(fā)展迅速。然而，項(xiàng)目落地率一直保持較低水平，這一現(xiàn)狀的出現(xiàn)是由各方面因素造成的，例如上位法的缺失，過多項(xiàng)目堆積，PPP產(chǎn)業(yè)鏈尚未形成等。宏觀問題是國(guó)家急需解決的，但微觀來講仍然存在很多細(xì)節(jié)問題需要認(rèn)真研究，例如PPP模式的退出機(jī)制就是一個(gè)值得討論和研究的問題。如何更好地在全生命周期規(guī)劃一個(gè)PPP項(xiàng)目，對(duì)PPP項(xiàng)目而言異常重要。在最后環(huán)節(jié)的退出是整個(gè)長(zhǎng)期合作的結(jié)束，也是應(yīng)該擁有一個(gè)好結(jié)果的時(shí)候。然而，糟糕的規(guī)劃，或者沒有保障的規(guī)劃都會(huì)給項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)帶來層層陰云，不利于PPP項(xiàng)目的有利實(shí)施，未雨綢繆地進(jìn)行規(guī)劃是保障整個(gè)長(zhǎng)達(dá)10—30年，甚至更長(zhǎng)時(shí)間政企合作雙贏的關(guān)鍵。

一、研究背景及研究意義

（一）研究背景

1、政策背景。2016年8月30日，發(fā)改委發(fā)布《做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）?！锻ㄖ访鞔_能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、重大市政工程等七大領(lǐng)域的重點(diǎn)項(xiàng)目類別，并提出要構(gòu)建PPP項(xiàng)目多元化退出機(jī)制。自2014年國(guó)家各部委聯(lián)合多次發(fā)文大力推動(dòng)PPP項(xiàng)目的發(fā)展，全國(guó)各地已經(jīng)形成一定的可觀存量項(xiàng)目，然而上位法的缺失導(dǎo)致社會(huì)資本在參與PPP項(xiàng)目的過程中疑慮重重，不利于對(duì)社會(huì)資本方的保護(hù)，使得項(xiàng)目落地率較低，影響了PPP項(xiàng)目的發(fā)展。8月30日的《通知》提出構(gòu)建多元化的退出機(jī)制是從PPP建設(shè)全局考慮的重大問題，是影響整個(gè)PPP項(xiàng)目是否可以良好運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵。

在國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》，從四個(gè)方面對(duì)“建立健全政府和社會(huì)資本合作（PPP）機(jī)制”進(jìn)行了規(guī)范，其中“健全退出機(jī)制”是重要的組成部分。60號(hào)文明確要求：“政府要與投資者明確PPP項(xiàng)目的退出路徑，保障項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行?！蓖辏瑖?guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部為貫徹國(guó)務(wù)院60號(hào)文精神，均發(fā)布了相關(guān)文件（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)和財(cái)金〔2014〕76號(hào)），對(duì)退出機(jī)制給予規(guī)范，從制度上講已經(jīng)給出了很明確的安排和要求。2016年8月30日，發(fā)改委再次發(fā)文要求多元化退出機(jī)制。近兩年共計(jì)提及多元化退出的文件多達(dá)6份，可見退出機(jī)制的重要性。

雖然有這么多文件進(jìn)行規(guī)范，但多樣性并不理想，尤其是各地方政府存在重吸引社會(huì)資本而輕退出的現(xiàn)象十分普遍，地方政府及其組成部門關(guān)于PPP模式的指導(dǎo)或?qū)嵤┮庖姡酁閲?guó)務(wù)院和各部委政策精神的貫徹。從細(xì)化方面來看，側(cè)重于PPP操作流程的規(guī)范以及政府審批流程、稅收優(yōu)惠幅度、土地供應(yīng)政策、融資支持等相關(guān)政策，而對(duì)社會(huì)資本方退出機(jī)制的安排，側(cè)重于非正常情形下的臨時(shí)接管，對(duì)正常情形下社會(huì)資本方的退出方面，規(guī)范和細(xì)化較少。這樣的安排必定會(huì)加大社會(huì)資本的不安全感，給項(xiàng)目落地率低埋下伏筆。

2、國(guó)內(nèi)外環(huán)境。PPP項(xiàng)目的推廣是在地方債高企，國(guó)家推動(dòng)供給側(cè)改革，以及經(jīng)濟(jì)下行的多方壓力下形成的，同時(shí)也是符合國(guó)情和國(guó)際潮流的，有很多國(guó)外經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，是黨和國(guó)家的一件大事，也是未來中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大事，是符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。PPP的推廣必將給中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展再次帶來活力，盤活社會(huì)存量資金，拉動(dòng)內(nèi)需，助推中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

在這樣的大環(huán)境下，如何做好PPP項(xiàng)目全生命周期的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、回收等問題就成為社會(huì)資本要認(rèn)真考慮的細(xì)節(jié)問題。隨著PPP項(xiàng)目逐漸落地，許多問題逐漸凸顯，給社會(huì)資本和政府雙方均帶來諸多壓力，例如項(xiàng)目建設(shè)沒有達(dá)到政府預(yù)期社會(huì)資本如何退出、運(yùn)營(yíng)期間如何退出、運(yùn)營(yíng)期滿如何退出等。由于目前參與PPP項(xiàng)目大潮中多是建筑企業(yè)，建筑企業(yè)實(shí)際上并不具備一定的運(yùn)營(yíng)能力，難免會(huì)有短視行為，但是由于經(jīng)營(yíng)期限較長(zhǎng)且目前退出機(jī)制過于單一和簡(jiǎn)單，給企業(yè)和政府都帶來了較大的風(fēng)險(xiǎn)。可以說，一個(gè)好的退出機(jī)制是一個(gè)PPP項(xiàng)目成功的一半。

（二）研究意義和目的

PPP退出機(jī)制多樣性的研究有利于完善整個(gè)PPP項(xiàng)目全生命周期規(guī)劃，提高社會(huì)資本的參與熱情。退出機(jī)制看似簡(jiǎn)單，然而在實(shí)際操作中如果沒有很好的規(guī)劃，不僅會(huì)侵蝕SPV公司利潤(rùn)，還會(huì)引來不必要的糾紛，將多年良好的合作關(guān)系毀于一旦，甚至嚴(yán)重的會(huì)引發(fā)社會(huì)問題。本文從理論結(jié)合實(shí)際出發(fā)，闡述多樣性的必要性，并創(chuàng)新性地提出一些合理的退出模式。

多樣性的退出模式是一個(gè)開放式課題，并沒有一成不變的模式，從本文的闡述中能給社會(huì)各方參與者提供一個(gè)良好的借鑒，為PPP項(xiàng)目的發(fā)展盡微薄之力。

二、PPP的相關(guān)概述

（一）概念

PPP（Public-Private Partnership）在我國(guó)是指政府和社會(huì)資本合作。一般認(rèn)為，現(xiàn)代PPP發(fā)源于20世紀(jì)80年代的英國(guó)，主要用于英國(guó)排水、道路交通、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域。

在世界范圍內(nèi)各個(gè)國(guó)家根據(jù)自身國(guó)情對(duì)PPP定義均有不同的表述，但總體來說，廣義的定義就是提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的政府和社會(huì)資本的合作模式均可以認(rèn)為是PPP模式。在財(cái)金〔2014〕76號(hào)、156號(hào)，以及國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文中均有提到國(guó)有企業(yè)為社會(huì)資本方，而不僅僅是私有企業(yè)，所以在我國(guó)政府和社會(huì)資本方的長(zhǎng)期合作經(jīng)營(yíng)模式即為PPP模式，同時(shí)長(zhǎng)期在我國(guó)運(yùn)用的BT模式將逐漸被淘汰。

PPP模式的運(yùn)作一定是建立在長(zhǎng)期合作、平等互利、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則之上，常見的PPP模式有如下幾種：BOT、BOOT、BOO、BT、BOOST、ROT、BLT、ROMT、ROO、TOT、SOT、DBOT、DOT、OT、OMT、DBFO、DCMF，在這些模式中我國(guó)財(cái)金〔2014〕113號(hào)文《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》中規(guī)定，可以運(yùn)作的PPP模式僅如下幾種：O＆M（Operation＆Maintenance）、MC（Management Contract）、BOT（Build-Operate-Transfer）、BOO（Build-Own-Operate）、TOT（Transfer-Operate-Transfer）、ROT（Rehabilitate-Operate-Transfer），但可以入庫(kù)的僅包括BOT、BOO、TOT、ROT四種模式，除上述模式外，其他模式暫時(shí)均不可以入財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)。

（二）PPP的適用范圍

在實(shí)踐過程中，出現(xiàn)了項(xiàng)目雖多但落地難的現(xiàn)象。就目前國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目的存量來看，幾乎涵蓋了所有政府投資領(lǐng)域，很多不適合的領(lǐng)域也采用PPP模式，導(dǎo)致適用范圍不清。就社會(huì)產(chǎn)品而言，可以分為私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品，私人產(chǎn)品具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，由市場(chǎng)提供最有效率；而公共產(chǎn)品具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，在市場(chǎng)不能提供或提供不足時(shí)，由政府提供。但在實(shí)踐中新的PPP浪潮把PPP作為了一種新的融資方式，把所有需要政府提供的產(chǎn)品均由社會(huì)資本進(jìn)行提供，這就導(dǎo)致出現(xiàn)大量的政府純補(bǔ)貼項(xiàng)目。根據(jù)目前的思考會(huì)認(rèn)為純補(bǔ)貼對(duì)社會(huì)資本最安全，然而隨著時(shí)間的推進(jìn)，財(cái)政收入的降低以及PPP項(xiàng)目的大量增加，必定會(huì)導(dǎo)致純政府補(bǔ)貼項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)更高，所以在劃定PPP項(xiàng)目適用范圍時(shí)應(yīng)注重物有所值的定量分析。那些需要政府投入且效益大于PPP模式的項(xiàng)目堅(jiān)決不能適用PPP項(xiàng)目，不能因?yàn)橐粫r(shí)財(cái)政緊張而損害公共利益，最后的結(jié)局對(duì)參與各方均是一種傷害，因此，PPP合作模式適用范圍應(yīng)當(dāng)是使用者付費(fèi)的公共產(chǎn)品領(lǐng)域和物有所值定量評(píng)價(jià)中有利于提高社會(huì)資源配置效率的領(lǐng)域。

（三）PPP項(xiàng)目的運(yùn)作模式

在PPP理論概述里闡述了多種PPP運(yùn)作模式，但在我國(guó)財(cái)政部的PPP中心庫(kù)中可以入庫(kù)的僅為四種，BOT（Build-Operate-Transfer）建造運(yùn)營(yíng)移交模式、BOO（Build-Own-Operate）建造購(gòu)買運(yùn)營(yíng)模式、TOT（Transfer-Operate-Transfer）移交運(yùn)營(yíng)移交模式、ROT（Rehabilitate-Operate-Transfer）在建運(yùn)營(yíng)移交模式，這四種模式也是最基本的運(yùn)營(yíng)模式，在實(shí)踐中應(yīng)用最多。但作為PPP的運(yùn)營(yíng)模式中有很多創(chuàng)新操作方法，所以PPP運(yùn)作模式是運(yùn)營(yíng)管理的藝術(shù)，但文件僅解釋這四種基本模式的運(yùn)營(yíng)規(guī)則。

BOT模式，是最基本且應(yīng)用最廣泛的基礎(chǔ)模式，涉及建造(Build)、運(yùn)營(yíng)（Operation）、移交（Transfer）三個(gè)主要節(jié)點(diǎn)。項(xiàng)目公司沒有項(xiàng)目的所有權(quán)，只有建設(shè)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，在特許經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)向使用者收費(fèi)后再轉(zhuǎn)移給政府的一種模式。

BOO模式，和BOT模式的區(qū)別就是強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目公司的擁有權(quán)，該模式將會(huì)有更長(zhǎng)的經(jīng)營(yíng)期限而不存在項(xiàng)目轉(zhuǎn)移問題。在一定的范圍和時(shí)期內(nèi)企業(yè)長(zhǎng)期擁有，從項(xiàng)目全生命周期的角度考慮企業(yè)的存在問題，是一種完全私有化的模式。

TOT模式，嚴(yán)格地說這種模式是一種新型的融資模式，通過轉(zhuǎn)移現(xiàn)有資產(chǎn)獲取資金，然后在約定的時(shí)間內(nèi)通過對(duì)資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)收回全部投資和合理的利潤(rùn)，最后再將資產(chǎn)移交給原資產(chǎn)所有人，其最大特點(diǎn)就是簽訂經(jīng)營(yíng)權(quán)定價(jià)合同，脫離了項(xiàng)目的建造過程。

ROT模式，是移交、經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)移的過程，政府將現(xiàn)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移至社會(huì)資本方，然后進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，過程中社會(huì)資本方為了經(jīng)營(yíng)的順利可以進(jìn)行相應(yīng)的改擴(kuò)建工作，最后在規(guī)定的期限內(nèi)收回成本和合理利潤(rùn)，然后移交給政府。

三、PPP的退出模式

PPP的退出從廣義上說可以存在于任何階段，尤其目前PPP爆發(fā)階段，很多企業(yè)并沒有真正地研究和分析項(xiàng)目情況就承接了項(xiàng)目，導(dǎo)致項(xiàng)目從建設(shè)到運(yùn)營(yíng)一系列過程中都存在問題。以目前建筑行業(yè)積極參與的PPP項(xiàng)目而言，建筑行業(yè)目前運(yùn)營(yíng)能力較差，如果沒有很好的聯(lián)合體最終會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目存在半途而廢的巨大風(fēng)險(xiǎn)。

本文研究的意義在于給擁有PPP運(yùn)作能力的企業(yè)一種未來可以預(yù)期的良好的退出模式，讓更多的社會(huì)企業(yè)參與到國(guó)家基礎(chǔ)建設(shè)中來，參加到以前僅有國(guó)有企業(yè)、國(guó)家資本壟斷的行業(yè)中來，利用社會(huì)資本的效率和質(zhì)量，提高整個(gè)社會(huì)的服務(wù)水平，造福一方百姓。因此，本文論述的是正常經(jīng)營(yíng)企業(yè)的退出機(jī)制設(shè)計(jì)的多樣性，對(duì)多方參與者給予更多的選擇和保護(hù)，提高PPP的落地率和運(yùn)營(yíng)效率，杜絕各方的后顧之憂。

（一）PPP項(xiàng)目的常用退出方式

PPP的退出模式是基于PPP操作模式而提出的，PPP模式常規(guī)退出方式包括：

1、資產(chǎn)移交退出。其主要模式為BOT模式，包括其變形的各種模式，如BOOT、BT、ROT、BLT等。直接移交資產(chǎn)通常是項(xiàng)目公司不涉及資產(chǎn)的所有權(quán)，在社會(huì)資本方獲得了投入資本和合理利潤(rùn)后，達(dá)到一定的經(jīng)營(yíng)期限即可無償進(jìn)行資產(chǎn)移交，完成整個(gè)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作，移交完成項(xiàng)目公司即可注銷解散，資產(chǎn)由政府接收后再進(jìn)行維護(hù)和運(yùn)行。我國(guó)首個(gè)國(guó)家批準(zhǔn)的BOT試點(diǎn)項(xiàng)目“來賓B電廠”于2015年9月結(jié)束特許經(jīng)營(yíng)期，通過資產(chǎn)移交把資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)權(quán)移交于廣西政府，實(shí)現(xiàn)了運(yùn)營(yíng)18年的良好合作，廣西城投和法國(guó)電力聯(lián)合體不僅實(shí)現(xiàn)了大約17.5%回報(bào)率，而且通過PPP模式的運(yùn)營(yíng)給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展也做出了突出貢獻(xiàn)。

2、股權(quán)轉(zhuǎn)讓退出。項(xiàng)目公司本身為股權(quán)結(jié)構(gòu)，該種退出方式不僅可以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部股份的轉(zhuǎn)移，也可以和外部第三方進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，股權(quán)轉(zhuǎn)讓的好處是不僅在經(jīng)營(yíng)期滿，也可以在過程中實(shí)現(xiàn)提前退出。但就PPP的原則而言，中途退出進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓往往是SPV所不允許的，一般在SPV的合同里都會(huì)提前進(jìn)行約束，防止社會(huì)資本的短期行為，增加PPP項(xiàng)目的不確定性。

股權(quán)轉(zhuǎn)讓是指社會(huì)資本將SPV股權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府機(jī)構(gòu)或者社會(huì)資本第三方，其中轉(zhuǎn)讓給政府較為常見。股權(quán)轉(zhuǎn)讓可分為非正常情況下轉(zhuǎn)讓和約定轉(zhuǎn)讓，非正常轉(zhuǎn)讓多發(fā)生在關(guān)于PPP項(xiàng)目無法達(dá)成一致意見的情況下的一種退出行為，也可叫政府回購(gòu)或臨時(shí)接管。上海大場(chǎng)水廠是我國(guó)以PPP模式建設(shè)運(yùn)營(yíng)的第一座水廠，1996年英國(guó)泰晤士水務(wù)和寶維士公司組建SPV公司共同經(jīng)營(yíng)大場(chǎng)水廠，2000年泰晤士水務(wù)收購(gòu)寶維士公司公司50%的股份，雙方在協(xié)議中對(duì)獨(dú)資經(jīng)營(yíng)的大場(chǎng)水廠進(jìn)行回報(bào)率的約定為15%，但是該約定違反了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報(bào)項(xiàng)目有關(guān)問題的通知》的規(guī)定。該規(guī)定要求中外投資者應(yīng)以利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為原則，大場(chǎng)水廠的約定明顯違反了中外合資、合作經(jīng)營(yíng)有關(guān)法律和法規(guī)的規(guī)定，因此，在2004年4月，中外雙方約定對(duì)泰晤士水務(wù)股權(quán)進(jìn)行回購(gòu)，轉(zhuǎn)讓至國(guó)有企業(yè)上海自來水市北公司。

3、資產(chǎn)證券化退出。資產(chǎn)證券化的條件往往比較嚴(yán)苛，總體上要依法合規(guī)、管理規(guī)范、運(yùn)營(yíng)良好、收益穩(wěn)定，因此，往往要求有穩(wěn)定的現(xiàn)金流。資產(chǎn)證券化是PPP的一個(gè)重要的發(fā)展方向。2016年12月26日，國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合中國(guó)證監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》，就推動(dòng)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化工作作出全面安排。資產(chǎn)證券化為項(xiàng)目融資和退出提供了一個(gè)良好的平臺(tái)，可以讓市場(chǎng)決定SPV的價(jià)值，降低了資產(chǎn)轉(zhuǎn)移成本，可以給參與各方更好的保障。如供水、高速公路、供氣、橋梁、供熱所產(chǎn)生的收費(fèi)收益權(quán)的項(xiàng)目，可以產(chǎn)生收益或穩(wěn)定的現(xiàn)金流，對(duì)于這些項(xiàng)目可將PPP項(xiàng)目投資借助資產(chǎn)證券化，轉(zhuǎn)化為可上市交易的標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品，增強(qiáng)資本的流動(dòng)性，便于社會(huì)資本的退出。

資產(chǎn)證券化的典型案例，如2014年由東吳證券推廣運(yùn)作的嘉興天然氣收費(fèi)收益權(quán)資產(chǎn)的證券化。該資產(chǎn)的原始權(quán)益人嘉興市天然氣管網(wǎng)建設(shè)管理有限公司將其基礎(chǔ)資產(chǎn)在特許經(jīng)營(yíng)期間及特許經(jīng)營(yíng)區(qū)域范圍內(nèi)享有的權(quán)益，自專項(xiàng)計(jì)劃成立之日起五年內(nèi)將每年9—12月份銷售天然氣的收費(fèi)收益權(quán)轉(zhuǎn)讓至嘉興天然氣收費(fèi)收益權(quán)資產(chǎn)支持專項(xiàng)計(jì)劃(SPV)，用于發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，資產(chǎn)支持證券持有人出資認(rèn)購(gòu)，社會(huì)資本成功退出。

注：本圖來源于嘉興天然氣收費(fèi)收益權(quán)資產(chǎn)支持專項(xiàng)計(jì)劃計(jì)劃說明書（第四章）

（二）PPP項(xiàng)目退出模式的多樣性

多樣性的退出模式不僅限于上述一些常規(guī)模式，構(gòu)建多樣性的退出模式是PPP能否良性發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，PPP模式的多樣性決定了退出模式的多樣性，根據(jù)PPP模式設(shè)計(jì)退出模式是構(gòu)建一個(gè)PPP項(xiàng)目退出機(jī)制的關(guān)鍵。除上述基本退出模式外，還應(yīng)該嘗試采用如下方式，突破目前制度束縛和法律障礙，提高社會(huì)資本參與PPP熱情，在未來幾十年后給社會(huì)資本予以保障。

1、PPP二級(jí)市場(chǎng)退出。即平臺(tái)內(nèi)退出，是指隨著PPP的發(fā)展，國(guó)內(nèi)會(huì)出現(xiàn)PPP項(xiàng)目平臺(tái)。例如PPP股權(quán)交易中心、PPP二級(jí)市場(chǎng)等，該種平臺(tái)的搭建可以為PPP項(xiàng)目的退出提供更好的保障和安全，全方位解決融資、交易、確權(quán)、轉(zhuǎn)讓流通等PPP問題，關(guān)鍵是給社會(huì)資本方提供了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的、快速流通的、方便社會(huì)資本方股權(quán)、債券交易的環(huán)境。PPP模式可以在平臺(tái)內(nèi)進(jìn)行創(chuàng)新設(shè)計(jì)，有利于發(fā)揮社會(huì)資本方的資本靈活性和融資吸引力，進(jìn)而有利于社會(huì)資本更便利地實(shí)現(xiàn)資金價(jià)值。平臺(tái)的構(gòu)建就目前環(huán)境而言還有些路要走，本身PPP模式的成熟與否也決定著平臺(tái)的成熟性，因此，這是PPP能否長(zhǎng)盛不衰、良性發(fā)展的重要工作。

目前，市場(chǎng)上財(cái)務(wù)投資人偏好明股實(shí)債的關(guān)鍵問題是不能很好地進(jìn)行股權(quán)交易。PPP二級(jí)市場(chǎng)將可以改善長(zhǎng)期股權(quán)投資人參與PPP項(xiàng)目的問題，PPP二級(jí)市場(chǎng)可以提升行業(yè)效率、優(yōu)化資源配置，為市場(chǎng)提供運(yùn)營(yíng)維護(hù)，充分利用企業(yè)在項(xiàng)目建設(shè)等方面的優(yōu)勢(shì)資源，使整個(gè)項(xiàng)目的全生命周期更具效率和成本優(yōu)勢(shì)，使各方參與的社會(huì)資本在不同階段發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體服務(wù)質(zhì)量的提升。同時(shí)，PPP項(xiàng)目二級(jí)市場(chǎng)的存在有利于政府的監(jiān)管，通過規(guī)范性的管理來保障政府和公眾利益，提高信息披露的真實(shí)性。PPP交易平臺(tái)的建立和完善是未來PPP項(xiàng)目運(yùn)作中社會(huì)資本退出的主要方式。

2、售后回租（Sale-leaseback)。這是一種集銷售和融資為一體的特殊形式，是企業(yè)籌集資金的新型方法，通常指企業(yè)將現(xiàn)有的資產(chǎn)出售給其他企業(yè)后，又隨即租回的融資方式。售后租賃是一種以物權(quán)為紐帶的融資模式，將融資與融物相結(jié)合，通過資產(chǎn)交易，可以為PPP項(xiàng)目中的社會(huì)資本提供退出渠道。但是PPP項(xiàng)目中資產(chǎn)的權(quán)屬問題始終存在爭(zhēng)議，我國(guó)特色的土地政策也導(dǎo)致在資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移上存在瑕疵。該種模式在國(guó)外是非常流行的籌資方式。在售后租回交易中，承租人與出租人都具有雙重身份，進(jìn)行雙重交易，形成資產(chǎn)價(jià)值和使用價(jià)值的離散現(xiàn)象。這種模式應(yīng)用在PPP項(xiàng)目中可以將項(xiàng)目資產(chǎn)進(jìn)行出售后回租，租賃公司支付相應(yīng)價(jià)款，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期利用項(xiàng)目收費(fèi)和政府補(bǔ)貼支付租賃價(jià)款，運(yùn)營(yíng)期結(jié)束后租賃公司將資產(chǎn)所有權(quán)以名義價(jià)格轉(zhuǎn)回項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司向政府移交，移交后社會(huì)資本退出。

3、IPO上市退出。將SPV公司整體進(jìn)行上市，將有穩(wěn)定收入和豐富資源的PPP項(xiàng)目打包在上市公司中，通過發(fā)行股票的形式給SPV公司一個(gè)定價(jià)，然后在公開的二級(jí)市場(chǎng)上進(jìn)行交易。本方式可以實(shí)現(xiàn)各方股東股權(quán)的高效變動(dòng)，在解禁期外進(jìn)行交易，在獲取基本運(yùn)營(yíng)利潤(rùn)的同時(shí)也可以獲取資本市場(chǎng)帶來的增值效益。這種方式可以實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目與資本市場(chǎng)的聯(lián)動(dòng)對(duì)接，完善PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本的退出渠道，增加社會(huì)資本的保值增值并擁有獲取超額利潤(rùn)的可能，給予社會(huì)資本更多參與PPP項(xiàng)目的動(dòng)力。目前，我國(guó)第一家上市的PPP模式的企業(yè)是云南水務(wù)投資股份有限公司，其在2015年5月在香港聯(lián)交所掛牌上市，為其投資公司北京碧水源科技股份有限公司的退出提供了一個(gè)更加自由的選擇，也為退出的多樣性提供了一種可以借鑒的參考。

四、結(jié)論

構(gòu)建多樣性的退出模式是社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的基本保障。社會(huì)資本首要考慮的是資本的安全，上述各種常規(guī)方式和尚未在國(guó)內(nèi)普遍使用的退出模式均是構(gòu)建多樣性退出的基礎(chǔ)。除上述方法外，還有其他適合社會(huì)資本退出的模式，例如，不退出模式也是一種退出設(shè)計(jì)，讓企業(yè)有更多的機(jī)會(huì)參與當(dāng)?shù)卣畤?guó)有企業(yè)管理，或者當(dāng)?shù)卣缘慕ㄔO(shè)，擴(kuò)大SPV項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)范圍和經(jīng)營(yíng)期限，延長(zhǎng)服務(wù)期的運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)通過一個(gè)項(xiàng)目不僅開拓政府和社會(huì)資本的合作，也開拓管理能力的融合，促進(jìn)政府的管理和發(fā)展，服務(wù)于百姓。

任何一種退出模式的運(yùn)用都必須以公平互利及有益于地方發(fā)展為原則，因此，在PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)的過程中應(yīng)更加注重退出模式的安排和考慮。PPP模式的不斷創(chuàng)新必將實(shí)現(xiàn)PPP模式退出的多樣化，同時(shí)隨著國(guó)家政策的完善，國(guó)家級(jí)別平臺(tái)的搭建等有利措施的推進(jìn)，必定大幅度提高社會(huì)資本的參與熱情。

PPP的推廣關(guān)系著國(guó)家未來10—30年，甚至更長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展，如何構(gòu)建合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、多樣性退出機(jī)制，對(duì)實(shí)現(xiàn)多方利益共享和長(zhǎng)期合作至關(guān)重要。國(guó)家的上層設(shè)計(jì)和社會(huì)資本的實(shí)施設(shè)計(jì)均能體現(xiàn)一個(gè)國(guó)家PPP經(jīng)濟(jì)環(huán)境的好壞。隨著國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái)，社會(huì)資本擔(dān)心的政府誠(chéng)信、融資困難、退出障礙等問題均會(huì)得到有效解決，PPP的發(fā)展必將是中國(guó)經(jīng)濟(jì)再次騰飛、搞活中國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要手段?！?/p>

（作者單位：北京新奧集團(tuán)）

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[2]王守清，劉云.公私合營(yíng)（PPP）和特許經(jīng)營(yíng)等相關(guān)概念[J].環(huán)境界，2014，(25).

[3]周蘭萍.PPP項(xiàng)目運(yùn)作事務(wù)[M].北京：法律出版社，2016.