程燕林

(中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢(xún)研究院，北京 100190)

如何保證第三方評(píng)估的獨(dú)立性

程燕林

(中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢(xún)研究院，北京 100190)

第三方評(píng)估作為一種外部制衡機(jī)制，與內(nèi)部評(píng)估相比，其具有獨(dú)立、客觀、公正的優(yōu)勢(shì)。獨(dú)立性是第三方評(píng)估的核心，是保證評(píng)估結(jié)果客觀、公正的關(guān)鍵。本文對(duì)國(guó)內(nèi)外政府政策評(píng)估如何保持獨(dú)立性進(jìn)行分析，結(jié)合中國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系績(jī)效評(píng)估實(shí)踐，探討什么是第三方評(píng)估、什么樣是第三方評(píng)估的獨(dú)立性、如何保證獨(dú)立性等問(wèn)題，提出在中國(guó)政府治理現(xiàn)代化背景下保障獨(dú)立性的方法。

第三方評(píng)估；獨(dú)立評(píng)估；獨(dú)立性；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系

績(jī)效評(píng)估(包括公共政策、項(xiàng)目等評(píng)估)作為一種有效的管理工具和管理制度，已經(jīng)被廣泛應(yīng)用于當(dāng)今世界各國(guó)政府治理實(shí)踐中。經(jīng)過(guò)各國(guó)的探索和實(shí)踐，目前已發(fā)展了高校專(zhuān)家評(píng)估、專(zhuān)業(yè)公司評(píng)估、非營(yíng)利性社會(huì)組織評(píng)估，以及政府部門(mén)的內(nèi)部評(píng)估等多種形式[1]。一直以來(lái)，中國(guó)主要采取政府主導(dǎo)的監(jiān)督與評(píng)價(jià)形式，即以政府部門(mén)組織的自我檢查、自我評(píng)價(jià)(“第一方評(píng)估”)或上級(jí)主管部門(mén)對(duì)下級(jí)開(kāi)展的評(píng)價(jià)(“第二方評(píng)估”)為主[2]。這種內(nèi)部評(píng)估的形式容易使主管部門(mén)產(chǎn)生“自拉自唱”、為自己“唱贊歌”、既當(dāng)“裁判員”、又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”或“裁判員和運(yùn)動(dòng)員是一家”等問(wèn)題。長(zhǎng)期如此，造成了政府公信力的下降。

為避免內(nèi)部評(píng)估的缺陷，提高評(píng)估結(jié)果的可靠性，借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)政府也相繼開(kāi)展了第三方評(píng)估。中國(guó)最早于2004年甘肅省首次推行政府績(jī)效第三方評(píng)估，此后，福建、深圳、杭州等地方政府于2006年、2007年分別開(kāi)展第三方評(píng)估[1]。隨著國(guó)家治理體系和政府治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，2014年國(guó)務(wù)院督查引入第三方評(píng)估，第三方評(píng)估這一國(guó)際上通行的做法，在中國(guó)得到了國(guó)家層面的重視。

1 什么是第三方評(píng)估

對(duì)于第三方評(píng)估的概念，目前還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的定義?？偟膩?lái)看，國(guó)內(nèi)學(xué)者基本都是在界定“第三方”的基礎(chǔ)上，再對(duì)第三方評(píng)估進(jìn)行描述，而國(guó)外尚無(wú)與其明確對(duì)應(yīng)的概念。本文認(rèn)為，從行為角度來(lái)看，第三方評(píng)估是指由與委托方(政府)和被評(píng)估方無(wú)隸屬關(guān)系和利益關(guān)系的、具有獨(dú)立法人資格的專(zhuān)業(yè)性評(píng)估機(jī)構(gòu)，按照一定程序和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)評(píng)估對(duì)象(公共政策、項(xiàng)目、公共服務(wù)、政府績(jī)效等)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)的一種活動(dòng)。從治理角度看，第三方評(píng)估是一種通過(guò)引入多元化社會(huì)力量參與政府決策，對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督的治理工具。作為一種外部制衡機(jī)制，第三方評(píng)估具有獨(dú)立、客觀、公正的優(yōu)勢(shì)。

第三方評(píng)估本質(zhì)上是外部評(píng)估的一種形式。外部評(píng)估是指由非內(nèi)部人員開(kāi)展的評(píng)估，與內(nèi)部評(píng)估相對(duì)[3]。外部評(píng)估的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于第三方評(píng)估。從西方國(guó)家公共政策評(píng)估的發(fā)展歷史來(lái)看，雖未刻意強(qiáng)調(diào)第三方評(píng)估，但隨著對(duì)外部評(píng)估的社會(huì)需求和評(píng)估實(shí)踐，以及公共政策評(píng)估內(nèi)在專(zhuān)業(yè)性、客觀性和獨(dú)立性的要求，由第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估成為政策評(píng)估的共識(shí)和主流[4]。

方衍[5]從獨(dú)立性理念和評(píng)估運(yùn)行的角度出發(fā)，認(rèn)為，應(yīng)該把“第三方評(píng)估”變?yōu)椤蔼?dú)立評(píng)估”?！犊萍荚u(píng)估規(guī)范》[6]把“獨(dú)立、客觀、公正”作為職業(yè)道德規(guī)范中的首要術(shù)語(yǔ)，國(guó)際上，如聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署、世界銀行等在實(shí)施相關(guān)評(píng)估活動(dòng)中也遵循“獨(dú)立評(píng)估”的理念。從概念和內(nèi)涵上看，“獨(dú)立評(píng)估”和“第三方評(píng)估”各有側(cè)重。“獨(dú)立評(píng)估”強(qiáng)調(diào)的是評(píng)估原則，而“第三方評(píng)估”是指在遵循獨(dú)立性原則的前提下，強(qiáng)調(diào)評(píng)估主體的特殊性。僅從獨(dú)立性來(lái)說(shuō)，“第三方”是充分條件，而非必要條件。然而，“第三方評(píng)估”具有更寬泛的內(nèi)涵和特點(diǎn)，獨(dú)立性是第三方評(píng)估的邏輯起點(diǎn)，但不是全部。其除了獨(dú)立性外，還應(yīng)該具有客觀、公正、專(zhuān)業(yè)性等特點(diǎn)[7]。此外，從創(chuàng)新政府管理方式的角度來(lái)看，第三方評(píng)估不僅是為了改善“第一方評(píng)估”和“第二方評(píng)估”的弊端，更重要的是在于通過(guò)第三方評(píng)估引入更多社會(huì)力量的關(guān)注和參與，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府管理方式的根本性變革。

2 什么是第三方評(píng)估的獨(dú)立性

從本質(zhì)上來(lái)看，對(duì)于生命個(gè)體而言，獨(dú)立是指更多地依靠自身力量,而非依賴(lài)于他人的能力[8]。在評(píng)估中，獨(dú)立性是一種保證評(píng)估活動(dòng)誠(chéng)實(shí)客觀、評(píng)估結(jié)果合理可靠，且個(gè)人在執(zhí)行評(píng)估時(shí)應(yīng)該具有懷疑精神、提出觀點(diǎn)時(shí)不受他人影響的能力[9]。世界銀行[10]認(rèn)為，評(píng)估獨(dú)立性包括四個(gè)方面，即機(jī)構(gòu)獨(dú)立、行為獨(dú)立、避免利益沖突和保護(hù)不受外界影響。作為評(píng)估的一種形式，第三方評(píng)估的獨(dú)立性，是指通過(guò)評(píng)估主體和評(píng)估行為的獨(dú)立，來(lái)保證評(píng)估活動(dòng)避免利益沖突和外界影響的能力，保證評(píng)估結(jié)果的質(zhì)量和可靠性。綜合文獻(xiàn)研究和各國(guó)評(píng)估實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，第三方評(píng)估的獨(dú)立性包括評(píng)估主體(即“第三方”)的獨(dú)立性和評(píng)估程序的獨(dú)立性?xún)蓚€(gè)方面，其中評(píng)估主體的獨(dú)立性包括評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估人員兩個(gè)維度，評(píng)估程序需考慮程序本身和外部監(jiān)督兩個(gè)角度(見(jiàn)圖1)。

圖1 評(píng)估的獨(dú)立性

3 如何保證第三方評(píng)估主體的獨(dú)立性

第三方評(píng)估主體是指承擔(dān)評(píng)估任務(wù)的第三方機(jī)構(gòu)。通過(guò)對(duì)第三方評(píng)估的內(nèi)涵、特點(diǎn)及其功能的分析，本文認(rèn)為，第三方評(píng)估主體具有“三個(gè)獨(dú)立”：

一是精神獨(dú)立。精神獨(dú)立是第三方評(píng)估的內(nèi)在要求，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)及其工作人員必須恪守獨(dú)立性理念，在任何評(píng)估實(shí)施過(guò)程中，都保持超然的精神狀態(tài)，不帶有任何偏見(jiàn)，獨(dú)立進(jìn)行分析、判斷，不受委托方或其他利益相關(guān)方的影響，保證獨(dú)立性原則得到有效遵守，這也是評(píng)估作為一種職業(yè)的道德準(zhǔn)則[11-13]。

二是機(jī)構(gòu)和人員獨(dú)立。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)及其工作人員均不隸屬任何政府部門(mén)或擔(dān)任職務(wù)，與委托方及被評(píng)估方?jīng)]有任何行政隸屬關(guān)系或經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。行政隸屬關(guān)系是指評(píng)估主體不是政府的附屬機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)，其擁有獨(dú)立的決策權(quán)，不受隸屬方的命令、指揮和監(jiān)督[7]。經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系是指評(píng)估機(jī)構(gòu)、評(píng)估人員或者其親屬擁有委托方或者相關(guān)當(dāng)事方的股權(quán)、債權(quán)、有價(jià)證券、債務(wù)，或者存在擔(dān)保等可能影響?yīng)毩⑿缘慕?jīng)濟(jì)利益關(guān)系[11]。

三是獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的能力。要求第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)必須具有法人資格，能夠?qū)υu(píng)估結(jié)果承擔(dān)法律責(zé)任。目前，有些高校院所下屬的評(píng)估研究中心、研究基地等并不具有法人資格，如蘭州大學(xué)中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心、中國(guó)科學(xué)院第三方評(píng)估研究中心等，但這些機(jī)構(gòu)在承擔(dān)評(píng)估工作時(shí)，所依托的掛靠單位是有法人資格的，并且掛靠單位能夠?yàn)槠涑袚?dān)法律責(zé)任。因此，嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，這類(lèi)機(jī)構(gòu)不能被視為第三方評(píng)估主體。然而，在目前由傳統(tǒng)評(píng)估向第三方評(píng)估轉(zhuǎn)型的過(guò)渡階段，這類(lèi)機(jī)構(gòu)可依托其掛靠單位為法律主體，以自身為評(píng)估工作的實(shí)際承擔(dān)者。

此外，國(guó)內(nèi)多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，第三方應(yīng)具有經(jīng)濟(jì)獨(dú)立的特征。從獨(dú)立性的內(nèi)涵與功能性考慮，第三方評(píng)估主體是否有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)來(lái)源和資金運(yùn)作機(jī)制，并不能保證其不受外界條件的影響。美國(guó)一些頂級(jí)智庫(kù)，盡管有獨(dú)立且多元的資金來(lái)源，并保持財(cái)政獨(dú)立，但其獨(dú)立性也受到拷問(wèn)。很多智庫(kù)收取外國(guó)的捐款，推動(dòng)美國(guó)政府通過(guò)有益于這些國(guó)家的政策作為回報(bào)[14]。事實(shí)上，主體的獨(dú)立性很難保證，世上沒(méi)有絕對(duì)的獨(dú)立，且獨(dú)立性并不能保證評(píng)估質(zhì)量，質(zhì)量是靠專(zhuān)業(yè)技能、合理的方法、充足的資源等保證的，獨(dú)立性只是保證評(píng)估質(zhì)量的可靠性，因此，正確的選擇是，在保證評(píng)估質(zhì)量的前提下，以最大程度保持獨(dú)立。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，第三方評(píng)估公司和非營(yíng)利性社會(huì)組織由于專(zhuān)業(yè)性與權(quán)威性受到人們的推崇，如美國(guó)的蘭德公司、布魯金斯學(xué)會(huì)、現(xiàn)代問(wèn)題研究所等。中國(guó)的第三方評(píng)估公司和非營(yíng)利性民間組織由于成立時(shí)間短、實(shí)力較弱、影響力小、數(shù)量少等原因，目前并沒(méi)有得到社會(huì)和政府的認(rèn)可。未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，中國(guó)承擔(dān)第三方評(píng)估工作的主力軍仍是學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)、協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)等，這些機(jī)構(gòu)具有專(zhuān)業(yè)的評(píng)估人才、深厚的理論知識(shí)和豐富的評(píng)估經(jīng)驗(yàn)，在政府和社會(huì)各界有較好的聲譽(yù)和一定的影響力。

4 如何保證第三方評(píng)估程序的獨(dú)立性

以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系(以下簡(jiǎn)稱(chēng)農(nóng)業(yè)體系)績(jī)效評(píng)估為例，由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)主導(dǎo)設(shè)計(jì)構(gòu)建一個(gè)獨(dú)立、公正的評(píng)估程序，包括“制定評(píng)估方案—成立評(píng)估小組—收集數(shù)據(jù)和信息—形成評(píng)估報(bào)告—提交報(bào)告與反饋交流”(見(jiàn)圖2)。

圖2 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系績(jī)效評(píng)估程序

要保證評(píng)估程序的獨(dú)立性，一是從評(píng)估主體設(shè)計(jì)的程序本身考慮，在評(píng)估過(guò)程，為避免委托方及利益相關(guān)方的干擾，克服評(píng)估人員和專(zhuān)家的主觀性，需采取相應(yīng)的制衡措施；二是從外部監(jiān)督的角度考慮，為防止權(quán)力異化，需建立相應(yīng)的公開(kāi)、競(jìng)爭(zhēng)與監(jiān)督機(jī)制。

4.1 從評(píng)估程序自身考慮保障獨(dú)立性的方法

(1)堅(jiān)持以代表性和利益均衡兼顧的專(zhuān)家遴選原則。專(zhuān)家意見(jiàn)是評(píng)估報(bào)告思想與觀點(diǎn)的主要來(lái)源，組建專(zhuān)家組是開(kāi)展第三方評(píng)估的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。農(nóng)業(yè)體系績(jī)效評(píng)估的專(zhuān)家人數(shù)和構(gòu)成由委托方和評(píng)估方協(xié)商、由評(píng)估方確定。遴選的標(biāo)準(zhǔn)是專(zhuān)業(yè)性、代表性和利益均衡。專(zhuān)業(yè)性是指以農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新領(lǐng)域的同行專(zhuān)家為主，同時(shí)兼顧管理和財(cái)務(wù)領(lǐng)域的非同行專(zhuān)家；代表性是指所遴選的專(zhuān)家在農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)域耕耘多年，分別來(lái)自不同省份或地區(qū)，如北京、山東、遼寧等；利益均衡是指選擇在體系內(nèi)外均具有良好聲譽(yù)、與體系無(wú)利害關(guān)系的戰(zhàn)略型科學(xué)家和同行專(zhuān)家。

(2)堅(jiān)持以自有數(shù)據(jù)為主的數(shù)據(jù)收集和使用原則。美國(guó)評(píng)估協(xié)會(huì)[13]的評(píng)估指導(dǎo)原則之一就是開(kāi)展系統(tǒng)的調(diào)查，以確保數(shù)據(jù)和信息的準(zhǔn)確性和可信度。評(píng)估小組通過(guò)實(shí)地考察、問(wèn)卷調(diào)查、專(zhuān)家研討、座談、文獻(xiàn)調(diào)研、案例研究等方法，對(duì)國(guó)際、國(guó)內(nèi)、體系內(nèi)、體系外及利益相關(guān)方展開(kāi)調(diào)研，選取具有代表性的體系進(jìn)行考察評(píng)估，獲得了全面、系統(tǒng)且有針對(duì)性的數(shù)據(jù)和信息。這部分材料作為支撐評(píng)估結(jié)論的主要材料，避免了依賴(lài)于委托方的數(shù)據(jù)而造成的偏見(jiàn)，同時(shí)，也確保了評(píng)估材料的真實(shí)性與可靠性。

(3)采用專(zhuān)家組和工作組共同負(fù)責(zé)的成果形成機(jī)制。農(nóng)業(yè)體系績(jī)效評(píng)估小組成立了由工作組和專(zhuān)家組共同構(gòu)成，工作組以評(píng)估承擔(dān)機(jī)構(gòu)為主，聯(lián)合其他單位的專(zhuān)業(yè)人士共同構(gòu)成，主導(dǎo)方案制定、研討會(huì)組織、問(wèn)卷設(shè)計(jì)、報(bào)告起草等整個(gè)評(píng)估活動(dòng)。專(zhuān)家組負(fù)責(zé)參與調(diào)研、對(duì)支撐材料和評(píng)估報(bào)告提出意見(jiàn)和建議。工作組根據(jù)專(zhuān)家組的判斷意見(jiàn)起草評(píng)估報(bào)告，專(zhuān)家組再對(duì)評(píng)估報(bào)告提出修改意見(jiàn)，雙方進(jìn)行意見(jiàn)交流，直到形成最終的第三方評(píng)估報(bào)告。這種工作組與專(zhuān)家組既各司其職、又相互交流與檢查的設(shè)計(jì)保證了評(píng)估報(bào)告的公正與客觀。

4.2 從外部監(jiān)督角度考慮保障獨(dú)立性的方法

(1)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，選擇評(píng)估主體。目前開(kāi)展的第三方評(píng)估，由委托方直接選定評(píng)估機(jī)構(gòu)，缺乏公眾的監(jiān)督和規(guī)則的約束，這可能會(huì)導(dǎo)致一些部門(mén)“任人唯親”或選擇一些易于“控制”的評(píng)估機(jī)構(gòu)，通過(guò)干涉評(píng)估過(guò)程，讓第三方評(píng)估“為自己說(shuō)話(huà)”。從本質(zhì)上來(lái)看，這是政府職能壟斷行為的一種變相，不但損害了第三方評(píng)估的獨(dú)立性，更損害了第三方評(píng)估的公信力。中國(guó)政府治理現(xiàn)代化就是要求政府由過(guò)去對(duì)公共事務(wù)的壟斷轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)公共事務(wù)的參與，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)、政府采購(gòu)、合同出租等方式，使政府職能市場(chǎng)化，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)選擇優(yōu)勝者[15]。因此，建議在項(xiàng)目開(kāi)展評(píng)估前，委托方應(yīng)在指定渠道發(fā)布招標(biāo)公告，將招標(biāo)人、招標(biāo)項(xiàng)目、招標(biāo)文件的獲取方法等信息公布，感興趣的評(píng)估機(jī)構(gòu)均可參加競(jìng)標(biāo)，委托方根據(jù)評(píng)估方案、參與競(jìng)標(biāo)的評(píng)估機(jī)構(gòu)的水平、所聘請(qǐng)的專(zhuān)家的實(shí)力及其他選出優(yōu)勝者。

(2)建立評(píng)估過(guò)程與評(píng)估結(jié)果公開(kāi)制度。績(jī)效評(píng)估工作應(yīng)嚴(yán)格貫徹公開(kāi)原則，除依法應(yīng)保密的以外，應(yīng)一律公開(kāi)，在評(píng)估開(kāi)始時(shí)即規(guī)定公開(kāi)的主要內(nèi)容、范圍、對(duì)象，在實(shí)施過(guò)程中定期發(fā)布評(píng)估的相關(guān)信息[16]。農(nóng)業(yè)體系績(jī)效評(píng)估在程序公開(kāi)方面做出了表率。在評(píng)估實(shí)施開(kāi)始，委托方就將評(píng)估方案、評(píng)估人員及專(zhuān)家名單公開(kāi)；在評(píng)估實(shí)施過(guò)程中，評(píng)估機(jī)構(gòu)設(shè)置的調(diào)查問(wèn)卷對(duì)象涉及體系外的利益相關(guān)方，擴(kuò)大了公眾參與面。建立“評(píng)估準(zhǔn)備—評(píng)估實(shí)施—評(píng)估報(bào)告”這一完善的評(píng)估信息公開(kāi)制度，一方面讓參與者和民眾更好地理解評(píng)估的意義、掌握評(píng)估的內(nèi)容，另一方面評(píng)估結(jié)果受到了社會(huì)的監(jiān)督，提高了第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和可信度[17]。

(3)建立公開(kāi)透明的監(jiān)督機(jī)制。一個(gè)完整的監(jiān)督體系應(yīng)該包括法律法規(guī)監(jiān)督、行業(yè)自律和機(jī)構(gòu)自我監(jiān)管。首先，法制建設(shè)是美國(guó)、英國(guó)、新西蘭等國(guó)家第三方評(píng)估成功的關(guān)鍵，美國(guó)《政府績(jī)效與結(jié)果法案》使第三方評(píng)估主體地位的確立在法律上得到了明確和保障[18]。推進(jìn)第三方評(píng)估的法制化和制度化建設(shè)，有利于擺脫傳統(tǒng)政府主導(dǎo)評(píng)估模式下的自發(fā)性和隨意性，使第三方評(píng)估更規(guī)范化、科學(xué)化，增加第三方評(píng)估的獨(dú)立性、權(quán)威性和持續(xù)性[16]。其次，建立專(zhuān)門(mén)的評(píng)估學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)、工作網(wǎng)絡(luò)或其他團(tuán)體，建立管理制度、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和行為準(zhǔn)則，認(rèn)定和審查第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)和人員的資格。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到2015年，全球國(guó)家性、地區(qū)性和國(guó)際性的正式或非正式評(píng)估組織已達(dá)到158個(gè)，而中國(guó)目前只有廣東省成立了省級(jí)科技評(píng)估協(xié)會(huì)[19]，全國(guó)性的中國(guó)科技評(píng)估協(xié)會(huì)正在籌建中。最后，還需要第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的自我監(jiān)管，不斷提高專(zhuān)業(yè)技能和文化素養(yǎng)，堅(jiān)守獨(dú)立的精神理念，保持強(qiáng)烈的自律性和公益心。此外，在評(píng)估過(guò)程足夠透明的情況下，公眾和媒體也是監(jiān)督第三方評(píng)估的重要力量。

(4)改進(jìn)策略推進(jìn)評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用。評(píng)估的獨(dú)立性最終影響著評(píng)估結(jié)果的質(zhì)量，推進(jìn)評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用，有利于促使評(píng)估者從一開(kāi)始就樹(shù)立獨(dú)立的理念。雖然評(píng)估結(jié)果最終是否被應(yīng)用取決于決策者而非評(píng)估者，但第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)在評(píng)估過(guò)程中可以做出相應(yīng)的調(diào)整。首先，從一開(kāi)始建立評(píng)估隊(duì)伍時(shí)就將決策者的知識(shí)體系、思維習(xí)慣和政治等因素考慮在內(nèi)；其次，評(píng)估報(bào)告必須是易于被使用者和政策制定者理解的；再者，評(píng)估人員必須弄清楚評(píng)估意見(jiàn)與其他政策之間沒(méi)有沖突；最后，評(píng)估人員在評(píng)估項(xiàng)目影響時(shí)，除了實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)外，還應(yīng)考慮潛在使用者的社會(huì)政治利益，這個(gè)過(guò)程要求評(píng)估人員與政策制定者之間必須有更多的互動(dòng)和信任[20]。

5 總結(jié)和討論

第三方評(píng)估作為政府治理的一種重要手段，在中國(guó)還處于起步階段，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系績(jī)效評(píng)估是第三方評(píng)估的一次成功嘗試，評(píng)估程序的嚴(yán)格設(shè)計(jì)為獨(dú)立性提供了重要保障。然而，在中國(guó)現(xiàn)行管理體制下，承擔(dān)政府公共政策及績(jī)效評(píng)估的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)等，都同政府部門(mén)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，“體制內(nèi)”的約束仍然無(wú)法回避[21]。盡管民間組織可能更具有獨(dú)立的優(yōu)勢(shì)，但政府掌握的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、科研院所等更具有質(zhì)量的優(yōu)勢(shì)。對(duì)于評(píng)估而言，能夠?yàn)闆Q策服務(wù)才是最終的目標(biāo)。因此，當(dāng)前我們應(yīng)該選擇在保證評(píng)估質(zhì)量的前提下，以最大程度保持獨(dú)立?，F(xiàn)階段，中國(guó)的第三方評(píng)估還不成熟，政府績(jī)效或公共政策評(píng)估還需要充分發(fā)揮多元主體的綜合作用，讓更多的社會(huì)力量參與到政府治理中來(lái)。政府需要制定發(fā)布政策方針和評(píng)價(jià)指南；評(píng)估機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家實(shí)施評(píng)價(jià)，并參與評(píng)價(jià)指南和政策制定；科學(xué)共同體發(fā)揮在評(píng)價(jià)實(shí)施和人才舉薦方面的重要作用；鼓勵(lì)企業(yè)參與到公共研發(fā)活動(dòng)的評(píng)價(jià)中來(lái)，發(fā)揮其貼近市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)公眾參與評(píng)價(jià)、監(jiān)督等環(huán)節(jié)[22]。

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(責(zé)任編輯 劉傳忠)

How to Ensure Independence of Third-Party Evaluation

Cheng Yanlin

(Institute of Science and Development，Chinese Academy of Sciences，Beijing 100190，China)

As external balancing mechanism，third-party evaluation has the advantage of independence，objectivity and impartiality，compared with internal evaluation.Independence is the core of evaluation，which is critical to objectivity and impartiality of evaluation finding.This article analyzed how to maintain independence in domestic and foreign government policy evaluation，discussed what was third-party evaluation’s independence,and how to ensure it.Then it proposed how to guarantee independence of third-party evaluation under the context of Chinese government governance modernization.

Third-party evaluation；Independent evaluation；Independence；Modern agricultural industry technology system

國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)應(yīng)急管理項(xiàng)目“科學(xué)基金依托單位信用評(píng)價(jià)的指標(biāo)與方法研究”(L1522016)。

2016-09-21 作者簡(jiǎn)介：程燕林(1982-)，女，安徽人，博士；研究方向：科技評(píng)價(jià)。

G301

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