PPP項目招投標(biāo)階段風(fēng)險分擔(dān)研究

張春娜

摘要：在城市建設(shè)熱潮中，政府主導(dǎo)的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目占比較大，面對財政重壓和智慧城市建設(shè)的重大投資需求，強(qiáng)調(diào)政府和社會資本“風(fēng)險共擔(dān)、合作共贏”的PPP模式廣泛應(yīng)用。本文在對PPP項目招投標(biāo)階段主要風(fēng)險因素識別的基礎(chǔ)上，依據(jù)風(fēng)險分擔(dān)原則，得出PPP模式項目招投標(biāo)階段風(fēng)險分擔(dān)結(jié)果，以便對相關(guān)研究者有一定的借鑒意義，為未來智慧城市公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目風(fēng)險分擔(dān)研究提供一定的理論參考。

關(guān)鍵詞：PPP項目；招投標(biāo)階段；風(fēng)險分擔(dān)；研究

中圖分類號：F283 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-3024（2016）22-0049-01

前言

城市公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)PPP模式建設(shè)運營周期長、投資規(guī)模大、合同關(guān)系復(fù)雜、風(fēng)險種類多，涉及政府、企事業(yè)單位等多元主體，參與雙方各有自己的目的與利益追求。因此，有必要對PPP模式下智慧城市公共基礎(chǔ)設(shè)施項目招投標(biāo)階段的風(fēng)險分擔(dān)進(jìn)行分析，以確定風(fēng)險的歸屬權(quán)，確保各參與方分擔(dān)到的風(fēng)險與收益對等是項目成功的關(guān)鍵。

1PPP項目招投標(biāo)階段風(fēng)險分擔(dān)原則

所謂風(fēng)險分擔(dān)，即風(fēng)險要素在參與者之間進(jìn)行合理的分配。風(fēng)險分擔(dān)在滿足公平原則的基礎(chǔ)上，還應(yīng)遵循以下幾條原則。

1.1公平原則。由于PPP項目的風(fēng)險分擔(dān)主要通過合同的方式來進(jìn)行劃分，因此在風(fēng)險分擔(dān)時首先滿足公平原則。

1.2風(fēng)險成本最小原則。風(fēng)險成本最小是指如果風(fēng)險由低成本者承擔(dān)，則可使風(fēng)險承擔(dān)成本降到最低。風(fēng)險分擔(dān)的目的就是項目總投資最小，哪一方控制或管理某一風(fēng)險的費用最低，則由該方承擔(dān)這一風(fēng)險。風(fēng)險成本最小原則反映了PPP項目的共贏理念。

1.3過失原則。風(fēng)險分擔(dān)歸責(zé)的對象取決于招投標(biāo)過程中的過失方，哪一方引起風(fēng)險，則風(fēng)險就由該方承擔(dān)。例如社會投資者在投標(biāo)過程中因負(fù)責(zé)人過失沒有按照招標(biāo)公告要求制定投標(biāo)文件而失去中標(biāo)的風(fēng)險由社會投資者承擔(dān)；公共部門應(yīng)承擔(dān)把項目風(fēng)險過多轉(zhuǎn)移給投資人而導(dǎo)致項目招投標(biāo)階段談判失敗的風(fēng)險。

2PPP項目招投標(biāo)階段主要風(fēng)險因素的分擔(dān)方案

2.1PPP項目招投標(biāo)階段風(fēng)險分擔(dān)框架。PPP項目風(fēng)險分擔(dān)結(jié)果大多分為三種：公共部門承擔(dān)的風(fēng)險、社會投資者承擔(dān)的風(fēng)險、雙方共同承擔(dān)的風(fēng)險。PPP項目在招投標(biāo)階段風(fēng)險分擔(dān)框架運作如下。

社會投資者首先根據(jù)其擁有的資源，對特許經(jīng)營權(quán)草案中初始風(fēng)險分配的結(jié)果進(jìn)行評估，判斷其對公共部門轉(zhuǎn)移給它的風(fēng)險是否具有規(guī)避能力。如果認(rèn)為對轉(zhuǎn)移給它的風(fēng)險具有規(guī)避力，則對其進(jìn)行風(fēng)險報價并在投標(biāo)報價中反映出來，反之則需返回風(fēng)險分析階段進(jìn)行重新談判。公共部門對社會投資者提出的風(fēng)險進(jìn)行分析與評估，權(quán)衡各備選方案的利弊，了解風(fēng)險對項目的影響，對于自己有能力控制或比轉(zhuǎn)移給社會投資者更有利于項目發(fā)展的風(fēng)險要主動自留。某種程度上由于政府較社會投資者權(quán)威，故政府需主動承擔(dān)部分風(fēng)險。對于雙方都不能完全獨立控制，或者風(fēng)險事件所帶來的后果對雙方都可能產(chǎn)生影響如不可抗力風(fēng)險，則需雙方共同承擔(dān)。

2.2PPP項目招投標(biāo)階段主要風(fēng)險分擔(dān)。（1）政治風(fēng)險分擔(dān)。在城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中面臨的政策及法律風(fēng)險是社會投資者們很難預(yù)料和防范的，同時也難以控制。公共部門對于政策及法律變更的風(fēng)險控制力相較于社會投資者強(qiáng)，應(yīng)對風(fēng)險所付出的成本也較小，基于風(fēng)險成本最小原則，將其風(fēng)險歸由公共部門承擔(dān)。政治及法律風(fēng)險表現(xiàn)方式有多種，公共部門在進(jìn)行城市公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目招標(biāo)時應(yīng)慎重，雙方可在協(xié)議中約定因項目合同簽訂后與項目有關(guān)的政策和法律變化致使社會投資者損失達(dá)到一定百分值，政府要向特許經(jīng)營權(quán)項目公司給以工期或費用補(bǔ)償；若超過公共部門所承受的一定范圍值，該風(fēng)險將由公共部門和社會投資者公擔(dān)。（2）經(jīng)濟(jì)風(fēng)險分擔(dān)?；诤暧^市場經(jīng)濟(jì)因素造成的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，公共部門和社會投資者雙方都缺乏控制力，無法利用上述風(fēng)險分擔(dān)原則直接得出分擔(dān)結(jié)果。而應(yīng)該利用彼此的優(yōu)勢，雙方協(xié)作共同分擔(dān)此類風(fēng)險。在風(fēng)險分擔(dān)公式設(shè)計上可以考慮一定程度范圍內(nèi)的風(fēng)險由社會投資者自擔(dān)，超出后的風(fēng)險由政府承擔(dān)。為了推動城市建設(shè)的順利進(jìn)行，公共部門可以利用自身權(quán)威和組織優(yōu)勢協(xié)調(diào)各社會部門為社會投資者提供經(jīng)濟(jì)政策優(yōu)惠，社會投資者可以利用編制投標(biāo)文件和管理合同的專業(yè)技術(shù)規(guī)避此類風(fēng)險。同時，在協(xié)議中應(yīng)規(guī)定因經(jīng)濟(jì)因素引起項目投資變化的，政府需按照協(xié)議價格與特許經(jīng)營權(quán)項目公司進(jìn)行結(jié)算。

3PPP模式下招投標(biāo)階段風(fēng)險的應(yīng)對建議

3.1社會投資者風(fēng)險應(yīng)對建議。從風(fēng)險分擔(dān)的分析中可知，社會投資者主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和投標(biāo)風(fēng)險，建議主要從以下三個方面著手：對一些風(fēng)險損失小、發(fā)生概率低的風(fēng)險選擇自留，后期通過索賠獲得應(yīng)得的報酬；對于自身不能控制的風(fēng)險可以轉(zhuǎn)移給第三方（保險公司，分包商等），估算轉(zhuǎn)移成本且反映在投標(biāo)報價中；PPP項目在很大程度上依賴于政府的信用保證，對于政府不守信的風(fēng)險，可在特許權(quán)協(xié)議中簽訂一系列條款，以達(dá)到風(fēng)險規(guī)避的目的。

3.2政府部門風(fēng)險應(yīng)對建議。政府部門主要分擔(dān)的是政治風(fēng)險和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。政府應(yīng)對PPP項目帶來的風(fēng)險可從以下三個方面著手：對參與PPP項目的政府相關(guān)人員定期進(jìn)行PPP項目培訓(xùn)，加強(qiáng)風(fēng)險識別與風(fēng)險應(yīng)對能力的培養(yǎng)，完善有關(guān)PPP項目的法律法規(guī)制度和相關(guān)政策，營造良好的PPP項目投融資環(huán)境，使風(fēng)險損失最小化；對自身不能控制的風(fēng)險如政治風(fēng)險可選擇向保險公司、信貸公司、投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)等投保，轉(zhuǎn)移風(fēng)險。

4結(jié)語

總之，在城市建設(shè)的熱潮中，PPP模式必將作為各地城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要模式之一。由于在智慧城市公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目建設(shè)整個過程中，招投標(biāo)階段是非常重要的，對于招投標(biāo)過程中所存在的風(fēng)險進(jìn)行合理的分擔(dān)，是項目成功的關(guān)鍵。采用PPP模式并不意味著公共部門可以把全部風(fēng)險轉(zhuǎn)移給社會投資者，政府只有主動承擔(dān)一定的風(fēng)險，才能達(dá)到風(fēng)險的合理分擔(dān)，并可降低風(fēng)險管理成本。