“財政政策”分論壇主要觀點綜述

2017年4月22日，第21次全國財政理論研討會“財政政策”分論壇在北京舉行。分論壇研討的主題包括財政政策如何更加積極有效、財政政策風(fēng)險如何防范、財政政策如何與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對接等。來自財政部、國家發(fā)改委、亞洲開發(fā)銀行、國泰君安證券股份有限公司、江蘇省財政廳、遼寧省財政廳、中國人民大學(xué)、中南財經(jīng)政法大學(xué)等單位的15位專家學(xué)者就上述主題展開深入研討，成果頗豐，現(xiàn)綜述如下。

一、財政政策如何更加積極有效？

與會專家認為，在經(jīng)濟新常態(tài)下，財政政策“積極”和“有效”的具體內(nèi)涵應(yīng)該進一步厘清。所謂“積極”，就是要積極主動發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用，增強財政政策的預(yù)見性和預(yù)防性。所謂“有效”，就是要抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵問題，精準發(fā)力、對癥下藥，達到“四兩撥千斤”的效果。與會專家就財政政策“積極”和“有效”的具體舉措達成了一些共識。

（一）財政政策如何更加“積極”？

當前財政形勢變化的新特征表現(xiàn)為：收入下降趨勢明顯、財政支出剛性強、財政改革進入深水區(qū)、財政支出集權(quán)化和收入分權(quán)化同步推進。與會專家提出，財政政策更加“積極”可從以下方面著手：

一是減稅降費要更加積極。在2016年初安排的財政赤字率是3%，2017年赤字率繼續(xù)安排為3%，2017年積極財政政策主要的著力點就是大力實施減稅降費政策，減輕企業(yè)負擔。在美國特朗普減稅方案計劃實施的大背景下，我國目前的稅改力度和幅度仍顯不足。減稅降費改革步伐要邁得更大一點，如適當降低企業(yè)所得稅稅率，加大稅收優(yōu)惠力度，降低增值稅稅率，開展個人所得稅綜合改革，一些收費和政府性基金可以進一步清理、規(guī)范。

二是財政支出要更加“積極”。從數(shù)據(jù)上看，全國財政支出2017年一季度增長了21%，高出收入增幅6.9個百分點，目的是支持經(jīng)濟穩(wěn)增長，保證基本民生兜底。進一步，經(jīng)濟性和行政性的支出可以再壓縮，一些經(jīng)濟領(lǐng)域，財政不支出，市場或企業(yè)未必就不會支出，政府要從優(yōu)化營商環(huán)境出發(fā)，避免過度干預(yù)市場，防止“擠出效應(yīng)”。此外，社會性支出及其分配可以再公平些，質(zhì)量和效率再高些，讓中下階層具備更多向上流動的機會和能力。

三是預(yù)算約束力要更加“嚴厲”。預(yù)決算的偏離不僅是個技術(shù)問題，更是個責(zé)任和信任問題，要樹立預(yù)算即是法的觀念。預(yù)算調(diào)整程序要完整，財經(jīng)紀律應(yīng)更加嚴肅；收取“過頭稅”以及采取“空轉(zhuǎn)”方式虛增財政收入的行為，應(yīng)該受到嚴懲。

四是債務(wù)管控機制要更加“實際”。有必要甄別“隱性債務(wù)”和“隱蔽債務(wù)”，嚴防債務(wù)風(fēng)險“明降暗升”。目前來看，融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型似乎停滯不前，地方政府違規(guī)舉債的懲罰機制存在“空轉(zhuǎn)”的困境，軟約束普遍存在。下一步應(yīng)強化地方政府債務(wù)的限額管理、預(yù)算管理，嚴格依法履行政府債務(wù)和融資平臺公司等企業(yè)債務(wù)邊界，深入推進融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型，加強地方債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警，加大查處違法違規(guī)舉債人行為和問責(zé)力度。

五是財政擴張力度要更加“可量化”。能夠更準確反映積極財政政策力度的指標或者分析框架，還需進一步研究探討。如測算年度赤字率時，動用地方結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金會計上不算收入，但是確實算是當年支出，對當年的財政支出是正向的，這種支出是否要算作當年赤字。再如，全面分析積極財政政策的力度和效果，還有必要考慮政府動用的其他財政性資源（如鑄幣稅），以及財政、貨幣政策工具的加總效應(yīng)。

（二）財政政策如何更加“有效”？

新常態(tài)下財政政策既是國家基礎(chǔ)政策和支柱政策，要總攬全局，注重政治、經(jīng)濟、社會、文化和環(huán)境協(xié)調(diào)；財政政策又是結(jié)構(gòu)性政策，要注重內(nèi)部結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)（如減稅、增支與舉債的協(xié)調(diào)）和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)等。學(xué)者認為，在諸多目標下，財政政策必須強調(diào)有限資源下的目標優(yōu)先序。

一是明確財政政策“有效”的標準。在政府目標多元化的情況下，建立一個比較全面科學(xué)的評價體系，綜合評價財政政策效果，是一個很迫切的問題。頂層設(shè)計是財政政策本質(zhì)屬性，定位于國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化，現(xiàn)階段財政政策“有效”性的兩個標準是：啟動了多少真實有效的財政改革，為國理財；推動了多少其他領(lǐng)域的改革，為國分憂。此外，財政政策評估應(yīng)該有科學(xué)的方法和數(shù)據(jù)作為支撐。

二是支持推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力解決供需結(jié)構(gòu)性失衡。在支持“三去一降一補”方面，財政政策做了很多工作，取得了較好的成效。2017年中央財政專項扶貧資金增長30.3%，用于支持精準扶貧、精準脫貧；財政大力支持深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、支持節(jié)能環(huán)保等。財政客觀上還承擔了一些建設(shè)性的支出職能，未來有必要更好地統(tǒng)籌各類財政資金，加強部門之間的溝通協(xié)調(diào)，減少重復(fù)和浪費，提高政策效率。

三是將財政政策置于整個宏觀調(diào)控體系中發(fā)揮作用。財政政策從來都不是獨立的政策工具，要想發(fā)揮作用，還是要強調(diào)加強多種目標、多種政策手段的協(xié)調(diào)配合，更好地發(fā)揮財政、貨幣、金融、產(chǎn)業(yè)、價格、土地等方面的政策協(xié)調(diào)。比如，在市場流動性趨緊的情況下，財政政策、貨幣政策如何配合，積極財政政策如何實現(xiàn)，它跟貨幣政策之間是什么關(guān)系。還有房地產(chǎn)市場的波動，地方財力很大一塊兒靠出讓土地，這些方面需要進一步統(tǒng)籌，而不是就財政論財政。

四是將財政政策置于國際宏觀政策協(xié)調(diào)的大背景下發(fā)揮作用。2008年國際金融危機后，發(fā)達經(jīng)濟體為走出困境而持續(xù)使用超常的貨幣政策，但未能解決深層次經(jīng)濟問題。從國際角度來講，特朗普政府施政措施會引領(lǐng)國際經(jīng)濟新趨勢，減稅計劃反映了全球競爭的新情況、新態(tài)勢，這種情況對國內(nèi)財稅政策制定必將帶來深刻影響，國際經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)框架下財政政策和稅收競爭向何處走，是政府必須高度關(guān)注的重要問題。從國內(nèi)角度來講，隨著經(jīng)濟開放度的提高，2016年中國對全球經(jīng)濟的貢獻率已達39%，超過發(fā)達經(jīng)濟體，中國宏觀政策的外溢性顯著增強，但對大國貨幣政策、財政政策的理論創(chuàng)新和突破鮮有見地。未來有必要從大國經(jīng)濟、大國財政的角度，思考國際宏觀經(jīng)濟背景下的財政政策制定。

二、積極財政政策風(fēng)險如何防范？

我國積極財政政策能否持續(xù)，財政風(fēng)險如何判斷，積極財政政策風(fēng)險如何防范，與會專家就此問題進行了深入研討。

（一）積極財政政策與風(fēng)險的失聯(lián)

與會專家一致認為，財政政策實施要想達到理想的效果，需要注意很多事項，有很多假設(shè)條件和潛在風(fēng)險。實施積極財政政策，如果沒有注意到假設(shè)條件和風(fēng)險，就很難達到既定的目標。積極財政政策實施的前提條件主要包括：實際增速低于潛在增速；準確判斷經(jīng)濟風(fēng)險及危害程度；可以快速決策，有效實施；多政策工具協(xié)調(diào)配合。不注重前提條件，積極財政政策的執(zhí)行效果就是一廂情愿的想法而已。

積極財政政策在決策的制定、執(zhí)行以及事后都會產(chǎn)生一些政府預(yù)期外的影響或風(fēng)險，主要包括四種：債務(wù)風(fēng)險、通脹風(fēng)險、效率損失風(fēng)險和社會風(fēng)險。上述風(fēng)險的出現(xiàn)是有前提條件的，如財政支出的投向是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)還是新興產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟下滑時期財政政策寬松的適度性、政策效應(yīng)長期與短期的協(xié)調(diào)性、現(xiàn)代財政制度的有效性，尤其需要關(guān)注地方政府財政預(yù)算以及地方政府債務(wù)監(jiān)管。再如，現(xiàn)代經(jīng)濟體的一個新現(xiàn)象是虛擬經(jīng)濟占比非常大，實體經(jīng)濟和虛擬經(jīng)濟已經(jīng)變成相對獨立的兩塊兒，這種情況下，財政政策對總需求影響的前提假設(shè)是否成立，值得論證；積極財政政策如果能落到實體經(jīng)濟上，可以達到原來的效果，相反通過某些渠道作用到了虛擬經(jīng)濟里面，對總供給和總需求的影響能有多大，達到什么樣的效果，同樣值得研究。

（二）積極財政政策背景下的政府性債務(wù)風(fēng)險不容忽視

積極財政政策的可能風(fēng)險中，尤其引人關(guān)注的是政府性債務(wù)風(fēng)險。與會專家認為政府性債務(wù)風(fēng)險主要集中在地方政府的債務(wù)上，但是目前市場對地方政府性債務(wù)的擔憂要比前幾年小一些，原因在于：一是中央政府對地方政府性債務(wù)高度重視，并通過加強監(jiān)管、違規(guī)處理、財政重整等制度安排，使得債務(wù)失控的風(fēng)險下降；二是地方政府剝離了融資平臺的債務(wù)，轉(zhuǎn)而由地方政府負責(zé)，從而降低了違約風(fēng)險?？偟目矗胤秸詡鶆?wù)置換后可能存在一定的道德風(fēng)險，地方政府性債務(wù)的風(fēng)險很大程度上取決于中央政府對國家經(jīng)濟全局和債務(wù)風(fēng)險的把控程度。

當前市場人士對于政府性債務(wù)風(fēng)險的擔憂主要還是集中在PPP支出責(zé)任、政策性銀行等導(dǎo)致的隱性債務(wù)問題以及財政貨幣化現(xiàn)象。一是近年P(guān)PP模式發(fā)展迅猛，但非標準化的PPP以及PPP運作中的高杠桿率給政府帶來新的隱性債務(wù)風(fēng)險。二是PPP引導(dǎo)基金在促進財政政策更加積極有效方面做出了重要的貢獻，但是引導(dǎo)基金過快的擴張速度、資金來源結(jié)構(gòu)的不透明可能成為政府債務(wù)新的雷區(qū)。三是在國家開發(fā)銀行等政策性銀行“軟貸款”的推動下，政策性銀行貸款已發(fā)展成為第二財政，但其并未列入國家財政預(yù)算之中，從而也加大了財政風(fēng)險。

（三）積極財政政策的可持續(xù)性

1.積極財政政策風(fēng)險可控

亞行駐中國代表處高級經(jīng)濟學(xué)家彭龍運先生提供并分析了國際清算銀行公布的關(guān)于中國社會融資總量及結(jié)構(gòu)變化的相關(guān)數(shù)據(jù)（見表1）。表1第一列顯示的是社會融資總量，社會融資總量等于政府融資、家庭融資、企業(yè)融資這三部分的加總，這是一個閉環(huán)的數(shù)據(jù)。分析表明：

首先，從2007年至2016年，積極財政政策并不是一直的財政擴張，主要體現(xiàn)在一種積極的做事態(tài)度。社會總?cè)谫Y量占GDP比重的變化率實際上有兩次大的變化（2009年和2012年），如2009年社會總?cè)谫Y占GDP的比重由140%多提高到170%多，比重變化率從-3.6%突然提高到了34.7%，擴張力度確實非常大；2012年重新出現(xiàn)大波動，之后的社會融資比重變化率保持穩(wěn)定，其中2012-2016年企業(yè)部門的貸款在增加，政府和家庭融資相對比較穩(wěn)定，從這個角度看財政信用相對保持穩(wěn)定，赤字增加的力度變化不大。

其次，我國社會融資總量中，政府融資約占46%，家庭融資約占43%，企業(yè)融資約占160%。對比來看，我國政府融資占比并不大，但是社會融資總量占GDP的比例相當于發(fā)達國家水平，企業(yè)融資占比大于發(fā)達國家水平；從政府本身講，財政政策風(fēng)險并沒有達到危險的程度，處于可控狀態(tài)。倒是貨幣政策近幾年擴張的力度非常大，實體經(jīng)濟企業(yè)特別是國企杠桿率高的風(fēng)險很大。

2.財政可持續(xù)：后續(xù)的財政負擔

未來在國際稅收競爭浪潮下，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，積極財政政策實施中面臨著多方面壓力。

一是高度關(guān)注美國減稅以及全球稅收競爭對中國的影響。特朗普政府致力于推動美國減稅，未來其減稅方案的實施將進一步削弱中國制造業(yè)企業(yè)的成本競爭優(yōu)勢，我國要想保持制造業(yè)的成本優(yōu)勢，有必要進一步加大減稅降費的力度，這將給財政增加巨大的壓力。二是隨著供給側(cè)改革的推進，“去產(chǎn)能”中需要安置的職工數(shù)量將進一步上升，在職工安置、社會保障等方面產(chǎn)生不小的財政壓力。三是我國人口老齡化已進入快速發(fā)展階段，養(yǎng)老方面的社會福利支出上升以及人口老齡化帶來的儲蓄率下降，將影響經(jīng)濟效率提高，且給財政收支帶來巨大壓力。據(jù)國泰君安證券股份公司研究團隊測算，預(yù)計至2050年全國社保體系缺口將達到9萬億元（見表2）。同時未來幾年財政在民生方面的持續(xù)投入及其支出剛性會進一步加重財政負擔。

3.通過減少財政政策的不確定性防范風(fēng)險

積極或者擴張財政政策是可以用的，而且各國實踐證明短期內(nèi)也是有效的，但實施中要通過減少財政政策的不確定性避免風(fēng)險。

一是避免短期措施長期化。財政赤字擴大化有很大的誘惑力，很難止住，因為財政支出增長往往是剛性的，一旦擴大以后很難下降。所以財政赤字的擴大要定一個目標和時點，不必強調(diào)年度財政平衡，但要強調(diào)周期性的財政平衡，否則赤字就會無限擴大化。

表1 中國社會信用總量及其變化單位：%

表2 我國社會保障體系的資金缺口單位：億元

二是避免總量政策結(jié)構(gòu)化。財政政策是通過調(diào)節(jié)總量來調(diào)節(jié)供給，如果只做結(jié)構(gòu)性的政策，積極財政政策就不再是擴張的財政政策，就是在常態(tài)的財政政策下傾向調(diào)結(jié)構(gòu)，是兩個不同的概念。所以總量的政策應(yīng)該歸結(jié)于總量調(diào)節(jié)，不應(yīng)把總量政策和結(jié)構(gòu)性政策混為一談。

三是避免財政政策效果理想化。積極財政政策有效的假設(shè)前提是多方面的，政策風(fēng)險也是多樣化的，不要把政策效果理想化，決策和評價都要更加復(fù)雜、客觀一些。

綜上所述，與會專家普遍認為積極財政政策風(fēng)險可控，但是對于地方政府性債務(wù)風(fēng)險，以及新型融資工具帶來的隱形債務(wù)問題值得各方廣泛關(guān)注。

三、積極財政政策如何與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對接？

與會專家認為，以結(jié)構(gòu)性調(diào)整為目的的供給側(cè)改革離不開財政政策的支持，甚至某種意義上財政政策的策應(yīng)力度直接影響著供給側(cè)改革的成效，財政政策可以通過改變商品、服務(wù)和要素的相對價格，進而達到影響資源配置的作用。

（一）財政助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的江蘇實踐

近年來，江蘇以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，重點推進“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”五大任務(wù)，全省經(jīng)濟運行保持了總體平穩(wěn)、轉(zhuǎn)型升級的態(tài)勢，新舊動能轉(zhuǎn)化不斷加速，新動力正在逐步形成。江蘇財政緊緊圍繞省委省政府供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的決策部署，充分發(fā)揮財政職能作用，開展了諸多探索。

1.供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下優(yōu)化地方財政調(diào)控的基本思路

江蘇財政主要從以下四方面做了探索和思考：一是增加公共服務(wù)領(lǐng)域投入，提升財政保障功能。二是推進實施減稅清費政策，發(fā)揮財政激勵功能。三是創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，實現(xiàn)財政杠桿作用。如建立地方政府與企業(yè)在PPP項目合作中的利益協(xié)同機制和風(fēng)險共擔機制，制定科學(xué)、平等的合作計劃，并提前做好風(fēng)險處理預(yù)案，確保合作各方均能按合同規(guī)章辦事，有效規(guī)避道德風(fēng)險等后續(xù)問題。四是調(diào)整公共投資支出方向，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)目標。如為解決共性核心技術(shù)的“缺能力”問題，由財政出資構(gòu)建創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè)集群以整合研發(fā)力量，突破微觀個體的創(chuàng)新約束，構(gòu)建政府、企業(yè)和科研機構(gòu)協(xié)同式區(qū)域創(chuàng)新體系，加大基于質(zhì)量與效益的戰(zhàn)略性創(chuàng)新投資，搶占新興科技制高點，確保江蘇對前沿技術(shù)的掌控力。

2.江蘇財政助推供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本舉措

江蘇充分發(fā)揮財政對供給側(cè)要素投入的調(diào)控，合理運用財政政策，支持擴大有效投資，提升全要素生產(chǎn)率，具體舉措有六個方面：支持創(chuàng)新驅(qū)動和轉(zhuǎn)型升級；創(chuàng)新財政資金投入方式；優(yōu)化專項資金使用結(jié)構(gòu)；降低企業(yè)收費負擔；補齊民生和社會事業(yè)“短板”；推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。如在支持創(chuàng)新驅(qū)動方面，江蘇省和蘇南地區(qū)共同設(shè)立投資基金和風(fēng)險補償資金，總規(guī)模3年內(nèi)超過百億元，支持蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)打造創(chuàng)新高地；省級科技成果轉(zhuǎn)化基金采用市場化方式投資科技型企業(yè)。

（二）聚焦于收入分配制度，將財政政策與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對接

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革更加有效的關(guān)鍵在于調(diào)整收入分配結(jié)構(gòu)，調(diào)整收入分配結(jié)構(gòu)的財政政策要立足于收入政策和支出相關(guān)政策的協(xié)同。從財政支出的角度，可分為政府和市場兩個層面。從國內(nèi)看，支出應(yīng)更多地由中東部地區(qū)向西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，完善轉(zhuǎn)移支付制度、提高轉(zhuǎn)移支付效率，通過規(guī)范化的基本公共服務(wù)均等化來體現(xiàn)公平。從國際看，支出要立足于提供更多、更有效的國際公共品，圍繞“一帶一路”戰(zhàn)略，從周邊國家的基礎(chǔ)設(shè)施能力建設(shè)入手，為穩(wěn)定的國際投資與政治環(huán)境創(chuàng)造有利條件。從市場層面看，財政支出的重點有賴于創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級和社會保障托底。

積極的財政政策如果不能依托市場機制發(fā)揮作用，是很難發(fā)揮效果的。讓市場機制發(fā)揮作用，就要解決經(jīng)濟中的兩大約束，一是金融領(lǐng)域的各種約束和風(fēng)險錯配，二是收入分配制度，只有讓金融約束、消費約束盡量縮小，財政政策的乘數(shù)效應(yīng)才能發(fā)揮更大作用。

中國財政科學(xué)研究院陳少強樊軼俠整理

（責(zé)任編輯：邢荷生）