關于土地制度改革的研讀筆記
——兼論嚴格治理土地流轉中的亂象

□ 丁聲俊

關于土地制度改革的研讀筆記
——兼論嚴格治理土地流轉中的亂象

□ 丁聲俊

古人云：以銅為鑒，可以正衣冠。以人為鑒，可以知得失。以史為鑒，可以知興替。穿越歷史的蒼茫和悠遠深感，寥寥不足30字，道出了對歷史的洞達和洞見。研讀古今中外農業(yè)演變的歷史，其興與衰、進與退、成與敗的交替出現(xiàn)，揭示出一條規(guī)律：在不同社會形態(tài)下，土地資源管理是指國家在一定的環(huán)境條件下，綜合運用行政、經(jīng)濟、法律、技術方法，為提高土地利用生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益，維護在社會中占統(tǒng)治地位的土地所有制，調整土地關系，監(jiān)督土地利用，而進行的計劃、組織、協(xié)調和控制等綜合性活動。土地制度是農業(yè)、乃至農村經(jīng)濟的一項根本制度。土地制度沿革和演變的歷史文獻資料浩瀚如海。這里，只能東鱗西爪，擇其要者筆記如下。

一、關于土地制度和土地產(chǎn)權

（一）土地制度是農業(yè)的根本制度。土地（自然資源）是財富之母，勞動是財富之父。土地是財富之母，也是人類之母。土地，是不可替代的稀缺資源。誰掌握了土地資源，誰就主宰了農業(yè)農村經(jīng)濟的命脈。換言之，土地歸屬決定土地制度的基本社會性質，即在不同社會性質下又形成不同的土地制度。這項既是農業(yè)農村興衰、進退的根本；也是廣大農民生產(chǎn)、生活與生計的“命根子”。諸如奴隸社會的井田制，封建社會以地主所有制為主的封建土地所有制，以及在封建土地所有制之后產(chǎn)生的資本主義土地所有制。后者是土地私有制的一種特殊形式。其基本特征是：土地所有權與土地經(jīng)營權分離，負有經(jīng)營職能的是農業(yè)資本家，是產(chǎn)權擁有者；從事土地直接生產(chǎn)的是出賣勞動力的雇傭勞動者，具有人身自由；農業(yè)資本家和雇傭勞動者之間表現(xiàn)為純粹的經(jīng)濟剝削關系。人類社會演變的歷史表明。當一種土地制度束縛經(jīng)濟社會停滯不前的時候，就必須以相對比較進步的土地制度替代落后的制度，以打破舊制度的桎梏。

從這一經(jīng)典觀點出發(fā)，土地制度是農業(yè)的根本制度，由以下原因決定：其一，土地制度對于包括農業(yè)、農村經(jīng)濟在內的整個經(jīng)濟發(fā)展、結構轉型和收入分配具有重要作用；其二，土地制度直接影響農業(yè)生產(chǎn)力的提高和降低，進而直接影響生產(chǎn)關系適合生產(chǎn)力狀況的基本規(guī)律；其三，土地制度直接關系生產(chǎn)力中最活躍的因素——廣大農業(yè)生產(chǎn)者的積極性；其四，土地制度決定農業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)劃和投入，制約農業(yè)生產(chǎn)的增減，進而影響相關工業(yè)原材料的供應。其五，土地制度關系是否有效解決世界農業(yè)和農村經(jīng)濟發(fā)展的一個難題，即“中等收入陷阱”。有不少發(fā)展中國家土地要素分布不平等，以及土地稟賦不高，導致落入“中等收入陷阱”久久不能自拔。其六，得弄個土地制度演變?yōu)樯a(chǎn)力發(fā)展的桎梏時，就必然爆發(fā)革命性行動、開辟生產(chǎn)力發(fā)展的新余地。例如，歷史上陷入生存危機的廣大農民奮起抗爭，提出“均田地”“均平富”口號，以打破舊的土地所有制關系就是實證。

（二）土地產(chǎn)權是土地制度的核心。在農業(yè)土地制度中，土地產(chǎn)權是土地制度與政策的核心。所謂土地產(chǎn)權，是指隸屬于土地中的排他性權利，包括土地所有權、土地使用權、土地租賃權、土地抵押權、土地繼承權，乃至地役權等多項權利。土地產(chǎn)權也像其他財產(chǎn)權一樣，必須有法律的認可并得到法律的保護，即土地產(chǎn)權只有在法律的認可下才能產(chǎn)生。

所謂土地所有權，包含三層含義：一是土地所有者可以自由使用和處理自己所有的土地、并有獲得收益權。二是得到法律的確認和保護，土地所有者在法律規(guī)定的范圍內自由使用和處理其土地的權利。三是權利既受法律的保護，又受法律的約束。土地歸屬決定土地的所有權，明晰產(chǎn)權構成了土地流轉的基礎和前提。

所謂土地使用權，是依法對一定土地加以利用并取得收益的權利，是土地使用權的法律的體現(xiàn)形式。土地使用權是與土地所有權有關的財產(chǎn)物權。目前，我國農業(yè)用地承包經(jīng)營權流轉（即使用權流轉）受到《土地承包法》的約束。

按照《土地承包法》，我國土地承包經(jīng)營權流轉需要遵循如下原則：（1）平等協(xié)商、自愿、有償；（2）任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經(jīng)營權流轉；（3）不得改變土地所有權的性質和土地的農業(yè)用途；（4）流轉的期限不得超過承包期的剩余期限；（5）受讓方須有農業(yè)經(jīng)營能力；（6）在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權。

二、關于創(chuàng)建當代獨具中國特點的土地制度

從上世紀70年代中葉至今，是中國歷史上的“當代”。30多年來，中國的土地制度發(fā)生了劃時代意義的突破性改革。1978年，中國發(fā)軔于農村的經(jīng)濟體制改革的重錘、首先直擊束縛農業(yè)農村經(jīng)濟的桎梏，尤其是以重力打破被奉為“一大二公”的人民公社制度。這實質上是突破脫離生產(chǎn)關系性質的農地制度，創(chuàng)建了符合生產(chǎn)力發(fā)展狀況的、具有中國特色的“農民家庭聯(lián)產(chǎn)承包制”。

（一）樹立起中國特色土地制度的里程碑。1978年12月，中共中央召開的具有深遠意義的十一屆三中全會，奏響了中國農村經(jīng)濟改革的序曲。1982年新年伊始，中共中央發(fā)布的《一號文件》，第一次明確肯定了“包產(chǎn)到戶”的社會主義性質，“農村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”（以下簡稱“承包責任制”）正式確立。

1.“承包責任制”的本質特征。隨著具有中國特色的農村新經(jīng)濟制度的確立，各種形式的農業(yè)生產(chǎn)責任制，包括專業(yè)承包“聯(lián)產(chǎn)計酬”“聯(lián)產(chǎn)到勞”，以及包產(chǎn)到戶、到組等，都被肯定為社會主義集體經(jīng)濟的生產(chǎn)責任制形式，農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式和農產(chǎn)品流通體制也相應轉變。廣大農民的生產(chǎn)積極性迸發(fā)出來，有力推動農業(yè)和農村經(jīng)濟結構調整，向專業(yè)化、商品化、社會化和市場化方向發(fā)展，一舉突破了農產(chǎn)品長期短缺的局面。中國以占世界不足9%的耕地面積、養(yǎng)活了占世界22%的人口，不僅使7億多貧困人口脫貧，而且使全國民眾的生活實現(xiàn)了小康，目前正向全面小康社會過渡?！俺邪熑沃啤钡幕咎卣魇牵涸趫猿滞恋毓兄频那疤嵯?，把土地承包權賦予農戶，農民獲得土地自由種植權和產(chǎn)品自由支配權，以此樹立起中國土地制度改革的里程碑。

2.“承包責任制”的劃時代意義。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的普遍興起，猶如燦爛的陽光普照在中國的大地上，宣告了人民公社舊制度的消亡，顯示出劃時代的深遠意義：它是實事求是、解放思想、銳意探索、勇于改革的思想路線的勝利；也是澄清科學社會主義的政治經(jīng)濟學教育課，促使人們深入學習和思考，什么才是真正科學社會主義的本質；還是符合國情農情，以及符合客觀經(jīng)濟規(guī)律的、符合生產(chǎn)關系性質的土地制度的改革和創(chuàng)新；更是解放農村生產(chǎn)力、激發(fā)億萬農民生產(chǎn)積極性的強大動力，開拓了中國農業(yè)、乃至農村經(jīng)濟發(fā)展的“中國道路”的起跑點。

3.“承包責任制”必須適時再改革。農村社會經(jīng)濟改革沒有完成時，只有進行時。進入新世紀以來，我國農業(yè)農村經(jīng)濟結構顯著變化；市場化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化在快速發(fā)展，農業(yè)和農村經(jīng)濟結構顯著轉變，大批青壯年勞力外出打工；農業(yè)機械化快速普及，迫切需要培育新型經(jīng)營主體、擴大適度規(guī)模經(jīng)營。與此相對照，農戶“承包責任制”制很不適應新環(huán)境的需要：一是農村土地碎片化，成為機械化耕作和適度規(guī)模經(jīng)營的阻礙；二是大批勞力非農化，導致農業(yè)糧食生產(chǎn)后繼乏人，尤其是缺乏一支有較高素質的青壯年勞力大軍；三是經(jīng)營規(guī)模微型化，小農廣布全國，致使效益低下，產(chǎn)品競爭力弱??；四是農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營低效化，迫切需要轉型升級和提質增效。在這些現(xiàn)象背后隱藏著生產(chǎn)力各要素與生產(chǎn)關系之間產(chǎn)生的“三大新矛盾”：青壯勞力缺乏（人力資源）與加快發(fā)展農業(yè)糧食現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)的矛盾；農業(yè)機械化（生產(chǎn)工具）的推廣與土地規(guī)模狹?。▌趧訉ο螅┑拿埽晦r業(yè)資源（如土地、淡水等）約束性與需求量日益加大的矛盾。所有這些矛盾構成了推進農業(yè)現(xiàn)代化的障礙。為消除生產(chǎn)力發(fā)展的障礙，必須與時俱進、對“承包責任制”進行再改革。

（二）中國上演當代土地制度改革“三部曲”。自上世紀80年代、在廣袤的農村興起波瀾壯闊的改革大潮之日起，中國改革開放的倡導者、發(fā)動者、推進者們，發(fā)揚和堅持黨的實事求是、解放思想的路線，自覺駕馭馬克思主義關于生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關系、生產(chǎn)關系反作用于生產(chǎn)力的基本規(guī)律，狠抓關系“三農”發(fā)展的根本問題，演繹出當代中國土地制度改革的“三部曲”。迄今，響徹中國廣闊田野的農村土地制度改革的“三部曲”，一曲更比一曲激動人心，一曲更比一曲激發(fā)農業(yè)生產(chǎn)力。

1. 逐步實施土地“三權分置”改革。上世紀80年代，農村經(jīng)濟體制改革突破了“一大二公”的人民公社的土地制度，確認土地農民集體所有的性質。這被稱為我國的“第一次土改”。在此前提下，又以開創(chuàng)“承包責任制”為契機，建立“土地承包制”的經(jīng)營制度，賦予農民使用土地的自主權。這被稱為“第二次土改”，極大地解放了潛藏在億萬農民中的生產(chǎn)力。為適應發(fā)生巨變的新環(huán)境，我國及時采取了完善“承包責任制”的改革措施，即在實行土地承包制的基礎上，賦予農戶對承包土地經(jīng)營的“自由流轉權”。從2009年開始，農民可以選擇轉讓權、出租權和土地入股權，以及抵押權等形式流轉土地經(jīng)營權。通過土地流轉把零散土地合并起來擴大經(jīng)營規(guī)模，提升了規(guī)模效益。這樣，我國土地逐步實現(xiàn)了“所有權、承包權、經(jīng)營權”的“三權分置”的新制度。

（1）土地“所有權”。指的是土地農民集體所有性質。按照國家憲法和《土地管理法》的規(guī)定，我國實行的是社會主義土地公有制，包括社會主義全民所有制和勞動群眾集體所有制兩種形式。在我國現(xiàn)有耕地面積中，屬于國家所有的占6%，屬于集體所有的占94%；在現(xiàn)有森林面積中，屬于國家所有的占70%以上，屬于集體所有的超過20%。土地所有權是在受國家法律的保護下，土地所有者在法律規(guī)定的范圍內自由使用和處理其土地的權利。它包含三層含義：土地所有者可以自由使用和處理其所有的土地并有權獲得收益；得到法律的確認和保護；權利在法律范圍內行使，即受法律的限制。

（未完待續(xù)）

（本文作者系中國人民大學中國合作社研究院首席研究員）