李來兒

摘要：隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和政府工作重心的轉(zhuǎn)移，我國政府用于科技研發(fā)的資助經(jīng)費也在逐年增加，但對科技項目評價的體系尚未完全建立，現(xiàn)有的各級各類評價體系有待進一步創(chuàng)新。筆者認為，應該借鑒國外一些國家的做法，對科技評估制度給以立法，提供制度和法律保障；嚴格項目評估專家審查約束制度，確保評估質(zhì)量；加速完善“第三方”評估機制，保證評估過程的獨立性；加強科技項目跟蹤評估。

關鍵詞：科技項目；評估體系；創(chuàng)新

中圖分類號：F124.3 文獻編碼：A DOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2017.03.001

Abstract：With the rapid development of economy and the shift of government work， the government's funding for science and technology research is increasing year by year. However， the evaluation system of science and technology projects has not yet been fully established， and the current systems needs further innovation. The author believes that we should learn from international cases to establish legislation and provide the system and legal guarantee for the science and technology assessment system to improve the restraint system for project evaluation experts to ensure the quality of the evaluation. Moreover， it is an urgent matter to accelerate the improvement process of third party assessment mechanism and strengthens the scientific and technological project tracking assessment in terms of its independence and accuracy.

Keywords：Scientific and Technological Project；Evaluation System；Innovation

1 我國科技項目評估的發(fā)展

所謂科技項目評價是指按照一定的程序和一定的標準對科技項目進行的專業(yè)化咨詢和評價活動。一般認為，科技項目具有整體性、一次性、生命周期、約束性和沖突性的特征。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和政府工作重心的轉(zhuǎn)移，我國政府對科技的發(fā)展越來越重視，用于科技研發(fā)的資助經(jīng)費也在逐年增加，科技項目在我國科技資源配置中占較大的份額，因而，對由政府資助的科技項目從立項到驗收的質(zhì)量把關均逐步走向正規(guī)。但對科技項目評價的體系尚未完全建立，現(xiàn)有的各級各類評價體系有待進一步創(chuàng)新（見表1）。

2014年，我國科研經(jīng)費占世界比例提升至14.4%。2015年，全社會研發(fā)支出達1.42萬億元，居世界第二；研發(fā)人員總量達395萬人，居世界第一。

科技項目評估活動起源于20世紀初的美國，隨后日本、法國、德國以及瑞士等國家也開始進行科技項目評估工作。我國的科技評估起步于20世紀90年代初，當時，最初由原國家科委開始將科技評估手段引入科技宏觀管理環(huán)節(jié)，1995年開始評估試點。1996年，我國廣東、遼寧、山東、云南、天津、武漢等省市相繼成立了科技評估機構。1997年，國家科技部正式成立了“國家科技評估中心”，并開展了科技評估試點工作。1998年以后，以科技部科技評估中心引領，全國各地相繼成立了科技評估機構并開展了科技評估工作。之后幾年，又相繼出臺一系列科技項目評估的主文件和配套文件，進一步推動了我國科技項目評估工作的規(guī)范化。2005年11月22日，科技部下發(fā)《關于評估中心內(nèi)設機構、編制、中層管理人員職數(shù)等有關事項的通知》，2007年～2008年，《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006年～2020年）》配套政策制定與落實情況年度跟蹤調(diào)研與評價；2010年，公益科研財政專項經(jīng)費管理政策評估；2010年-2011年，國家自然科學基金25年資助與管理績效國際評估；2010年～2011年，《科技進步法》有關制度立法后評估；2012年～2013年，參與國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略評估；2013年始，科技體制改革重點任務實施情況年度監(jiān)測與評價；2014年，農(nóng)村領域科技管理改革情況評估；2016年，國家科技評估中心在原有7個業(yè)務部基礎上，籌建軍民融合科技創(chuàng)新、科技成果與知識產(chǎn)權價值、戰(zhàn)略與規(guī)劃研究3個新部門，標志著科技評估范圍進一步拓寬與升華。

截止到2015年，我國已有7個中央部委、27個省市自治區(qū)建立了科技評估機構，組建的省級科技評估機構已近80余家，專職評估人員近3000人，已形成以國家科技評估中心為主體，由地方、行業(yè)科技評估機構組成的國家評估體系?？萍荚u估的內(nèi)容已從開始階段的項目評估，發(fā)展到群體項目評估、科技政策評估、科技計劃評估、科技發(fā)展領域評估、驗收評估、科研成果及專有技術評估、科技機構及科技人員評估等。評估內(nèi)容越來越豐富，涉及的領域越來越寬泛，明顯表現(xiàn)出評估機構多層次、評估范圍多角度、評估標準多維度、評估方法多種類、評估指標多樣化、專家選擇多渠道、評估程序多元化等特點。

2 我國科技項目評估體系的缺陷

一般認為，科技項目評估體系包括：評估總則、評估內(nèi)容、評估分類（包括不同類型的評估指標體系）、評估組織、質(zhì)量監(jiān)控、評估結果與運用、能力建設和行為準則等等。體系可以理解為總體系和子（類）體系，總體系和子體系既有區(qū)別又有聯(lián)系，大的框架相同，具體內(nèi)容和側重面不同，尤其是評估指標體系，會有較大的區(qū)別。也有學者認為，科技評估應當具備幾大基本要素：即評估方與被評估方、評估內(nèi)容（科技評估活動的客體，具有多元化的特質(zhì)，其包括科技項目評估、科技機構評估、科技政策評估、科技成果評估等）、評估類別（包括事前評估、事中評估和事后評估）、評估的原則依據(jù)及評估程序及方法等等。

我國現(xiàn)有的科技評估管理系統(tǒng)是由國家和各省市自治區(qū)科技行政管理部門組成，以國家為主，實行統(tǒng)一領導、分級管理的原則。國家科學技術部是我國科技評估活動的行業(yè)主管部門，負責對全國的科技評估活動進行總的組織、管理、指導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督；評估機構主要是在科技管理部門所屬的有關單位，如軟科學研究機構、科技咨詢機構、科技情報機構等部門的基礎上產(chǎn)生的。從實際運行方面，存在以下缺陷。

2.1 我國科技評估主體仍以政府為主導，獨立的第三方科技評估機構尚不健全

目前，我國大部分科技評估活動仍然是以政府為主導，主要體現(xiàn)在，科技項目大多來源于國家政府部門和地方政府部門，項目評估系統(tǒng)主體也是國家科技評估中心和地方科技評估中心。科技評估辦法和評估指標體系由政府制訂，評估專家的征集和評估委員會的建立由政府來組織，所有的科技項目評估活動均由政府來推動，服務對象也主要是政府，經(jīng)費也主要來源于政府。在這樣的背景下，科技項目評價活動往往會受到一定的行政干擾，有時候甚至與政府部門的利益相沖突。相關政府部門是否愿意執(zhí)行科技項目評價制度，是否可以找到與之相適應的評價方式，評價結果能夠在多大程度上得到采納，都受到行政文化的影響。

2.2 科技項目評估活動缺乏相關制度安排和法律意義上的監(jiān)管

我國開展科技項目評估幾十年，至今尚沒有一部明確法律規(guī)章制度來規(guī)范科技管理部門，科技評估主體缺乏有效的制度安排，缺乏對信用的經(jīng)濟制裁、法律約束等強制性的外在約束。具體體現(xiàn)在：①科技評估的規(guī)劃和明確的任務導向缺失，尤其是地方科技主管部門，在科技項目評估管理中普遍存在“重立項、輕過程、不問結果”的傾向；②評估經(jīng)費來源沒有適當和穩(wěn)定的渠道，常規(guī)的做法就是從計劃管理費、項目費中安排，這樣很容易造成“誰給錢，為誰服務”的評估思維；③評估程序變動隨意，評估程序缺乏規(guī)范；④評估活動透明度低，評估標準、評估方法和評估結果等有關評估信息不能及時公布于眾，不能受到來自評估對象、社會公眾的有效監(jiān)督，很容易導致“人情風”盛行，使評估工作的信度和效度都大打折扣；⑤評估報告制度不完備，評估報告水分大，嚴重與實際不相符合。

2016年12月11日，雖然科技部、財政部和發(fā)改委三部委聯(lián)合頒布了新的《科技評估工作規(guī)定（試行）》，該《規(guī)定》分總則、評估內(nèi)容及分類、組織實施、質(zhì)量控制、評估結果及運用、能力建設和行為準則、附則7章35條，但在操作層面上一時也難以從根本上解決這些問題。

2.3 科技項目評估活動參與者單一

科技項目評估工作在我國提出的時間還很短，參加的單位和人員數(shù)量還不夠多，目前的科技評價活動多以政府或單位行政部門為主導，多元化評價主體尚未形成，評價活動還不能全面反映與之相關的社會組織及利益群體的訴求，難以發(fā)揮市場在公共資源配置中的基礎性作用。在政府組織的科技評價中，專家大都以個人身份出現(xiàn)，不能充分發(fā)揮科學共同體的優(yōu)勢。少數(shù)大企業(yè)開展的科技評價活動，只限于為本企業(yè)內(nèi)部服務。行業(yè)組織在科技評價中還沒有承擔起相應的職能和作用。社會公眾參與科技評價的范圍小、機會少，對公共研發(fā)活動的知情權和監(jiān)督作用還十分有限。

2.4 科技項目評估行業(yè)管理組織缺乏

由于我國在科技項目評估中沒有行業(yè)協(xié)會的統(tǒng)一管理，科技項目評估機構的資質(zhì)認定問題懸而未決。各評估機構在評估的技術規(guī)程上缺乏相應的指導和規(guī)范，難免在科技項目評估中出現(xiàn)科技評估概念上的異化、評估行為規(guī)范失準的現(xiàn)象。早在2000年，國家科技部就在發(fā)布的《科技評估管理暫行辦法》中提出了建立評估行業(yè)協(xié)會的問題，相隔三年后，科技部又在發(fā)布的《科技部落實科技中介機構建設年工作要點》中再次提出要積極籌建“中國科技評估協(xié)會”。十幾年過去了，至今中國科技評估協(xié)會仍未籌建。2016年04月27日，全國科技評估機構協(xié)作網(wǎng)成立再次將籌建中國科技評估協(xié)會工作列入議事日程。

3 國外科技項目評估體系的特點及借鑒

隨著世界科學技術日新月異的發(fā)展，從20世紀80年代開始，世界科技體制普遍開始變革，一些先進國家為保持和推進綜合國力的增長，不僅培養(yǎng)了一大批專業(yè)高科技人才，而且還制定了相對完善的科技管理體制。與此同時，這些國家對科技評估體系的建設也十分重視，尤其是美國、英國、法國、德國、日本等發(fā)達國家，都有包括科技評估機構的建設、評估結果的認定等在內(nèi)的比較完備的科技評估體系，表現(xiàn)出明顯的特點。

3.1 美國：典型的多元分散型

美國的科技研究開發(fā)工作通常分散在聯(lián)邦政府實驗室、私人工業(yè)公司、高等院校和其他非贏利機構四大類研究機構中獨立進行的。聯(lián)邦政府對政府以外的科研機構的管理是通過研究合同影響的。美國政府重視計劃管理和自由研究的協(xié)調(diào)，使全國科技工作成為一個整體。美國是使科技評估活動制度化最早的一個國家，美國的科技評估機構一般都采用有限公司形式，分為3大類：① 綜合性公司，為所有的科技評估業(yè)務提供服務；② 專業(yè)性公司，有的只為某一科技評估提供服務； ③ 兼營性公司，對科技評估信息進行保護的同時，又確保了評估的透明度。[3]

3.2 新西蘭：市場機制型

新西蘭建立起由政府科技決策機構、科研經(jīng)費撥款機構和公司化運作的科研執(zhí)行機構組成的科研體系，其中的三個機構職責分明、績效可測。既體現(xiàn)了政府對科技組織進行間接管理的職能轉(zhuǎn)變，又體現(xiàn)了市場經(jīng)濟下的法人制度和有限責任制度。[4]

3.3 韓國：集中型研發(fā)體制

總統(tǒng)親自擔任國家科委委員長，集中管轄由政府部門中分離出來研究院所，如基礎研究會、產(chǎn)業(yè)技術研究會和公共技術研究會等。并且建立了“韓國科學技術企劃評價院”，對重點科研項目進行評價和管理，對國家科研計劃實施調(diào)查、分析、評估和評價，充分保證項目的科學性與完成質(zhì)量。

3.4 日本：民間主導型

日本的科技評價機構較多，大致分為四個層次。一是由國家直接管理的綜合性科技評價機構，如科學技術會議政策委員會；二是專業(yè)性評價機構，如文部省的學術審議會（主要評價大學類的研究機構負責的課題），經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省的科技評價處（主要評價省廳負責的國立經(jīng)費資助的項目）；三是企業(yè)性評價機構，這些機構由公司主辦或單獨設立為評價公司；四是各個研究機構內(nèi)部設立的評價機構，如日本理化研究所設立的“顧問委員會”等，主要目的是對本所的科研課題進行評價。事實上，早在1986年，日本的科學技術會議政策委員會就編制了“研究評價指南”，為國立研究機構的科技評價規(guī)定了具體的標準，日本對科技項目的評價把重點放在事前評價和事中評價方面，評價機構以第三方為主，對評價結果通過網(wǎng)絡或召開記者招待會的形式發(fā)布。

3.5 德國：集中協(xié)調(diào)型

其特征是以聯(lián)邦和州政府的財政支持為手段，既考慮保護自由競爭，又利用國家重點干預優(yōu)勢，實現(xiàn)國家重點科技發(fā)展戰(zhàn)略目標。德國對重大的國家科技項目評估，一般也由政府部門做決定，但德國政府和科學界達成科學研究的評估只能由科學界通過同行評議來承擔的共識。

此外，法國政府也十分重視科技項目評估工作，規(guī)定，無論任何國家科技計劃項目在沒有經(jīng)過評估之前，都不予以啟動，并且科技評估采用的標準、評價程序和評估辦法均要透明。英國的科技評估活動的社會化趨勢也日益明顯，評估活動具有比較明確的分工，政府負責國家科技政策和科技發(fā)展計劃的評估，而研究機構和中介機構則負責涉及具體科學研究項目、科研機構和科研人員的評估。

政府在國家科技發(fā)展中的定位是由各個國家不同的政治、經(jīng)濟體制和不同的經(jīng)濟發(fā)展階段決定的。我國的科技管理機構是一種由上而下的政府科技管理機構，因此，科技體制改革的重心在于“發(fā)揮重要的引導作用”上。與此同時，由于各國的科技體制不同，對科技評估的要求也不同，在進行項目評估的時間段方面，其側重點和采用的模式也不盡相同。美國、法國、日本、韓國、英國、瑞士等國都進行事前、事中和事后的連續(xù)評估；澳大利亞、加拿大側重計劃的中期評估、項目的后評估；瑞典比較重視計劃的事中評估；馬來西亞側重項目執(zhí)行中的跟蹤評估，項目的后評估則有選擇地進行。[5]我國在科技評估方面發(fā)展較快，雖然也取得了較大的成績，但與西方一些發(fā)達國家相比，無論是在科技評估體系、評估立法，評估機構及評估專業(yè)人員隊伍的建設，還是在評估程序、評估各個環(huán)節(jié)的管理以及評估理論和方法的研究等方面都相對滯后。因此，中國科技項目評估體系的建設已迫在眉睫。

我國科技項目評估工作的主要發(fā)展方向應該是加大評估過程和結論的透明和公開。同時，加大科技項目評估能力建設，制定評估規(guī)范，加強人力資源建設管理和科技項目評估的理論研究。在評估規(guī)范方面，主要涉及規(guī)范評估人員的資格和能力，評估活動的設計和實施，評估方法的選取以及對結果數(shù)據(jù)的使用等方面。

4 推進我國科技項目評估體系創(chuàng)新改革的建議

4.1 對科技評估制度給以立法，提供制度和法律保障

要做到兩個方面工作：一是要加強對科技項目評估的立法工作，包括規(guī)范與相關規(guī)章制度之間的兼容性問題，通過法律解決評估權的缺位問題，在相關法律中要明確科技項目評估的作用與地位，為科技評估創(chuàng)造良好的法律環(huán)境；二是要建立科技項目評估信息反饋機制，將評估數(shù)據(jù)反饋給被評估對象和相應范圍的政府部門及公眾，可以保證評估結果的準確性。

4.2 嚴格項目評估專家審查約束制度，確保評估質(zhì)量

一方面是要建立健全評估專家的資格審查制度，健全評價專家?guī)欤晟茖＜疫x擇機制，必要時，可以邀請一定比例的境外專家和外省市專家參與，隨機遴選專家。抽選專家堅持回避和更換原則，以提高評估結果的公正性。另一方面，要加強評估專家的信譽制度建設和問責制度，對于信譽度差的專家，在適當范圍內(nèi)公布，以起警示作用。對于在評估過程中舞弊造假，造成不良后果的，將永久取消該其專家資格，直至追究法律責任，從而確保評估質(zhì)量。

4.3 加速完善“第三方”評估機制，保證評估過程的獨立性

擴大第三方機構參與科技項目評估，并且確保第三方獨立機構評價的獨立性、專業(yè)性，是實現(xiàn)科技項目客觀評估發(fā)展的需要。按照承擔評估領域的不同，借鑒國外一些國家的經(jīng)驗，積極探索適合中國特色的第三方評估機構參與科技評估的模式。經(jīng)驗表明，評估的獨立程度越高，評估結果的可信度也越大。在評估時讓評估負責者有充分的權力，讓評估執(zhí)行者獨立于接受評估的研究單位和獨立于實施評估的機構，以避免干擾，達到最佳評估效果。

4.4 健全科技項目評估體系，提高評估的科學性

從項目的性質(zhì)、研究目的及項目等級對科技項目進行分類評估意義重大。在科技項目分類方面，國外及國內(nèi)各省市均有不同的劃分，如，聯(lián)合國教科文組織及世界經(jīng)濟合作與發(fā)展組織從科技活動的性質(zhì)特征出發(fā)，將項目分為基礎研究、應用研究、試驗開發(fā)三種類型；按照我國科技部頒發(fā)的《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》，我國將中央各部門管理的科技計劃（專項、基金等）整合形成國家自然科學基金、國家科技重大專項、國家重點研發(fā)計劃、技術創(chuàng)新引導專項（基金）、基地和人才專項五類科技計劃（專項、基金等）。無論何種類型的項目，從時間上都存在從立項到過程再到項目驗收三個階段，項目的不同階段有不同的特點，應采取不同的評估目的和檢驗標準，建立不同的評估體系和模式，更有助于體現(xiàn)科技項目評估的客觀、公正、科學和公平的原則。以應用研究項目評價為例，立項評價的重點是考察研究目的、技術的創(chuàng)新性與實用性、研究方案的可行性、技術實力與研究基礎、預期應用前景等；中期評估主要側重于項目的進展和后續(xù)工作建議；后期評估是對應用研究的績效評價，評價標準主要考慮知識產(chǎn)權、專利及技術應用等方而以及潛在的社會和經(jīng)濟效益。[6]此外，還應注重后評估指標體系的完善，端正評估目標價值取向，提升評估方法的適用性。根據(jù)評估對象開發(fā)特定的評估方法，綜合使用多種評估方法，不斷改進評估方法等都是應該引起注意的問題。

4.5 加強科技項目跟蹤評估

建議從兩方面入手：一是要建立有關科技項目評價信息公示、公開制度。二是要建立信息反饋機制。在適當?shù)膱龊?，以適當?shù)姆绞?，將評估標準、評估指標、評估方法及評估結果對外公布，既能使評估主體及時獲取外界的建議和意見，接受社會的監(jiān)督，又能使被評對象及公眾更多地了解評估的目的和導向。同時，如果被評對象認為評估反饋數(shù)據(jù)有誤，可按照相關制度程序進行申訴，既通過對評估數(shù)據(jù)的二次核查提高了評估數(shù)據(jù)的準確性，又可以防止評估者由于某種原因造成的疏漏。

注釋：

1 本表數(shù)據(jù)來自于國家統(tǒng)計局、科學技術部、財政部《2015年全國科技經(jīng)費投入統(tǒng)計公報》。2016年7月國家統(tǒng)計局實施了研發(fā)支出核算方法改革，對2015年國內(nèi)生產(chǎn)總值數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑作了調(diào)整，并修訂了1952年以來的國內(nèi)生產(chǎn)總值數(shù)據(jù)。根據(jù)國內(nèi)生產(chǎn)總值歷史數(shù)據(jù)修訂結果，相應修訂了1995-2014年研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費投入強度數(shù)據(jù).

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（編輯：姚英）