陳湘能

摘要：根據(jù)國家現(xiàn)有投融資政策，結(jié)合新疆實際情況，對新疆公路交通建設投資發(fā)展作研究。

關鍵詞：新疆 公路交通 投資 研究

一、新疆基本情況

新疆維吾爾自治區(qū)總面積166萬平方公里，占全國面積的1/6，人口總數(shù)2300萬，周邊與8個國家接壤，陸地邊境線長達5600多公里，占全國陸地邊境線的四分之一。截止2016年底，新疆高速公路總里程達到4316公里。

二、新疆公路交通建設發(fā)展目標

以十八屆三中全會精神為指導，2014年5月第二次中央新疆工作會為導向，交通運輸部出臺的《交通運輸部關于進一步支持新疆交通運輸科學發(fā)展的若干意見》為契機，認真研究新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)改委等部門已起草《絲綢之路經(jīng)濟帶框架下促進新疆對外開放與經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》，全面貫徹落實自治區(qū)第八次黨代會精神，優(yōu)享國家一帶一路戰(zhàn)略，努力建設“57712”工程，著力完成“三個打通”，把‘引進來和‘走出去更好地結(jié)合起來，完善新疆內(nèi)外聯(lián)動。

三、當前形勢

（一）一帶一路戰(zhàn)略

一帶一路”是國家的重要發(fā)展戰(zhàn)略，有利于推進我國新一輪對外開放和沿線國家共同發(fā)展，推動區(qū)域經(jīng)濟一體化步伐。2015年3月28日，國家發(fā)展改革委、外交部、商務部聯(lián)合發(fā)布了《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，新疆被定位為“絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)”。

（--）中巴經(jīng)濟走廊戰(zhàn)略

中巴經(jīng)濟走廊戰(zhàn)略是“一帶一路”核心突破點，南起瓜達爾港，北至中國新疆喀什，全長3000公里，北接“絲路經(jīng)濟帶”、南連“21世紀海絲之路”。兩國政府初步制定了修建新疆喀什市到巴方西南港口瓜達爾港的公路、鐵路、油氣管道及光纜覆蓋“四位一體”通道的遠景規(guī)劃。

（三）新疆自治區(qū)

1.“57712”

為全面貫徹落實自治區(qū)第八次黨代會精神，新疆維吾爾自治區(qū)交通運輸廳表示，“十二五”期間，公路交通建設將重點圍繞“57712”工程和農(nóng)村暢通富民工程展開。目前，自治區(qū)交通運輸廳正厲兵秣馬，圍繞這一目標，積極研究加快新疆綜合交通運輸體系建設的思路和措施。

2.“三個打通”

自治區(qū)黨委書記張春賢在自治區(qū)第八次黨代會報告中明確提出：新疆要以打造面向國內(nèi)、面向周邊國家和疆內(nèi)的交通大通道為重點，加快疆內(nèi)國家高速公路網(wǎng)和國省干線公路、農(nóng)牧區(qū)公路以及鐵路、民航機場、管道建設，力爭用五至十年時間，把新疆由國家交通網(wǎng)絡末端，建成中國西部高速大通道和交通樞紐中心。

3.國家政策補助

為了加快新疆交通基礎設施項目建設，交通運輸部出臺了《交通運輸部關于進一步支持新疆交通運輸科學發(fā)展的若干意見》。從2015年起，對南疆四地州（和田地區(qū)，阿克蘇地區(qū)，喀什地區(qū)，克孜勒蘇柯爾克孜自治州）國家高速公路建。補助標準按照建安費的70%執(zhí)行，對南疆四地州、南疆師團的農(nóng)村公路和國省道建設按照建安費全額投資。新疆其他地區(qū)國家高速公路建設補助標準按照建安費的50%執(zhí)行。

4.公路交通規(guī)劃

2015年底，確定的新疆自治區(qū)公路交通“十三五”投資計劃為2000億元人民幣，自治區(qū)書記陳全國上任后，在2016年11月提出自治區(qū)公路交通“十三五”計劃投資為10000億的目標，為保證完成投資目標，僅2017年需開工項目就應達8000億規(guī)模的公路項目。

5.新疆當前公路交通建設體制

從融資主體來看，基礎設施項目建設的融資主體主要依靠自治區(qū)政府，政府通過國家撥付的政策補貼完成項目資本金的籌措，由財政部門向銀行進行借貸完成項目融資，后期依靠項目收費完成貸款償還。

從新疆公路交通的建設模式來看，目前，新疆自治區(qū)交通運輸廳主要是通過下屬的具有行政職能的事業(yè)單位——新疆自治區(qū)交通建設管理局負責自治區(qū)高等級公路（主要是高速公路）的建設，并代表交通廳對新疆高等級公路建設進行行業(yè)管理和行使業(yè)主權；通過新疆自治區(qū)公路管理局負責全區(qū)國道、省道、高速公路、口岸、邊防公路和管轄范圍內(nèi)專用公路的養(yǎng)護和質(zhì)量管理，以及公路沿線服務設施的管理，負責非經(jīng)營性收費公路的運營與管理工作。

四、優(yōu)勢分析

一是處于政策高地，國家補助較高；二是區(qū)位優(yōu)勢明顯，具有建設必要性；三是公路公里造價比較低，橋隧比較??；四是施工難度較小，實施簡單。

五、劣勢分析

一是公路建設模式單一，目前主要以傳統(tǒng)招投標模式進行項目建設，雖然以前曾經(jīng)嘗試過代建制、epc等新型模式建設，但在后續(xù)的項目中沒有繼續(xù)的延用和推廣，也沒有其他新的模式創(chuàng)新；二是當?shù)卣?、業(yè)主資金相對缺乏，融資渠道單一，當前主要通過銀行貸款的模式進行融資，時間耗用較長，貸款條件相對過高。三是新疆面積龐大，項目線路長度頗長，管理力量相對薄弱。四是對地方企業(yè)的保護主義相對過重，增加了疆外大企業(yè)入疆難度。

六、當前公路建設發(fā)展困境

隨著2014年國務院相繼出臺了《關于加強地方政府性債務管理的意見》，以及《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》，對地方政府的融資方式、舉債融資機制進行了規(guī)范要求，在這種情況下，新疆公路交通建設特別是高速公路的投融資建設發(fā)展的出路在何方？是否需要對現(xiàn)有體制進行調(diào)整或改革？如果不改革，仍沿用現(xiàn)有建設模式能否適應未來國家投融資政策及收費公路政策的發(fā)展要求？這些成為新疆未來高速公路投融資建設發(fā)展迫切需要解決的問題。

七、解決方法與思路

（一）投融資模式

根據(jù)交通運輸部最新的《收費公路管理條例》（修訂征求意見稿）編制的主導思想和交通運輸部關于深化公路建設管理體制改革若干意見，結(jié)合新疆高速公路投融資建設的實際情況，研究認為，未來新疆公路投融資建設可在基本不改變現(xiàn)有體制的情況下，采取以PPP模式為主，發(fā)行專項債券為輔，同時適當探索其他投融資模式的實現(xiàn)路徑。

1.PPP模式

對于項目自身能夠?qū)崿F(xiàn)平衡的部分項目，建議適當調(diào)整現(xiàn)行的投融資建設體制，成立新疆自治區(qū)投融資平臺公司，作為政府方的代表采用PPP的模式，引入社會資本，合作投資建設高速公路。在相關PPP政策下，基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營可以采取以下方式：（1）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴建、運營基礎設施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；（2）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴建、擁有并運營基礎設施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；（3）特許經(jīng)營者投資新建或改擴建基礎設施和公用事業(yè)并移交政府后，由政府授予其在一定期限內(nèi)運營；（4）國家規(guī)定的其他方式。在這種模式下，從保護投資人的積極性和主動性考慮，同時結(jié)合交通運輸部關于深化公路建設管理體制改革若干意見的相關精神，可以將“PPP和EPG”結(jié)合，以發(fā)揮有實力的投資人整合資源的能力，通過前瞻性優(yōu)化設計、工期安排、同步實施等一系列精細化管理，高效地完成項目工程；另外，也可以通過減少變更特別是重大變更，控制進度、質(zhì)量、安全等，在節(jié)約項目資金的同時確保項目按期按質(zhì)完工。

2.發(fā)行專項債券

對于以往的存量項目和大部分增量項目，建議統(tǒng)一打包，采取以豐補欠的思路，建議由自治區(qū)交通運輸廳在統(tǒng)籌分析債務規(guī)模、項目建設計劃的基礎上，分年度向自治區(qū)政府申請發(fā)行交通專項債券，穩(wěn)步推進高速公路建設，并將存量項目和增量項目的債務余額和車輛通行費收入全部納入自治區(qū)財政預算管理，對高速公路實現(xiàn)由路網(wǎng)為單位，由政府統(tǒng)一舉債、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一還款。同時，可以由新疆自治區(qū)交通建設管理局作為建設主體，對高速公路實施集中統(tǒng)一管理，具體負責道路收費、養(yǎng)護、路政、超限治理、監(jiān)控指揮和服務區(qū)經(jīng)營等工作。

3.其他可行投融資模式

作為上述兩種模式的補充，以及在成立新疆自治區(qū)投融資平臺公司的基礎上，可以根據(jù)國家的投融資政策走向，以平臺公司的資產(chǎn)為基礎，選擇部分項目作為試點，適度探討其他靈活多樣的投融資模式，譬如：成立產(chǎn)業(yè)基金的方式等等，以不斷豐富和完善新疆高速公路的投融資建設模式。

（二）政府部門協(xié)同推進

政府各有關部門和單位要協(xié)調(diào)做好組織實施、宣傳引導、商洽談判、服務監(jiān)管工作，并積極推出示范項目，探索推進方式和積累經(jīng)驗，切實積分各方積極性。一是要加強組織領導，明確各部門職責；二是要提高認識，簡化審批程序，為實施項目開辟綠色通道；三是要完善配套措施，加強政策支持；四是要創(chuàng)新管理方式，加強有效監(jiān)管，努力營造公平的競爭環(huán)境，深入推動交通領域的發(fā)展。

（三）引入大型企業(yè)

新疆政府要組織安排與大型企業(yè)進行公路交通建設方面的座談交流，尤其是要與熟悉新疆公路市場的大型企業(yè)進行深入交流，企業(yè)將國內(nèi)外其他地方的成功經(jīng)驗帶入新疆，根據(jù)新疆的實際特點有效結(jié)合，發(fā)揮出大企業(yè)的人才、技術、管理、設備、資本全方位優(yōu)勢，運用好融資、設計、實施、運營全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢，制定完善方案，加快建設新疆公路交通。

新疆作為國家政策高地，并且區(qū)位優(yōu)勢明顯，還被定位為絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)，希望能通過以上研究及今后的貫徹實施，新疆能在一帶一路、中巴經(jīng)濟走廊發(fā)揮出自身優(yōu)勢，作出重要貢獻，成為西部的一顆明珠。