李德恩

摘要：與行政監(jiān)察不同，法院監(jiān)察應該確立三個獨特的目標，包括保障訴權實現(xiàn)、促進司法獨立以及落實司法責任制等。中國關于法院監(jiān)察的立法層次偏低，全國人大應在合適時機制定統(tǒng)一的《監(jiān)察法》，并對法院監(jiān)察作出相應規(guī)定。在此之前，法院監(jiān)察可以通過適當植入異體監(jiān)督因素的方式來抑制同體監(jiān)督的不利影響，提高監(jiān)察行為的實效性。法院行政管理者集監(jiān)察與法官懲戒權限于一身的制度安排有害于司法獨立。省級以下法院人財物統(tǒng)一管理改革為實現(xiàn)法院監(jiān)察與法官懲戒權限的徹底分離提供了契機。法官懲戒權可以統(tǒng)一由國家和省級法官懲戒委員會行使，由此必須在制度上重塑法院監(jiān)察與法官懲戒之間的關系。

關鍵詞：法院監(jiān)察 訴權 司法責任制 法官懲戒

中圖分類號：DFO 文獻標識碼：A 文章編號：1673-8330（2017）03-0030-08

引言

中國的法院監(jiān)察制度在監(jiān)察機關的設立與權限、監(jiān)察程序、監(jiān)察結果等方面都是參照行政監(jiān)察的模型進行設計的。同為系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督檢查制度，同樣針對國家權力機關及其公職人員實施監(jiān)察行為，法院監(jiān)察和行政監(jiān)察自然具有諸如促進廉政建設等若干共同的追求，適當借鑒無可厚非，然而，法院監(jiān)察畢竟是一種專門職能的、針對人民法院及其法官和其他工作人員的日常行為、審判行為的監(jiān)督，一味參照行政監(jiān)察的做法難免使得監(jiān)察行為與審判權運行原理發(fā)生抵牾。從應然意義而言，法院監(jiān)察具有若干不同于行政監(jiān)察的目標，并且這些目標之間存在一定沖突。相關制度的建構必須統(tǒng)籌兼顧，以實現(xiàn)多元目標追求的融合。

在中央的頂層設計之下，第四輪司法改革正按部就班穩(wěn)步推進。司法責任制改革是本輪司法改革的四項重點舉措之一。2016年7月22日，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第二十六次會議上提出，建立法官、檢察官懲戒制度，“要堅持黨管干部原則，尊重司法規(guī)律，體現(xiàn)司法職業(yè)特點”，“發(fā)揮懲戒委員會在審查認定方面的作用”。然而，法學界對作為司法責任制改革研究集中于法官獨立性和法官懲戒追究兩方面，而對于與之密切相關的法院監(jiān)察制度缺乏必要的關注。2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，部署在3省市設立各級監(jiān)察委員會。在此背景下，加強相關理論和實踐的研究，對于未來在國家統(tǒng)一的監(jiān)察立法中就法院監(jiān)察作出合理規(guī)定就顯得尤為重要。筆者希望此文能引發(fā)法學界對法院監(jiān)察目標設定的反思，并在此基礎上探討其制度完善，以促使法官克盡履行審判之義務，并在其違背義務之時能夠通過完善的法官懲戒機制予以應對。

一、法院監(jiān)察之獨特目標

（一）保障訴權實現(xiàn)

訴權是公力救濟日益盛行與近現(xiàn)代法治理論，特別是人權理論發(fā)展相結合的產(chǎn)物。在生產(chǎn)力低下的人類早期社會，人們在處理糾紛時只能通過私力救濟來維護自身權益。私力救濟時代既不存在訴權產(chǎn)生的現(xiàn)實需要，也沒達到訴權產(chǎn)生相應的文明程度。以自衛(wèi)、自助為表現(xiàn)形式的私力救濟依靠的是當事人的自身實力。公力救濟產(chǎn)生于私力救濟的夾縫中，從私力救濟到公力救濟的演變是一個漫長而交錯的過程，兩者既相互對立，也交錯互補。即使到了現(xiàn)代法治社會，私力救濟仍然保持著自己的領地，但解決糾紛的范圍和方式由于公力救濟的普及受到了很大限制。審判權存在的最大理由在于保護公民權利。當事人將部分自力救濟解決糾紛的權利讓渡給國家之后，國家就負有幫助當事人解決糾紛的義務，這就是訴權產(chǎn)生的根據(jù)所在。訴權是公力救濟的請求權，有訴權即可以引起公力救濟。1948年聯(lián)合國大會通過了《世界人權宣言》，其中第8條規(guī)定，任何人當憲法或法律所賦予他的基本權利遭受侵害時，有權由合格的國家法庭對這種侵害行為作有效的補救。第lO條明確，人人完全平等地有權由一個獨立而無偏倚的法庭進行公正的和公開的審訊，以確定他的權利和義務并判定對他提出的任何刑事指控。在此基礎上，1966年的聯(lián)合國大會通過了《公民權利和政治權利國際公約》，開放給各國簽字、批準和加入。中國政府已于1998年簽署該公約，并承諾積極為批準公約創(chuàng)造條件，逐步達到公約關于人權保護的各項要求。

訴權的存在意味著國民對國家享有裁判行為的請求權，這種請求權所指向的義務主體是代表國家履行裁判職責的法官。而在進入訴訟程序之后，訴權的存在要求為當事人提供程序保障，即當事人應該享有相應的訴訟權利。正是訴權的運用才產(chǎn)生“訴訟權利”。邱聯(lián)恭先生曾經(jīng)指出，法官負有依法律為裁判之義務，而對國民之權利訴求不得拒絕或拖延裁判。此種裁判給付義務乃對于審判事務之司法行政上監(jiān)督權的根據(jù)所在。不僅如此，由于國際交往的日益密切，訴權早已超越疆域限制，給予外國人國民待遇已經(jīng)成為國際社會的普遍實踐。既然法院監(jiān)察致力于保障訴權的實現(xiàn)，當事人就應該擁有充分參與監(jiān)察程序的機會。在法院各機構及其法官有拒絕訴訟、拖延訴訟或違法運作程序等情事發(fā)生之時，當事人可以進行投訴、控告，法院監(jiān)察機構必須及時受理并視情況啟動監(jiān)察程序。易言之，與普通社會公眾相比，當事人通過起訴或應訴與法院建立了直接的關系，應該擁有更加深入?yún)⑴c法院監(jiān)察的機會。但是，中國法院監(jiān)察的立法并未提及訴權保障，也沒有就及時受理并處理當事人的投訴和控告作出特別規(guī)定。

（二）促進法律對司法獨立規(guī)定的完善

司法權與行政權之間最本質的區(qū)別在于：司法權以判斷為本質內(nèi)容，是判斷權；而行政權以管理為本質內(nèi)容，是管理權。前者追求效率，強調(diào)上令下從，因而行政監(jiān)察將保證政令暢通、改善行政管理、提高行政效能等作為其基本目標。后者追求公正，強調(diào)裁判者的獨立地位。司法獨立的最終落腳點在于法官獨立，即通過法官依法獨立審理案件表現(xiàn)出來。社會對法官角色的期望各有不同，導致法官角色緊張。法律要求法官獨立審判，做中立的裁判者；社會民眾希望法官“為我做主”；政府要求法官“為我服務”。由于法官身處社會矛盾的漩渦之中，必須建立相應的機制保證法官在行使職權的過程中不受任何機構以及個人的影響和干涉，不被權力、利益、情感等因素左右，否則不僅造成程序外觀的不正義，其司法判斷亦難免成為遠離公正的恣意妄斷，從而偏離實體正義。

我國現(xiàn)行法律對于司法獨立的表述是，“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。這種表述實際上僅涉及到司法獨立的一個層面，即法院獨立，根本沒有規(guī)定法官的個人獨立，也沒有規(guī)定司法權獨立。我國現(xiàn)行法律在司法獨立的規(guī)定方面存在完善的空間，尤其應該加強法官身份獨立的立法。法官身份獨立，是指法官職位的條件和任期獲得充分保障，以確保法官不受行政控制。法官身份獨立是實現(xiàn)法官實質獨立的前提。

司法獨立的理念對于法院監(jiān)察的制度設計而言實際上意味著一定程度的權力限制。首先，作為法院系統(tǒng)內(nèi)的司法行政監(jiān)督權，監(jiān)察權不能直接干預審判權的行使。其次，在設計法院監(jiān)察的相關制度時需要考慮法官身份之保障。在法院監(jiān)察的制度設計中，促進司法獨立與保障訴權的追求之間有時會存在一種緊張關系。不能因為對訴權的保障而造成對法官行使審判權有形無形的壓力。再次，法官有權對有礙其獨立審判之監(jiān)察行為提出異議、有權對政紀處分提出申訴并得到及時處理。

（三）落實司法責任制

司法獨立并不意味著審判權不受制約，權責一致的法治理念對于審判權同樣適用。中國的訴訟程序存在審者不判、判者不審的弊端。在第四輪司法改革中，司法責任制改革受到了異乎尋常的重視，為法院監(jiān)察機制的完善提供了契機。沒有完善的法院監(jiān)察機制，司法責任追究就會偏離靶位而流于形式；沒有司法責任追究，法院監(jiān)察就如同被拔掉了“牙齒”而軟弱無力，缺乏威懾效應，其作用當然難于發(fā)揮?！白寣徖碚卟门校刹门姓哓撠煛边@句話準確概括了司法責任制構建的兩個基本維度。作為司法監(jiān)督機制不可或缺的一環(huán)，法院監(jiān)察在落實司法責任制方面居于重要地位。

近年來，人民法院非常重視干警違紀違法案件的查處。2013年，“各級法院共查處利用審判執(zhí)行權違紀違法干警381人，其中追究刑事責任101人”。到了2014年，全國法院“查處利用審判執(zhí)行權違紀違法干警863人，其中移送司法機關處理138人”。2015年繼續(xù)維持了反腐倡廉的高壓態(tài)勢，“最高人民法院查處本院違紀違法干警14人，各級法院查處利用審判執(zhí)行權違紀違法干警721人，其中移送司法機關處理120人”。不難發(fā)現(xiàn)，與2013年相比，全國法院在2014年和2015年查處的違法違紀干警的數(shù)量劇增，與全國加大反腐風暴之大勢遙相呼應。但是，法院監(jiān)察的目標不只限于查辦違法違紀行為，還應關注的是，由人民法院查處包括法官在內(nèi)的違法違紀人員是否契合審判權運行原理，法官責任究竟應該如何追究的問題。

二、法院監(jiān)察機制之完善

（一）法院監(jiān)察立法現(xiàn)狀及問題

法院監(jiān)察在現(xiàn)行的立法體系中的地位非常尷尬。全國人大常委會1997年通過、2010年修正的《行政監(jiān)察法》第2條規(guī)定，監(jiān)察機關是人民政府行使監(jiān)察職能的機關，依照本法對國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監(jiān)察。這清楚表明該法只適用于政府的行政監(jiān)察，法院監(jiān)察并沒有包括在其中。為使人民法院的監(jiān)察工作有法可依，最高人民法院參照《行政監(jiān)察法》的體例和規(guī)定，在2008年制定并在2013年修訂了《人民法院監(jiān)察工作條例》，對人民法院監(jiān)察部門和監(jiān)察人員、監(jiān)察部門職責、監(jiān)察程序等作出了詳細規(guī)定。2010年，最高人民法院印發(fā)了《人民法院司法巡查工作暫行規(guī)定》，以加強上級人民法院對下級人民法院的司法監(jiān)督。2012年，最高人民法院又制定了《關于人民法院審務督察工作暫行規(guī)定》，以規(guī)范各級人民法院對本院各部門及其工作人員、上級人民法院對下級人民法院及其工作人員各方面情況的實地檢查以及對法院工作人員違法違規(guī)行為的現(xiàn)場查糾行為。按照該規(guī)定的要求，最高人民法院、高級人民法院、中級人民法院都應在本院監(jiān)察部門設置審務監(jiān)察機構、配置審務監(jiān)督員。

為了規(guī)范法官和法院其他工作人員的行為，最高人民法院還先后制定了“五個嚴禁”、“十個不準”的實體性規(guī)范?！拔鍌€嚴禁”反映了影響法官隊伍建設和司法公正的突出性問題，“十個不準”的行為在非節(jié)日期間同樣屬于違法違紀行為，最高人民法院專門予以強調(diào)乃是因為這些行為在節(jié)日期間易發(fā)多發(fā)。在違法違紀高發(fā)的情況下，針對重點事項、選擇重點時段劃設紅線加強監(jiān)察有其合理性。但從發(fā)展的眼光來看，實現(xiàn)法院監(jiān)察行為的常態(tài)化和制度化才是制度建構的最終方向，即在任何時間違法違紀行為都不準發(fā)生，任何違法違紀行為均屬嚴禁之列。

雖然最高人民法院非常重視法院監(jiān)察的立法，但總體而言還存在以下三方面的問題需要解決：

第一，法院監(jiān)察立法層次相對較低，處于自己立法自己執(zhí)法的尷尬處境之中。1997年，全國人大常委會制定了適用于政府、政府部門及其工作人員的《行政監(jiān)察法》，但卻并未相應制定《人民法院監(jiān)察法》以及《人民檢察院監(jiān)察法》，這使得全國人大常委會制定的監(jiān)察立法不能覆蓋所有國家機關和公職人員。按照國家監(jiān)察體制改革試點透露的信息，未來應該不會就一府兩院分別進行監(jiān)察立法，成立各層級的國家監(jiān)察委員會，依照統(tǒng)一的立法，對國家機關和公務人員實施統(tǒng)一監(jiān)察是改革的方向。但是，建立一府兩院一委的國家權力構架不僅涉及改革試點的經(jīng)驗總結和推廣，更關鍵的是要對《憲法》進行修改，絕非短期內(nèi)就能實現(xiàn)。

第二，法院監(jiān)察在目標設定上存在偏差。如前所述，《人民法院監(jiān)察工作條例》是參照《行政監(jiān)察法》而制定的。其第1條將法院檢察的目標定位為“為了加強人民法院監(jiān)察工作，嚴肅人民法院紀律，促進廉政建設，維護司法公正”。該表述只是去除了《行政監(jiān)察法》第1條規(guī)定的行政監(jiān)察獨有的一些追求，但卻沒有充分展現(xiàn)法院監(jiān)察自身的特點，特別是未明確法院監(jiān)察保障訴權實現(xiàn)、促進司法獨立的目標，不能不說是一大缺陷。這一缺陷也導致該條例的具體規(guī)定特別是關于監(jiān)察程序和結果的規(guī)定未能體現(xiàn)對當事人參與性之保障以及對法官身份之維護。

第三，對人員配備的要求與現(xiàn)行司法改革的精神相悖?！度嗣穹ㄔ罕O(jiān)察工作條例》第9條和第11條中分別規(guī)定，“監(jiān)察部門負責人一般應從法官或者具有法官任職資格的人員中選任”；“各級人民法院應當盡可能選派法官或者具有法官任職資格的人員擔任監(jiān)察專員、專職監(jiān)察員”。這種要求與正在進行的法官員額制改革存在沖突，筆者建議這兩個條款應修改為：“監(jiān)察部門負責人應從具有法官任職資格的人員中選任”；“各級人民法院應當選派具有法官任職資格的人員擔任監(jiān)察專員、專職監(jiān)察員”。修改依據(jù)在于：其一，按照法院人員分類管理的精神，法院監(jiān)察機構的人員應該歸屬于司法行政人員。其二，法官員額要求控制在中央政法專項編制的39%以下，監(jiān)察部門負責人以及監(jiān)察專員、專職監(jiān)察員擠占法官員額會挫傷一線法官積極性，加劇法官辦案壓力。其三，監(jiān)察部門負責人以及監(jiān)察專員、專職監(jiān)察員應該具有法官資格，即一般應通過國家司法考試，已經(jīng)體現(xiàn)了法院監(jiān)察相比于行政監(jiān)察的特殊性和專業(yè)性。

（二）同體監(jiān)督模式弊端之克服

需要明確的是，法院監(jiān)察權的行使方式與審判權不同。審判權應該嚴守中立，不預設立場，在介入社會生活方面保持被動性，嚴格遵循不告不理的原則。當下的法院監(jiān)察權本質上屬于司法行政監(jiān)督權。為有效保障訴權、促進司法獨立、落實司法責任制，進而維護司法公正，法院監(jiān)察必須貫徹主動原則。法院監(jiān)察工作可以通過信訪舉報、司法巡查、審務督察等諸多渠道，加大對法院機構及其工作人員違法違紀行為的查糾力度。

在機構設置和權限安排方面，法院監(jiān)察需要進行改善和加強。法院監(jiān)察是一種同體監(jiān)督的模式，存在自身固有的缺陷。作為法院的內(nèi)部機構，監(jiān)察機構的人事安排受制于法院行政領導，其業(yè)務運作也是在法院院長領導之下進行的，監(jiān)察主體與監(jiān)察對象之間存在利益捆綁的現(xiàn)象，這就不可避免地對監(jiān)察行為的實效性帶來消極影響。法院紀檢監(jiān)察機構的改革應該堅持扁平化管理和專業(yè)化建設相結合的原則，在同體監(jiān)督中適當植入異體監(jiān)督的因素，以提高法院監(jiān)察行為的實效性。在這方面，中國的法院監(jiān)察并不是缺少制度設計，而是相關制度沒有落實到位的問題非常突出。

第一，充分發(fā)揮法院系統(tǒng)內(nèi)部縱向監(jiān)察機制的作用，即上級法院監(jiān)察機構積極實施針對下級法院的人和事的監(jiān)察。依照《人民法院監(jiān)察工作條例》第15、16條的規(guī)定，最高人民法院監(jiān)察局的法定職責包括對高級人民法院及其院長、副院長、副院級領導干部、監(jiān)察局局長實施監(jiān)察，高級人民法院和中級人民法院的法定職責包括對下一級人民法院及其院長、副院長、副院級領導干部、監(jiān)察部門主要負責人或者專職監(jiān)察員實施監(jiān)察。第18條還規(guī)定，上級人民法院監(jiān)察部門可以辦理下一級人民法院監(jiān)察部門管轄范圍內(nèi)的監(jiān)察事項；必要時可以辦理所轄各級人民法院監(jiān)察部門管轄范圍內(nèi)的監(jiān)察事項?？v向監(jiān)察可以通過司法巡查等常規(guī)途徑加以實現(xiàn)。

第二，貫徹地方各級人民法院監(jiān)察部門的雙重領導機制?！度嗣穹ㄔ罕O(jiān)察工作條例》第8條規(guī)定，最高人民法院監(jiān)察局在最高人民法院院長的領導下主管全國法院的監(jiān)察工作。地方各級人民法院監(jiān)察部門、基層人民法院專職或者兼職監(jiān)察員在本院院長和上級法院監(jiān)察部門的領導下開展工作，監(jiān)察業(yè)務以上級法院監(jiān)察部門領導為主。這種雙重領導的機制也可以在一定程度上制約法院袒護自己人的做法。

第三，同一法院的紀檢監(jiān)察部門按照扁平化的管理思路進行設置，減少重復監(jiān)察行為。人民法院的紀檢部門是紀委派駐機構，紀檢對象一般為共產(chǎn)黨組織及其黨員，而監(jiān)察部門人民法院常設機構的監(jiān)察對象則是所有法院的機構及其工作人員。但由于絕大多數(shù)法院工作人員都是共產(chǎn)黨員，而且紀檢和監(jiān)察部門又是合署辦公，實務中的工作分工并不明確。在人事安排上，由紀檢組長兼任監(jiān)察機構負責人有利于減少管理層級，也有利于破除監(jiān)察機構人員配置的內(nèi)部化問題。

第四，建立和完善控告舉報制度，保障法院監(jiān)察的社會參與。法律參與的擴大不只是增進法律秩序的民主價值，它還有助于提高法律機構的能力。社會的廣泛參與是法院監(jiān)察獲得違法違紀線索的有效途徑，同時也將監(jiān)督者的監(jiān)察行為置于公眾的再監(jiān)督之下。按照《人民法院監(jiān)察工作條例》的規(guī)定，任何公民、法人和其他組織均有權對法院及其工作人員的違法違紀行為提出控告或者檢舉。對于控告或檢舉的處理，可以參照2002年制定的《人民法院紀檢監(jiān)察機構信訪舉報工作暫行規(guī)定》執(zhí)行，但該暫行規(guī)定在作出處理的時限、程序、反饋等具體規(guī)定上，還存在諸多欠缺以及需要改進和完善的地方。

在同體監(jiān)督中植入異體監(jiān)督的因素是在當前法院監(jiān)察制度下實現(xiàn)法院監(jiān)察目標的現(xiàn)實策略，而克服同體監(jiān)督模式弊端的治本之策還在于對異體監(jiān)督模式的采用，即將法院監(jiān)察權從法院行政管理權中予以剝離。國家監(jiān)察制度改革為此提供了契機，各試點省市應該在遵循司法規(guī)律和司法原理的原則下，針對法院監(jiān)察作出相應安排。如果我們認同司法獨立不僅包括司法機關的整體獨立，而且涵蓋法官個人獨立的理念，國家監(jiān)察體制的改革對于我國司法獨立的推進就具有非常重要的意義。

三、法院監(jiān)察與法官懲戒權限之分離

（一）法官懲戒權配置之原理

行政監(jiān)察與行政懲戒的權限可以合一行使，這種做法有利于提高行政效能?！缎姓O(jiān)察法》第36條第2款規(guī)定，監(jiān)察機關對違反行政紀律的人員作出給予處分的監(jiān)察決定，由人民政府人事部門或者有關部門按照人事管理權限執(zhí)行。與此不同，在訴訟程序中，公正取代效率成為最優(yōu)位價值追求。法院監(jiān)察應致力于維護司法獨立，在中國立法的語境中，即應致力于維護“人民法院依法獨立行使審判權”。法官懲戒權的配置也不能妨礙司法獨立。

誠然，維護法官獨立的立場并不意味著法官免于就違法的程序或裁判承擔責任。相反，法官不僅要為履行職務過程中的違法違紀行為承擔責任，而且因為其“承擔著作為社會美德和圣賢人典范的道德責任”，違反職業(yè)道德準則的行為也在追責的范圍之列。對法官違法違紀行為的有效查處能夠形成有效威懾，促使審判權之合法、適當履行?！爸皇怯嘘P于其有無違反義務之調(diào)查、確定及處罰，應委由司法行政主體以外之其他中立的主體、循法定之程序處理，要非司法行政權所應及之”。由法院行政權行使懲戒權可能影響法官身份的獨立，進而動搖法官職務獨立乃至司法獨立的基礎。其原因在于，對法官有懲戒免職權的機構及其主管領導可以將這種權力作為間接干涉審判的手段，或者即使他們足夠謹慎克制，法官在審判案件時依然難免投鼠忌器，私下揣摩乃至迎合上意，違心裁判。易言之，如果司法行政權集監(jiān)察與法官懲戒權于一身，難免使得司法行政權擁有了控制案件審理結果的手段，從而有害法官職務及內(nèi)心之獨立地位。當然，法官之外的法院其他工作人員的懲戒由法院行政管理者及監(jiān)察機關負責則并無不當之處。

正是由于法官懲戒權配置對于司法獨立具有重要意義，1982年第十九屆國際律師協(xié)會通過的《司法獨立最低標準》才對此進行了專門規(guī)定。《司法獨立最低標準》提出該權力應授予獨立于司法機關的機構進行。其中法官的免職權應授予司法法庭為之。立法機關可以被授予對法官進行免職的權力，但必須給予司法委員會建議。行政機關可以參與對法官的懲戒，但參與的范圍限于提出控告和提起懲戒程序而不包括對法官懲戒的裁決。如日本《法官身份法》規(guī)定，對于法官的懲戒處分，“應當依據(jù)最高裁判所或高等裁判所的裁判來做出”。德國的法官懲戒制度同樣重視對司法獨立的維護。其司法監(jiān)督的責任通常由各法院院長以及聯(lián)邦一級主管具體法院的部門共同承擔。司法監(jiān)督僅限于觀察司法活動以及對違反責任的行為做出批評。《德國法官法案》授權采用的最有力的司法監(jiān)督手段包括譴責和警告。更嚴重的處分措施，包括免職，只能通過司法紀律處分程序進行。并且，如果一個法官認為他的司法獨立受到影響，他可以要求司法服務法庭對此舉行開庭審理。與德國的做法類似，加拿大也成立了由全國36名法官組成的司法理事會，負責對任何有關聯(lián)邦任命的法官的投訴或指控進行調(diào)查和處理。

（二）中國法官懲戒的內(nèi)部化及其破除

中國現(xiàn)行的法官懲戒制度存在內(nèi)部化的問題，亦即并未將法官和法院其他工作人員區(qū)別對待，而是把懲戒權一概置于司法行政權的掌控之下。司法行政權不免藉此干預審判權的行使，從而加劇審判權運行的行政化。《人民法院監(jiān)察工作條例》第23條規(guī)定，對于違反人民法院紀律，應當給予違紀人員紀律處分的，監(jiān)察部門應當依照紀律處分程序提出紀律處分意見或者提出監(jiān)察建議?！度嗣穹ㄔ罕O(jiān)察工作條例》第33條規(guī)定，對本院審判委員會委員、庭長、副庭長、審判員、助理審判員和其他工作人員，下一級人民法院院長、副院長、副院級領導干部、監(jiān)察部門主要負責人、專職監(jiān)察員，擬給予警告、記過、記大過處分的，由監(jiān)察部門提出處分意見，報本院院長批準后下達紀律處分決定；擬給予降級、撤職、開除處分的，由監(jiān)察部門提出處分意見，經(jīng)本院院長辦公會議批準后下達紀律處分決定。紀律處分決定以人民法院名義下達，加蓋人民法院印章。在紀律處分問題上，《人民法院監(jiān)察工作條例》規(guī)定法院監(jiān)察部門無權像行政監(jiān)察部門一樣作出監(jiān)察決定，而只能提出紀律處分意見或提出監(jiān)察建議，顯然是已經(jīng)認識到法院監(jiān)察與行政監(jiān)察的不同，對法官的懲戒意味著對法官個人發(fā)展產(chǎn)生影響，甚至可能波及法官身份的保障，需要慎重對待。但這并沒有解決內(nèi)部化問題，最終依然是由法院行政權主導決定法官的紀律處分。法官懲戒權配置的內(nèi)部化使得法官在審理案件時不得不考慮法院行政領導的看法，從而危及法官內(nèi)心的獨立。

中國現(xiàn)行法官懲戒權限的配置并不符合《司法獨立最低標準》的要求，有必要借鑒外國由專門機構負責法官懲戒的做法加以改造。從第四輪司法改革的進展和前景來看，將法院監(jiān)察與法官懲戒權限分離的制度障礙正在逐步破除。十八屆三中全會之后，中央開始推出省級以下法院人財物的統(tǒng)一管理，以破除司法地方化。有學者主張設立省級司法官紀律懲戒委員會，負責對法官、檢察官的懲戒。從各司法改革試點省市的實踐來看，分別設立法官懲戒委員會和檢察官懲戒委員會是普遍做法。法官的懲戒權屬于法院人事管理權的組成部分，當然可以一并由省、直轄市、自治區(qū)的法官懲戒委員會統(tǒng)一行使。2015年推出的《最高人民法院關于完善人民法院司法責任制的若干意見》的一個重要內(nèi)容就是規(guī)定了違法審判責任。但是，將司法責任制中的法官責任定位為違法審判責任，從而把紀律責任排除在外，交由“法律及有關紀律規(guī)定”予以規(guī)范，這種做法人為割裂了法官問責的體系。并且，其第36條還規(guī)定，法官懲戒委員會根據(jù)查明的事實和法律規(guī)定作出無責、免責或者給予懲戒處分的建議。該規(guī)定意味著，法官懲戒委員會對于法官懲戒只有建議權而非決定權。該意見在推動司法責任制改革方面存在很大的局限性。

2016年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《保護司法人員依法履行法定職責規(guī)定》，特別強調(diào)法官、檢察官身份之保障。其中第4條規(guī)定，法官、檢察官依法履行法定職責受法律保護。非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得將法官、檢察官調(diào)離、免職、辭退或者作出降級、撤職等處分。第5條至第10條則詳細規(guī)定了將法官、檢察官調(diào)離、免職、辭退或者作出降級、撤職等處分的法定事由以及程序，使得第4條的規(guī)定能夠落實到位。第14條還規(guī)定，法官、檢察官履行法定職責的行為，非經(jīng)法官、檢察官懲戒委員會審議不受錯案責任追究。法官、檢察官因違反黨紀，審判、檢察紀律，治安及刑事法律，應當追究錯案責任之外的其他責任的，依照相關規(guī)定辦理。該規(guī)定實際上意味著以錯案追究的名義給予法官處分的權力已經(jīng)真正收歸法官懲戒委員會了，其余情形下對于法官的懲戒則仍然沿用原來的做法。與《最高人民法院關于完善人民法院司法責任制的若干意見》的規(guī)定相比，這是一個進步，但還沒有從根本上改變法官懲戒的權限配置。

（三）法院監(jiān)察與法官懲戒權限的徹底分離

筆者認為，今后應重點從以下兩方面推進法院監(jiān)察及法官懲戒制度的改革：其一，在一至兩年之后，由最高人民法院等相關部門對《保護司法人員依法履行法定職責規(guī)定》及其實施情況進行全面總結評估，在此基礎上提請全國人大常委會對《法官法》進行修訂，將有關法官身份保障的規(guī)定納入到第11章“懲戒”的具體條文中。其二，明確將對高院及以下法院法官紀律處分的決定權全部收歸省級法官懲戒委員會，并再設置一個全國性的法官懲戒委員會負責最高法院法官的紀律處分以及處理地方法院法官不服紀律處分的復議申請。這樣就可以實現(xiàn)監(jiān)察與懲戒權限的徹底分離，而不僅是錯案追究責任才由法官懲戒委員會負責。多年以來，全國每年查處法院工作人員（其中還包括不少非法官人員）違法違紀案件的數(shù)量都未超過900件，每個法官懲戒委員會平均只需負責不到30個案件，將懲戒權完全收歸法官懲戒委員會是可行的。

法院監(jiān)察與法官懲戒之權限分離首先要求保證法官懲戒委員會的中立、公正的地位，其次還需要在制度設計上重塑法院監(jiān)察與法官懲戒的關系。法院監(jiān)察機關負責法官違法違紀事實的調(diào)查和認定。監(jiān)察機關根據(jù)檢查和調(diào)查的結果，可以向有關單位、部門和人員提出監(jiān)察建議。給予法官紀律處分的監(jiān)察建議應由法院院長辦公會討論通過，以法院名義報送法官懲戒委員會審議決定。法官懲戒委員會應該充分聽取法官本人的意見，并給予法官申請復議的機會，復議期間不停止紀律處分決定的執(zhí)行。對法官的撤職、開除處分，應在法官懲戒委員會決定作出之后，提請相應人民代表大會或者其常務委員會依法罷免、免職或者撤銷其職務，再執(zhí)行紀律處分的決定。

法官懲戒權的配置不應對法官身份以及法官內(nèi)心的獨立形成威脅，即使在中國實行針對國家機關以及公務人員的統(tǒng)一監(jiān)察制度之后，由法官懲戒委員會主導該權力的行使仍然是最佳選擇。