我國(guó)農(nóng)村基層組織建設(shè)探索

湯瑞雪　李艷

我國(guó)農(nóng)村基層組織建設(shè)是解決三農(nóng)問題的重要抓手，隨著改革開放的進(jìn)一步深入，我國(guó)農(nóng)村基層組織建設(shè)產(chǎn)生了一系列的問題。文章首先闡述了我國(guó)農(nóng)村基層組織建設(shè)存在的問題，然后針對(duì)存在的問題，提出了完善路徑。

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，三農(nóng)問題的解決關(guān)平整個(gè)國(guó)家的穩(wěn)定和發(fā)展大局，也是全面建成小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的必經(jīng)之路。我國(guó)對(duì)三農(nóng)問題長(zhǎng)期的理論研究和實(shí)踐研究證明，農(nóng)村基層組織建設(shè)是解決三農(nóng)問題的重要抓手。雖然我國(guó)農(nóng)村基層組織建設(shè)不斷進(jìn)步，取得了明顯的成效，但是，隨著改革開放的進(jìn)一步深入，我國(guó)農(nóng)村基層組織建設(shè)產(chǎn)生了一系列的問題。在這種情況下，如何做好新形勢(shì)下農(nóng)村基層組織建設(shè)工作，解決農(nóng)村基層組織建設(shè)中存在的問題，是當(dāng)前需要深入剖析和亟待解決的重要課題。

我國(guó)農(nóng)村基層組織建設(shè)存在問題

農(nóng)村基層黨組織建設(shè)存在的問題

黨的十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“創(chuàng)新基層黨建工作，健全黨的基層組織體系，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用”，也就是說，農(nóng)村基層黨組織作為農(nóng)村基層組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，是農(nóng)村基層組織建設(shè)的關(guān)鍵和保障。一直以來，農(nóng)村基層黨組織的建設(shè)進(jìn)一步得到了加強(qiáng)，但是仍存在著一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

農(nóng)村基層黨組織與農(nóng)村多元經(jīng)濟(jì)形態(tài)的不兼容。在改革開放逐漸深入和社會(huì)主義建設(shè)新農(nóng)村的形勢(shì)下，傳統(tǒng)的在行政村設(shè)置黨支部的模式其本身所固有的局限性和封閉性逐漸暴露，不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形勢(shì)，進(jìn)而限制農(nóng)村生產(chǎn)力的持續(xù)發(fā)展、生產(chǎn)關(guān)系的變革和調(diào)整和基層黨組織建設(shè)的加強(qiáng)和改進(jìn)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的市場(chǎng)化和多元化進(jìn)程不斷加快，農(nóng)村黨員從業(yè)流動(dòng)性、分散性和多樣性的不斷變化，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非均衡性和非協(xié)調(diào)性，多元經(jīng)濟(jì)組織形式與黨組織設(shè)置形式的不匹配，給黨組織活動(dòng)和黨員的教育管理設(shè)置了藩籬，致使農(nóng)村基層黨組織和黨員的作用難以得到充分地發(fā)揮，同時(shí)阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，不利于整個(gè)社會(huì)的和諧安定。

農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式保守僵化。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)民逐步開始掌握自主生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的依附『生進(jìn)一步降低，其自主『生和維權(quán)意識(shí)不斷加強(qiáng)。在基層黨組織與廣大農(nóng)民群眾的關(guān)系進(jìn)入深入調(diào)整期的背景下，一些基層黨組織仍然以保守落后的方法對(duì)村務(wù)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和管理，而這種方法必然與當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相沖突，尤其是涉及到農(nóng)民的利益時(shí)，極易發(fā)生糾紛。有的基層干部對(duì)群眾態(tài)度冷漠，造成千群關(guān)系的疏離、緊張，這些情況都嚴(yán)重影響黨在群眾中的威信，如果放任此種情況繼續(xù)存在，則會(huì)動(dòng)搖黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。因此，為了契合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢(shì)，轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方式不可避免。

農(nóng)村基層干部的整體素質(zhì)和工作能力不強(qiáng)。一些農(nóng)村基層干部缺乏對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)的把握能力，還不具備帶領(lǐng)村民致富的能力，部分農(nóng)村黨員基層干部的經(jīng)濟(jì)水平甚至不如當(dāng)?shù)夭糠洲r(nóng)民，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的薄弱使得其不能專注于基層組織建設(shè)工作。部分基層干部對(duì)基層組織建設(shè)缺乏重視，對(duì)工作無壓力、無動(dòng)力、無能力，面對(duì)日常工作中的挫折和困難，缺乏應(yīng)有的信心和解決問題的主動(dòng)性，在貫徹落實(shí)上級(jí)布置的工作時(shí)不到位。有的基層干部只顧追逐經(jīng)濟(jì)利益，專注于經(jīng)營(yíng)自己的企業(yè)，忽視基層組織建設(shè)工作和村務(wù)工作?？傮w來說，農(nóng)村基層干部存在著不能勝任帶領(lǐng)村民建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、脫貧致富的歷史重任的情況。

村委會(huì)建設(shè)存在的問題。村民委員作為村民的基層自治組織，其建設(shè)中也存在如下問題：第一。村委會(huì)有較濃厚行政化色彩?！洞逦瘯?huì)組織法》第十一條明確規(guī)定：村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。也就是說，村委會(huì)是由村民選舉產(chǎn)生，其權(quán)利來自于農(nóng)民群眾的權(quán)利讓渡，是應(yīng)對(duì)村民負(fù)責(zé)的基層自治組織。村委會(huì)作為農(nóng)村基層自治機(jī)構(gòu)，但卻按照上級(jí)政府的模式設(shè)置機(jī)構(gòu)和職位，行政化色彩濃重。其原因無外乎兩點(diǎn)：第一，蹈襲傳統(tǒng)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村治理機(jī)制經(jīng)過了多次變革，但仍蹈襲很多老舊的權(quán)利運(yùn)行模式，制約著村委會(huì)的建設(shè)。第二，存在著體制運(yùn)行的內(nèi)在固有矛盾。村委會(huì)處于政府和農(nóng)村社會(huì)中間的的權(quán)力空間，在制度安排上存在著內(nèi)在固有矛盾。一方面，村委會(huì)對(duì)上級(jí)政府的交代任務(wù)有協(xié)助的義務(wù)。另一方面，村委會(huì)又必須對(duì)選舉其產(chǎn)生的農(nóng)民群眾負(fù)責(zé)，代表農(nóng)民群眾利益。也就是說，村委會(huì)具有協(xié)助政府工作和代表群眾利益的職責(zé)雙重性。這也導(dǎo)致了村委會(huì)較強(qiáng)的行政化色彩。

第二，村委會(huì)作為農(nóng)民的利益表達(dá)機(jī)構(gòu)缺位，村民自治制度得不到落實(shí)。村民自治制度的基本內(nèi)容和核心，是“四個(gè)民主”，即“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。村民自治制度可以說是與農(nóng)民利益聯(lián)系最緊密最能充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家作主的制度?！洞逦瘯?huì)組織法》第五條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！币簿褪钦f鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村委會(huì)之間，不是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而應(yīng)該是指導(dǎo)和協(xié)助的關(guān)系。但是實(shí)際出現(xiàn)的普遍情況就是村委會(huì)職能嬗變，變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的傀儡，成了它的“委托代理人”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了地方利益，在不同程度上對(duì)村委會(huì)事務(wù)進(jìn)行干預(yù)，村委會(huì)主任等人為謀私利又不敢得罪鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一味遵從上級(jí)指示，只專注“對(duì)上負(fù)責(zé)”摒棄“對(duì)下負(fù)責(zé)”的使命。村委會(huì)喪失了獨(dú)立性、自主權(quán)，農(nóng)民無法順利通過村委會(huì)進(jìn)行利益表達(dá)，利益無法保證。

完善農(nóng)村基層組織建設(shè)的路徑

農(nóng)村基層建設(shè)理念要實(shí)現(xiàn)三大轉(zhuǎn)變

第一，推進(jìn)農(nóng)村基層組織由“管理”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變。大力推進(jìn)農(nóng)村基層服務(wù)型黨組織建設(shè)，引導(dǎo)基層黨員干部轉(zhuǎn)變思想觀念，強(qiáng)化基層組織服務(wù)功能。只有實(shí)現(xiàn)基層“管理”向“服務(wù)”的轉(zhuǎn)變，才能建成標(biāo)準(zhǔn)化黨員服務(wù)中心和便民服務(wù)中心，形成全方位、多層次、廣覆蓋、規(guī)范化的服務(wù)體系。

第二，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層組織由“被動(dòng)”向“主動(dòng)”轉(zhuǎn)變。主動(dòng)適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢(shì)，推進(jìn)農(nóng)村基層黨組織向新興領(lǐng)域延伸，健全組織體系，創(chuàng)新組織設(shè)置方式，探索推行“支部+協(xié)會(huì)”、“支部+基地”等黨組織設(shè)置方式，把支部建在農(nóng)民專業(yè)合作社、種養(yǎng)基地、產(chǎn)業(yè)鏈和生產(chǎn)項(xiàng)目一線。加大“兩新”組織組建力度，成立“兩新”組織黨工委，采取單獨(dú)組建、單位聯(lián)建、掛靠組建、區(qū)域或行業(yè)統(tǒng)建等靈活設(shè)置形式，推進(jìn)黨的組織應(yīng)建盡建。對(duì)暫不具備黨組織創(chuàng)建條件的，選派黨建工作指導(dǎo)員開展黨的工作，實(shí)現(xiàn)黨的工作全覆蓋。endprint

第三，推動(dòng)由單一主體管理到多元共治的轉(zhuǎn)變。進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織在農(nóng)村基層組織中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，加強(qiáng)配套組織建設(shè)，注重農(nóng)村新型經(jīng)濟(jì)組織、文化聯(lián)誼組織和傳統(tǒng)民間組織資源的培育，切實(shí)發(fā)揮群團(tuán)組織在村級(jí)事務(wù)管理中的參謀助手和橋粱紐帶作用，調(diào)動(dòng)各種積極因素，積聚基層發(fā)展的強(qiáng)大合力，實(shí)現(xiàn)黨組織主導(dǎo)、村民自治、群團(tuán)組織和社會(huì)組織共同參與的農(nóng)村基層組織建設(shè)模式。

提高農(nóng)村基層干部領(lǐng)導(dǎo)能力，實(shí)施“三大工程”

第一，實(shí)施“頭雁培育工程”。按照“一好雙強(qiáng)”標(biāo)準(zhǔn)，拓寬黨組織書記來源，擴(kuò)大選人用人視野，完善選拔任用方式，注重從外出務(wù)工經(jīng)商人員、鄉(xiāng)土能人、復(fù)退軍人和優(yōu)秀大黨生村宮中培養(yǎng)選拔黨組織書記。大力開展“雙聘雙促”活動(dòng)，加大選聘名譽(yù)書記（主任）工作力度，把致富能力強(qiáng)、帶動(dòng)能力強(qiáng)、愿意為群眾服務(wù)的優(yōu)秀人才及時(shí)選配和吸收到基層黨組織書記崗位和黨組織中來。加強(qiáng)教育培訓(xùn)，充分發(fā)揮縣市級(jí)黨校主陣地作用，借助黨員干部現(xiàn)代化遠(yuǎn)程教育網(wǎng)絡(luò)體系在線學(xué)習(xí)平臺(tái)，創(chuàng)新培訓(xùn)方式，實(shí)行基層黨組織分級(jí)分層分類培訓(xùn)，提升基層黨組織書記素質(zhì)和基層治理能力。

第二，實(shí)施“活力提升工程”。以群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)為契機(jī)，建立黨員創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)長(zhǎng)效機(jī)制，增強(qiáng)黨員主體意識(shí)。推行黨員先鋒崗、黨員義務(wù)奉獻(xiàn)日、分類管理等做法，深化黨員聯(lián)系戶、黨員責(zé)任區(qū)、黨員結(jié)對(duì)幫扶等活動(dòng)，強(qiáng)化黨員責(zé)任與義務(wù)。加強(qiáng)發(fā)展黨員年度宏觀調(diào)控，提高發(fā)展黨員質(zhì)量，加大從青年農(nóng)民、知識(shí)分子中發(fā)展黨員力度，積極開展處置不合格黨員試點(diǎn)工作，完善黨員黨性定期分析和民主評(píng)議等制度，健全黨員能進(jìn)能出機(jī)制，優(yōu)化黨員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。

第三，實(shí)施“激勵(lì)保障工程”。建立健全村級(jí)組織激勵(lì)保障，加大縣市級(jí)財(cái)政扶持力度，保障基層組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)。完善村干部報(bào)酬正常增長(zhǎng)機(jī)制，試點(diǎn)推行基本補(bǔ)貼+績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)，增強(qiáng)村干部千事創(chuàng)業(yè)積極性。同時(shí)，鼓勵(lì)、支持村干部參加公務(wù)員定向招考，認(rèn)真落實(shí)村干部養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，要出臺(tái)《離任村干部管理辦法》，對(duì)連續(xù)任職9年以上的離任村主職干部，根據(jù)任職年限，分為9-20年、21-30年、30年以上三個(gè)檔次，由縣市級(jí)財(cái)政分別發(fā)放生活補(bǔ)貼；對(duì)連續(xù)任職12年以上的離任村副職干部，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處負(fù)責(zé)發(fā)放生活補(bǔ)貼，讓村干部經(jīng)濟(jì)上有甜頭、政治有上盼頭、工作上有勁頭、離任后有望頭。

改革和完善基層村民自治制度

全面推進(jìn)村民自治，讓村民真正實(shí)現(xiàn)自治。第一，積極推進(jìn)村委會(huì)改革。促使村委會(huì)的職能回歸，擺脫對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依賴，真正扮演好自己的角色，切實(shí)履行好維護(hù)農(nóng)民利益的使命。實(shí)現(xiàn)“官本位體制向民本位體制轉(zhuǎn)變”。第二、從法律法規(guī)上，制定和完善村委會(huì)組織法。明確村委會(huì)自洽權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)力的界限，重新明確劃分二者的職能范圍。規(guī)定政府不能以任何理由和借口干涉本屬于村委會(huì)自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，一旦行政權(quán)力肆意干涉，侵犯了村民自治權(quán)，有關(guān)人員和部門將接受問責(zé)和相應(yīng)的懲罰。另外還可制定一些相應(yīng)的可具體操作的法規(guī)。譬如村委會(huì)成員的選舉程序、罷免程序、村級(jí)重大事務(wù)決策程序等。第三，完善村務(wù)公開制度和村民的監(jiān)督制約機(jī)制，建立陽(yáng)光型村委會(huì)。使其活動(dòng)更加公開、公正、透明。對(duì)于村務(wù)不公開、辦事不公道、村干部獨(dú)斷專行的行為，村民有權(quán)監(jiān)督檢舉，保證讓“村民自治”真正成為農(nóng)民利益表達(dá)的制度化的渠道。

創(chuàng)新農(nóng)民利益代表機(jī)構(gòu)

農(nóng)民個(gè)人的利益表達(dá)具有分散陛、片面性、沖動(dòng)陛。所以迫切需要建立一個(gè)穩(wěn)定而健全的代表農(nóng)民利益的獨(dú)立組織。眾所周知，學(xué)生有學(xué)生會(huì)，工人有工會(huì)，我國(guó)農(nóng)民卻沒有為他們整合利益代表利益的組織?！爸袊?guó)農(nóng)民作為人數(shù)最多的社會(huì)群體，無論如何不能沒有直接代表其利益的組織，否則，我們的社會(huì)結(jié)構(gòu)就是病態(tài)的，就不可能實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。”“公民有組織地參與政治是現(xiàn)代社會(huì)政治發(fā)展的一個(gè)趨向。”可以根據(jù)我國(guó)自身實(shí)際情況并借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)建立一個(gè)農(nóng)民協(xié)會(huì)之類的組織，這樣農(nóng)民協(xié)會(huì)可以作為一個(gè)利益表達(dá)的有效載體為廣大農(nóng)民提供一個(gè)表達(dá)和對(duì)話的平臺(tái)。在平時(shí)，農(nóng)民協(xié)會(huì)可以調(diào)查研究農(nóng)民的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生活情況，及時(shí)向各級(jí)黨和政府的決策部門傳遞輸送意見和要求；召開有關(guān)農(nóng)業(yè)問題聽證會(huì)時(shí)，參與意見征集、方案論證、提出有關(guān)草案或修正案的工作；農(nóng)民有困惑時(shí)，為農(nóng)民出謀劃策、給出實(shí)際可行的意見和建議：農(nóng)民利益受侵害時(shí)挺身而出代表農(nóng)民與侵權(quán)者進(jìn)行談判協(xié)商，為農(nóng)民伸張正義，維護(hù)農(nóng)民合法利益；在農(nóng)民一時(shí)沖動(dòng)，產(chǎn)生激進(jìn)想法的時(shí)候給予指正幫助，把群眾性突發(fā)事件扼殺在搖籃里，讓沖突得到緩沖、調(diào)解和避免。有了農(nóng)民組織后，農(nóng)民的想法和行動(dòng)可以在組織內(nèi)部得到溝通和約束，增強(qiáng)了農(nóng)民群體行為的可預(yù)期性，大大減少了農(nóng)民和政府以及其他利益集團(tuán)的正面沖突，起到“防火墻”的作用。

基金項(xiàng)目：本文系廣東省肇慶市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“扶貧新思維——制度扶貧”（編號(hào)：16ZC-08）的研究成果。

作者簡(jiǎn)介：湯瑞雪（1989-），女，廣東理工學(xué)院教師，碩士。李艷（1980-），女，廣東理工學(xué)院副教授，碩士。

（作者單位：廣東理工學(xué)院）endprint