關(guān)于政府審計(jì)與獨(dú)立性的問題

劉志相

【摘要】韓國檢察院是依法所設(shè)的具有控制能力的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。然而每當(dāng)政權(quán)交接，韓國檢察院的獨(dú)立性總是備受質(zhì)疑。本文通過對(duì)文民政府樹立之后，包括李明博政府在內(nèi)的歷代政府執(zhí)政情況的分析，考察保持審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的重要意義，進(jìn)而對(duì)比中國情境，為中國審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性問題提出建議。

【關(guān)鍵詞】韓國監(jiān)察院 內(nèi)部控制 風(fēng)險(xiǎn)管理 國家審計(jì)

韓國的監(jiān)查院是根據(jù)憲法的條款所設(shè)置的憲法機(jī)關(guān)。尤其是，監(jiān)查院院長是獨(dú)立的審計(jì)和監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，只有獲得國會(huì)的同意才能任命。所以，憲法保障監(jiān)查院院長的任期。但是，雖然監(jiān)查院是憲法上明確規(guī)定的獨(dú)立機(jī)關(guān)，但是監(jiān)查院院長是由總統(tǒng)任命，所以難以認(rèn)為它是完全獨(dú)立的機(jī)構(gòu)。實(shí)際上，歷代許多監(jiān)查院的院長任期未滿就辭職了。所以每個(gè)政權(quán)更迭的時(shí)候，關(guān)于監(jiān)查院的獨(dú)立性問題就總是會(huì)被政客提出來。以下面的案例為例，我們對(duì)檢察院失去獨(dú)立性所引發(fā)的問題進(jìn)行研究。

一、監(jiān)察院獨(dú)立性受損的歷代政府主要案例

（一）1995年曉山集團(tuán)審計(jì)（金泳三政府）

1995年，有一位審計(jì)員在對(duì)曉山的審計(jì)中，發(fā)現(xiàn)了曉山集團(tuán)向金泳三政府的當(dāng)權(quán)者進(jìn)行賄賂的情況，但是調(diào)查被監(jiān)查院的上級(jí)中斷。接下來的1996年，他在‘民主促進(jìn)律師會(huì)的辦公室里召開了記者招待會(huì)，揭發(fā)了這件事情，于是檢察院涉事人員就被免職了。

（二）1998年IMF外幣危機(jī)特別審計(jì)（金大中政府）

1998年IMF外幣危機(jī)特別審計(jì)時(shí)，前經(jīng)濟(jì)副總理姜慶植和前青瓦臺(tái)經(jīng)濟(jì)首席金仁浩以不作為的罪名被起訴。但是金大中的新政府愿意與前政府維持良好的關(guān)系，所以他們被大法院宣判無罪。

（三）2003年監(jiān)查院院長候選人尹圣植的國會(huì)同意案被否決（盧武鉉政府）

監(jiān)查院院長候選人尹圣植由于之前擔(dān)任盧武鉉總統(tǒng)交接委員會(huì)的委員，所以被大國家黨強(qiáng)烈反對(duì)，結(jié)果國會(huì)同意案被否決了。

（四）2008年前監(jiān)查院院長田允哲中途辭職引起輿論爭論（李明博政府）

田允哲是由盧武鉉前總統(tǒng)所任命的監(jiān)查院院長。盧武鉉政府末期，2007年10月，他得以連任并表示在2009年達(dá)到退休年齡之前愿意繼續(xù)擔(dān)任該職務(wù)。但是，在2008年2月李明博政府上臺(tái)之后，他不斷受到壓迫，終于在2008年5月辭職了。

二、李明博政權(quán)的代表案例四大江工程

（一）四大江工程

2008年2月李明博總統(tǒng)是候任總統(tǒng)的時(shí)候，總統(tǒng)職務(wù)交接委員會(huì)將韓半島大運(yùn)河工程選定為國政重點(diǎn)工程，當(dāng)年12月四大江工程計(jì)劃被公布。

四大江工程使用22萬億韓元，目標(biāo)是在4大江、蟾津江及其支流上建設(shè)16個(gè)小壩、5個(gè)大壩和96個(gè)蓄水池。但是在野黨以預(yù)算浪費(fèi)和虛假工程為由激烈抗議，之后兩方陷入持續(xù)的論爭。

政府雖然面臨這樣激烈的抗議，但是工程計(jì)劃公布兩個(gè)月后，2009年2月他們?nèi)砸浴八拇蠼謴?fù)計(jì)劃團(tuán)”為組織，正式推動(dòng)了該工程。當(dāng)年6月，確定了4大江恢復(fù)項(xiàng)目的宏觀計(jì)劃，7月提出了“洪水預(yù)防和生態(tài)修復(fù)”的口號(hào)并且開工。四大江工程的目標(biāo)是建成多功能復(fù)合空間，以生活、休閑、文化等服務(wù)為主，促使經(jīng)濟(jì)綠色增長。當(dāng)年9月，選定了幾家施工單位后，于2013年完工。

（二）監(jiān)查院的第一次審計(jì)

李明博政府執(zhí)政的2011年1月27日，監(jiān)查院對(duì)于四大江公布了第一次審計(jì)結(jié)果。當(dāng)時(shí)，四大江工程推進(jìn)過程中，質(zhì)疑沒有可行性調(diào)查、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、文化遺產(chǎn)調(diào)查等法律程序的輿論出現(xiàn)了。但是，監(jiān)查院結(jié)論為“未發(fā)現(xiàn)任何嚴(yán)重的問題”。

監(jiān)查院其實(shí)發(fā)現(xiàn)了江河設(shè)施、治水安全性、招標(biāo)公告中存在一些問題，也發(fā)現(xiàn)了在施工過程中浪費(fèi)的國家預(yù)算為5千億韓元。但是，第一次審計(jì)的結(jié)論卻是，“雖有一些問題，但大體沒有重大問題”。

但是民主黨等在野黨向政府提出了這樣的批評(píng)，“2010年1至2月已經(jīng)做完現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)，可是過一年后才公布審計(jì)結(jié)果，說明審計(jì)在幫政府粉飾政績”

（三）監(jiān)查院的第二次審計(jì)

檢查院2013年1月17日，則是李明博政府和樸槿惠政府交替之際，完全不一樣的結(jié)果突然公布了出來。據(jù)說，四大江工程從設(shè)計(jì)到施工、運(yùn)營等環(huán)節(jié)都存在嚴(yán)重的問題。尤其是，由于設(shè)計(jì)不完善，在許多小壩上出現(xiàn)了安全的隱患，引起水質(zhì)惡化。具體來說，15個(gè)小壩上的地面保護(hù)設(shè)施質(zhì)量不佳。更嚴(yán)重的是，在昌寧安小壩上發(fā)生洗掘現(xiàn)象，另外的11個(gè)小壩也在安全上存在嚴(yán)重的問題。

而且，水量的逗留時(shí)間越被延長，水質(zhì)惡化可能性也越大，沒有充分的可行性分析，甚至審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)了疏浚土賣出過程中的投標(biāo)作假。監(jiān)查院通過審計(jì)發(fā)現(xiàn)，2011年沒問題的事業(yè)但2013年就變成為“絕大部分都是虛假工程”。但是最重要的是，這些問題已經(jīng)報(bào)告給了青瓦臺(tái)，但是他們卻將這個(gè)議案置之不理。

三、如何確保監(jiān)查院的獨(dú)立性

韓國的監(jiān)查院總是不能脫離政治和政權(quán)。尤其是，對(duì)于四大江工程兩次審計(jì)的結(jié)果清清楚楚地反映了目前監(jiān)查院面臨的獨(dú)立性問題。當(dāng)時(shí)，前監(jiān)查院院長梁健在權(quán)衡利害得失之后，向樸槿惠政府請(qǐng)辭。他本來愿意在憲法所保障的4年任期中一直任職，但是在任期僅有1個(gè)月的時(shí)候突然就離開了。

這些事情都證明韓國監(jiān)查院依然處于附屬地位。其實(shí)，監(jiān)查院的獨(dú)立性問題不是突然產(chǎn)生的。但是一旦激烈主張檢察院獨(dú)立的在野黨執(zhí)政之后，改革的意志也便無影無蹤了，監(jiān)查院又淪落為政府的下屬機(jī)構(gòu)。這是來源于韓國監(jiān)查院的結(jié)構(gòu)性問題。

現(xiàn)在OECD國家中，只有葡萄牙和韓國兩國，是監(jiān)查院隸屬于總統(tǒng)的國家。如美國和英國，監(jiān)查院隸屬于國會(huì)；如德國和日本，將其變成為獨(dú)立的委員會(huì)，這就是最根本的解決方案。但是，為此，一定要改變憲法，這是不現(xiàn)實(shí)的事情，所以只能在現(xiàn)有憲法的框架上探索保障監(jiān)查院的職務(wù)獨(dú)立和政治中立的方案。

監(jiān)查院最終決策機(jī)構(gòu)是審計(jì)委員會(huì)，由監(jiān)查院院長和6位審計(jì)委員組成。憲法上規(guī)定，監(jiān)查院院長由6位審計(jì)委員提名，然后總統(tǒng)批準(zhǔn)。所以監(jiān)查院的改革一定要從最大程度的保障審計(jì)委員獨(dú)立性的角度出發(fā)。審計(jì)委員的推薦權(quán)限擴(kuò)大到外部，需要引進(jìn)針對(duì)審計(jì)委員的國會(huì)聽政會(huì)。而且，作為青瓦臺(tái)意見的傳達(dá)渠道，秘書長的功能和地位也需要重新建立。

最重要的是，必須任命對(duì)審計(jì)擁有信念的人士為監(jiān)查院院長。雖然監(jiān)察院是被憲法所保障的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，但是在目前其隸屬于總統(tǒng)的情況下，受政治干擾較大，任何先進(jìn)的制度也不能解決監(jiān)查院的獨(dú)立性問題?？偨y(tǒng)也絕不能認(rèn)為監(jiān)查院是自己的權(quán)利手段而濫用監(jiān)查院的公益效能。

注釋

①民主促進(jìn)律師會(huì)：是韓國的律師團(tuán)體、民權(quán)運(yùn)動(dòng)團(tuán)體。簡稱為‘民律。1998年，主要所承擔(dān)與時(shí)局有關(guān)的事件的律師30位和少壯派律師16位創(chuàng)始。

②大法院：是韓國司法府的最高機(jī)關(guān)。

③4大江：是指韓國的4條大江，就是漢江、洛東江、錦江，容山江。

④洗掘現(xiàn)象（Scour Phenomenon）：由水流的作用，而石頭或一些東西的表面被小的現(xiàn)象。

參考文獻(xiàn)

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