全面考量減稅空間

樊軼俠

從理論上講，減稅可以降低由稅收帶來的價格扭曲，可以刺激企業(yè)投資、擴(kuò)張總需求，指向性強(qiáng)的稅收調(diào)控政策有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和改善收入分配。那么，減稅是否可能成為穩(wěn)定當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)、破解實(shí)體經(jīng)濟(jì)困局的有力工具？憑直覺下結(jié)論、做國際比較，或是樣本企業(yè)稅負(fù)歸宿統(tǒng)計(jì)分析，都只是分析問題的一個維度。筆者認(rèn)為，問題的關(guān)鍵在于分析當(dāng)前與未來一定條件下，減稅是否有效，空間何在。

正確認(rèn)識減稅的復(fù)雜性

宏觀稅負(fù)水平在直觀上體現(xiàn)了政府參與國民收入分配的程度，在深層次上集中體現(xiàn)的是政府、市場、社會之間的關(guān)系，在本質(zhì)上關(guān)系到市場和社會對稅收制度整體的認(rèn)可和對政府公共服務(wù)提供的評價。

減稅、增加公共福利和控制債務(wù)水平三者之間的矛盾關(guān)系是顯而易見的。任一特定時期，政府在這三個看似都“很必要”的目標(biāo)之間，其實(shí)都在實(shí)行精心、審慎的風(fēng)險控制，也就是通常所說的公共風(fēng)險與財(cái)政風(fēng)險的權(quán)衡?！扒蓩D難為無米之炊”“魚與熊掌不可兼得”的常識，在政府參與國民分配中不過是說：稅為收入，福利為支出，兩者的水平都必須與一國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和發(fā)展趨勢相順應(yīng)，否則就會帶來財(cái)政赤字不斷增加、財(cái)政風(fēng)險加速累積。

實(shí)行哪種政策組合是政府宏觀經(jīng)濟(jì)決策的核心內(nèi)容。若在三個目標(biāo)中實(shí)行“減少稅收”和“增加公共福利”的政策，就必須通過提升公共債務(wù)及赤字水平來實(shí)現(xiàn)，且累積起來的債務(wù)是需要未來一代人的稅收來償還，只是稅收義務(wù)的跨期轉(zhuǎn)移。若實(shí)行“減少稅收”和“控制債務(wù)及赤字水平”的政策，就必須以減少公共福利支出為前提。進(jìn)一步，若在包含赤字的政府財(cái)力既定情況下，也要對“減少稅收”和“增加公共福利”之間的相對權(quán)重做好統(tǒng)籌安排。

我國宏觀稅負(fù)問題又具有特定的復(fù)雜性。首先，我國從租稅費(fèi)國家向現(xiàn)代稅收國家的轉(zhuǎn)型需要一個過程。土地出讓金、礦業(yè)權(quán)價款都體現(xiàn)了政府與市場主體之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，體現(xiàn)的是有償使用，與稅收的強(qiáng)制性、無償性、固定性是不同的。若要把土地出讓的產(chǎn)權(quán)收益降下來，就意味著需把土地開發(fā)、住房建設(shè)、交易到保有的全鏈條租稅費(fèi)進(jìn)行配套改革的優(yōu)化整合。

其次，我國宏觀稅負(fù)的區(qū)域性、行業(yè)性差異較大，不能一概而論、簡單對比。

再次，我國間接稅占比高、直接稅占比低，企業(yè)的稅負(fù)痛感相對明顯。理論上增值稅是可以轉(zhuǎn)嫁的，而實(shí)際上能否轉(zhuǎn)嫁出去還要看企業(yè)自身的能力、要看供給彈性，所以實(shí)際情況很復(fù)雜，不同行業(yè)、不同企業(yè)的增值稅稅負(fù)歸宿差異大。

最后，在我國政府工具選擇中，財(cái)政直接補(bǔ)貼運(yùn)用的相對較多，稅式支出不足。如支持創(chuàng)新的激勵政策，無論選擇稅收優(yōu)惠還是財(cái)政補(bǔ)貼，目的都是通過分擔(dān)創(chuàng)新主體的創(chuàng)新風(fēng)險以促進(jìn)其創(chuàng)新活力，兩者合理的協(xié)調(diào)搭配對實(shí)現(xiàn)有效的創(chuàng)新激勵極為重要；但若實(shí)行稅收優(yōu)惠為主要工具，政府集中的稅收占GDP的比重也會相應(yīng)低于以財(cái)政直接補(bǔ)貼為主的模式。

全面考量減稅的空間

從現(xiàn)實(shí)看，減稅降費(fèi)已在路上。2011-2015年，稅收增速分別為22.58%、12.12%、9.86%、7.8%、-3.57%；其中2015年全國稅收收入總量下滑，為上世紀(jì)90年代以來首次出現(xiàn)的狀況。2016年中央決算報告顯示，2016全年實(shí)現(xiàn)減稅5736億元，2017年?duì)I改增的減稅效應(yīng)還將進(jìn)一步顯現(xiàn)。調(diào)研中多地降費(fèi)減負(fù)有突破，如湖南省2016年取消、放開和降低涉企收費(fèi)88項(xiàng)，為企業(yè)年減負(fù)約28億元；基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險單位繳費(fèi)率小幅下降。

在潛在經(jīng)濟(jì)增速下降與周期性放緩并存的宏觀背景下，進(jìn)一步大規(guī)模減稅是否會帶來政府財(cái)力的斷崖式下降，是否會帶來公共福利水平的顯著下滑，是否會帶來高額赤字、引發(fā)財(cái)政風(fēng)險，這一系列問題都是當(dāng)前財(cái)政理論和實(shí)踐部門關(guān)注的熱點(diǎn)。制約當(dāng)前宏觀稅負(fù)水平的因素很多，其中面臨的主要壓力是“財(cái)政支出需求剛性增長”和“財(cái)政可持續(xù)性”。下面就針對這些方面分析減稅的空間。

首先，政府一般性支出壓減的空間并不大。盡管2017年政府工作報告明確提出，按不低于5%的幅度壓減一般性支出，擠出更多資金用于減稅降費(fèi)。但從政府一般性支出結(jié)構(gòu)看，當(dāng)前政府人員規(guī)模并不大。國際比較后發(fā)現(xiàn)，我國政府規(guī)模不論是從全國整體來看，還是從地方政府來看，“窄口徑”下我國“公務(wù)員占人口的比例”基本控制在1%左右；“寬口徑”下，我國“公務(wù)人員占勞動年齡人口的比例”基本控制在4%左右，OECD國家政府公務(wù)人員占勞動年齡人口比例平均約為15%左右。相比其他國家，這其實(shí)已經(jīng)處于一個非常低的水平了，也符合公務(wù)人員配置的一般規(guī)律，并非不合理和臃腫。

其次，民生保障擴(kuò)面提標(biāo)，支出剛性增長壓力不小。近年來，民生政策提標(biāo)擴(kuò)面資金需求不斷增加，各種改革性成本支出有增無減。如新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，從最初啟動時的每人每年40元提高到2016年的420元，財(cái)政投入資金增長十幾倍。再如2011-2015年，中央財(cái)政安排農(nóng)林水支出3.2萬億元，年均增長15.6%，公共財(cái)政資源不斷向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中小學(xué)生均補(bǔ)助、特困地區(qū)營養(yǎng)改善補(bǔ)助提標(biāo)，困難學(xué)生資助擴(kuò)面等帶來政策性增支；在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略下，低保、優(yōu)撫補(bǔ)助提標(biāo)擴(kuò)面在“十三五”時期是大方向；還有城鄉(xiāng)居民醫(yī)保補(bǔ)助、基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助提標(biāo)等。在央地財(cái)政收入增速雙雙放緩、盤活存量資金空間不斷縮小的大背景下，各地區(qū)中長期收支平衡壓力普遍較大。

圖/中新社

最后，債務(wù)規(guī)模總量擴(kuò)大尚有空間，但防控難度顯著加大。

雖然2015年開始中央對地方存量債務(wù)進(jìn)行大規(guī)模債券置換，有效降低了舉債成本；但置換只是把債務(wù)期限拉長，其規(guī)模受制于債券市場容量，如不能有效提高債務(wù)資金使用效率，債務(wù)風(fēng)險的累積在所難免。社保基金隱性債務(wù)風(fēng)險凸顯，調(diào)研中部分地區(qū)養(yǎng)老保險當(dāng)年入不敷出。各地通過PPP、股權(quán)投資基金、政府購買服務(wù)等模式產(chǎn)生的財(cái)政承諾尚未完全納入政府債務(wù)分析視野。 “去產(chǎn)能”職工安置及社會保障，養(yǎng)老方面的社會福利支出上升以及人口老齡化帶來的儲蓄率下降，都是后續(xù)必須考慮到的財(cái)政負(fù)擔(dān)。經(jīng)驗(yàn)分析和模擬實(shí)證分析均發(fā)現(xiàn)，真實(shí)的政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率越高，運(yùn)用赤字政策穩(wěn)增長來抑制公共風(fēng)險的作用下降，財(cái)政風(fēng)險上升，意味著越是需要審慎決策。因此，未來一段時期一般公共預(yù)算赤字率必須有合理邊界。

拿什么減稅：思路與路徑

在財(cái)政平衡的框架下考慮宏觀稅負(fù)問題是極其重要的。在國際稅收競爭浪潮下，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，我國減稅降費(fèi)必須與支出和赤字政策并行不悖，將積極的財(cái)政政策與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機(jī)銜接。

（一）總體思路

按照“把握好一個核心、處理好兩個關(guān)系、做好三個協(xié)調(diào)”的基本思想，不斷創(chuàng)新財(cái)政管理，實(shí)施有效政府治理。

“一個核心”是恰當(dāng)?shù)恼褪袌鲫P(guān)系。一種理想的、好的政府和市場的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)是有效的政府加有效的市場，二者之間不應(yīng)是此消彼長的關(guān)系，而是一種共生互補(bǔ)的關(guān)系。

“兩個關(guān)系”是短期與長期的關(guān)系、總量與結(jié)構(gòu)的關(guān)系。清晰界定財(cái)政政策調(diào)控的環(huán)境和條件，將經(jīng)濟(jì)干預(yù)限定在必要的時期和恰當(dāng)?shù)姆秶畠?nèi)，避免短期政策長期化，力戒調(diào)控行為日?；?、職能化和固定化。財(cái)政赤字?jǐn)U大化有很大的誘惑力，很難止住，因?yàn)樨?cái)政支出增長往往是剛性的，一旦擴(kuò)大以后很難下降。所以財(cái)政赤字的擴(kuò)大要定一個目標(biāo)和時點(diǎn)，不必強(qiáng)調(diào)年度財(cái)政平衡，但要強(qiáng)調(diào)周期性的財(cái)政平衡，否則赤字就會無限擴(kuò)大化。

“三個協(xié)調(diào)”是指宏觀政策相協(xié)調(diào)、財(cái)政政策與財(cái)政制度相協(xié)調(diào)、國內(nèi)財(cái)政政策與國際財(cái)政政策相協(xié)調(diào)。宏觀政策之間和政策目標(biāo)之間要相互協(xié)調(diào)。強(qiáng)化財(cái)稅政策與貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、價格政策等的協(xié)調(diào)配合，規(guī)范政府干預(yù)領(lǐng)域、范圍、工具、手段、程序和相關(guān)操作機(jī)制等，對政府干預(yù)邊界進(jìn)行必要限制。在財(cái)稅政策諸目標(biāo)之間，綜合權(quán)衡結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境保護(hù)和調(diào)節(jié)收入分配各方面的改革效果，增強(qiáng)稅負(fù)與福利保障之間的關(guān)聯(lián)性，避免不切實(shí)際地?cái)U(kuò)面提標(biāo)。

財(cái)政政策的靈活性與財(cái)政制度的穩(wěn)定性形成互補(bǔ)。少搞短期性、補(bǔ)丁式的優(yōu)惠政策，以現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)和宏觀制度環(huán)境優(yōu)化為出發(fā)點(diǎn)，將“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”這五大發(fā)展理念真正融入現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)中。

在國際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)框架下，國內(nèi)財(cái)政政策和稅收競爭向何處走，是我國政府必須高度關(guān)注的重要問題。從國內(nèi)角度來講，隨著經(jīng)濟(jì)開放度提高，2016年中國對全球經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率已達(dá)39%，已超過發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，中國宏觀政策的外溢性顯著增強(qiáng)，但對大國財(cái)政政策的理論創(chuàng)新有待深化，進(jìn)一步從大國經(jīng)濟(jì)、大國財(cái)政的角度，思考國際宏觀經(jīng)濟(jì)背景下的財(cái)政政策制定。

（二）現(xiàn)實(shí)路徑：實(shí)施有效的積極財(cái)政政策

第一，適當(dāng)增加政府債務(wù)，并確保積極財(cái)政政策的凈效應(yīng)是擴(kuò)張的。未來我國應(yīng)在合理可控的范圍內(nèi)，通過提高財(cái)政赤字率為減稅或者增支提供空間、通過適度擴(kuò)大置換債發(fā)行規(guī)模置換地方存量到期債務(wù)的方式，來直接消化和緩解存量債務(wù)風(fēng)險。同時，要跳出政府一般公共預(yù)算，觀測積極財(cái)政政策的凈效應(yīng)，包括財(cái)政政策對存量資金的影響，以及財(cái)政政策與貨幣政策的搭配效應(yīng)，即高度重視激活財(cái)政存量資金，財(cái)政金融部門協(xié)同完成債務(wù)置換和債務(wù)監(jiān)控，避免政策打折扣。

第二，規(guī)范新型融資工具運(yùn)作機(jī)制，控制政府債務(wù)成本。通過對一般債券、專項(xiàng)債券、政府引導(dǎo)基金債務(wù)、PPP債務(wù)等分類管理，打開規(guī)范舉債的“明渠”，堵住變相舉債的“暗道”。通過融資規(guī)模上限約束和中期融資規(guī)劃，對政府債務(wù)風(fēng)險實(shí)施“雙線”管控，提高政府預(yù)算的約束性、前瞻性和可持續(xù)性。通過對債務(wù)舉借與資產(chǎn)形成、當(dāng)前成本與未來收益的動態(tài)反映，促進(jìn)債務(wù)風(fēng)險與預(yù)期收益的匹配，以提高債務(wù)資金的使用效率。

第三，加大減稅降費(fèi)政策力度。進(jìn)一步降低民營企業(yè)尤其是小微民營企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。加大融資租賃稅收優(yōu)惠，降低企業(yè)固定資產(chǎn)占比。完善“營改增”相關(guān)優(yōu)惠政策，如鼓勵企業(yè)選擇輕資產(chǎn)商業(yè)模式。降低高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，完善創(chuàng)投和產(chǎn)權(quán)交易相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。完善促進(jìn)社會積累人力資本的稅收激勵，教育、培訓(xùn)、醫(yī)療服務(wù)等方面，除了政府加大投入外，可通過稅式補(bǔ)貼激勵各種社會組織加快人力資本積累。

第四，進(jìn)一步盤活存量財(cái)政資金。近年來財(cái)政部門已通過多種渠道盤活存量資金，目前我國財(cái)政存款（以前年度結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金和中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金）總額仍然高企，彌補(bǔ)赤字的潛力較大。完善穩(wěn)增長重大項(xiàng)目落實(shí)情況動態(tài)監(jiān)測管理機(jī)制，促進(jìn)各級財(cái)政部門盡快形成實(shí)際支出，以深化改革提高轉(zhuǎn)移支付支出效率。

第五，建立科學(xué)、客觀、公正的財(cái)稅政策評估機(jī)制。一方面，建立財(cái)政政策出臺前的風(fēng)險評估機(jī)制，對決策可能引發(fā)的各種風(fēng)險進(jìn)行科學(xué)預(yù)測、綜合研判，確定風(fēng)險等級并制定相應(yīng)的化解處置預(yù)案。另一方面，建立財(cái)政重大決策后評估機(jī)制，對財(cái)稅改革的政策方案執(zhí)行情況跟蹤分析，及時反饋，不斷完善改革政策方案，提高改革的針對性和有效性。

作者單位：中國財(cái)政科學(xué)研究院