栗軍+宋曉華

摘要：對于當(dāng)前較為困難的縣鄉(xiāng)財政而言，不但要做好民生政策的落實(shí)，而且還要努力加強(qiáng)棚戶區(qū)改造，學(xué)校、敬老院、醫(yī)院的建設(shè)等投入，民生領(lǐng)域的支出相當(dāng)大。在這種情況下，必須保持清醒頭腦，統(tǒng)籌考慮自身財政狀況，時刻警惕財政風(fēng)險情況的發(fā)生，并加強(qiáng)培植財源，加強(qiáng)預(yù)算，提高資金使用效益，只有這樣，才能更好地保持社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：財政風(fēng)險；加強(qiáng)預(yù)算；培植財源；資金效益；債務(wù)管理；經(jīng)濟(jì)發(fā)展

近日，國務(wù)院辦公廳以國辦函〔2016〕88號印發(fā)了《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》，如果地方出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險，將實(shí)施地方政府財政重整計劃，如何化解財政風(fēng)險是擺在各級財政部門面前的首要任務(wù)。

所謂財政風(fēng)險，是指財政不能提供足夠的財力致使政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)遭受嚴(yán)重?fù)p害，給社會穩(wěn)定帶來重大風(fēng)險。為化解財政風(fēng)險，我縣做了較大的努力，取得巨大成績，基金會借款2.45億元已全部還清；師范資產(chǎn)下劃三年累計上交上級部門資金6700萬元；相家河水庫貸款累計償還6300萬元。但是，由于民生事業(yè)的飛速發(fā)展，財政工作也面臨著前所未有的風(fēng)險。

一、當(dāng)前財政面臨的主要風(fēng)險

（一）財政收入風(fēng)險

隨著國家財政由建設(shè)型向民生型的轉(zhuǎn)變，財政收入由過去的高幅增長轉(zhuǎn)變?yōu)槠椒€(wěn)增長，財政收支矛盾進(jìn)一步加劇。今后一個時期，財政收入增幅降低與支出剛性增長并重將是新常態(tài)。今年的經(jīng)濟(jì)形勢依然錯綜復(fù)雜，尤其是受“三期疊加”（增長速度換擋期，結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期，前期刺激政策消化期）的影響，經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，財政減收增支因素較多，收支矛盾更加突出。從全市2016年1—10月份經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況看，營改增后，主體四稅完成68億元，同比下降1.4%；稅收收入完成122億元，同比增長2.8%。我縣雖然地方財政收入和主體四稅增長幅度均列全市前列，但地方財政收入增長幅度只有7%，較去年同期回落5個百分點(diǎn)，主體四稅增長幅度只有3.8%，較去年同期回落12.5個百分點(diǎn)，財政收入增收的壓力越來越大。

（二）財政支出風(fēng)險

社會公共需求是無限的，而財力卻是有限的。近年來，我縣的社會經(jīng)濟(jì)全面快速發(fā)展，人民生活水平日益提高，對公共財政提出了更高的要求，并且這種需求是無限的。一是去年的全國性工資改革和今年的增資工作，縣級增加支出8500萬元；二是社保等民生支出提標(biāo)擴(kuò)面，例如新農(nóng)合2010年需縣級配套1030萬元（人均27.5元），2016年達(dá)5400萬元（人均140元）；新農(nóng)保2012年需縣級配套740萬元（人均108元），2016年達(dá)1882萬元（人均237元）；農(nóng)作物保險2014年每畝補(bǔ)貼10元，2016年補(bǔ)貼將達(dá)15元，增長50%，縣級財政負(fù)擔(dān)1500萬元。三是一些地方公共支出需求系數(shù)不斷攀高，如教育、衛(wèi)生、城建等投入逐年增大，大大超出了縣級財政的承受能力。

（三）財政赤字風(fēng)險

財政收支包括公共預(yù)算收支和基金預(yù)算收支。

1.公共預(yù)算收支

公共預(yù)算收入主要包括地方財政收入和一般轉(zhuǎn)移支付收入。今年預(yù)計公共預(yù)算收入增加5000萬元。

公共預(yù)算支出主要用于全縣行政事業(yè)單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)及工資發(fā)放，教育，醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等民生支出。今年，工資改革、教師職稱聘任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)津補(bǔ)貼提標(biāo)、車改等剛性支出增加8000萬元。按照新《預(yù)算法》規(guī)定，超支部分除動用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)資金外，只能采取壓減部分公用支出。

2.基金預(yù)算收支

基金預(yù)算收入主要包括土地出讓金收入和城建配套費(fèi)等。土地出讓金收入是基金預(yù)算收入的主要來源，隨著國家宏觀政策調(diào)控的影響，土地出讓金收入呈下降趨勢，且收入具有較大的不穩(wěn)定性。例如，2016年年初基金預(yù)算只有3.8億元，而剛性支出卻呈增長趨勢。當(dāng)前急需的棚戶區(qū)改造、教育大班額和農(nóng)村學(xué)校改簿，扶貧村莊的道路建設(shè)等。如果在新建項(xiàng)目上，不根據(jù)實(shí)際財力嚴(yán)加控制，基金預(yù)算將面臨超支的風(fēng)險。

眾所周知，赤字規(guī)模的大小，有兩個公認(rèn)的警戒線指標(biāo)：一是財政赤字占GDP 總額的比重為3%，二是財政赤字占當(dāng)年財政總支出的比重為15%。從全國2014年赤字率2.3%看，如果我縣不嚴(yán)加控制，也有出現(xiàn)財政赤字的可能。

地方財政赤字的產(chǎn)生是財政不平衡導(dǎo)致的結(jié)果，反過來又進(jìn)一步影響財政平衡。如果財政赤字不嚴(yán)格控制在一定規(guī)模，將嚴(yán)重制約地方政府的調(diào)控能力和政策實(shí)施。

（四）政府債務(wù)風(fēng)險

由于我縣經(jīng)濟(jì)總量偏小，財政收入較少，要加大投入只有通過舉借債務(wù)的形式來完成，但造成的現(xiàn)狀是債務(wù)包袱重、支付風(fēng)險大。

當(dāng)前部分單位隱性債務(wù)不確定因素大。通過排查發(fā)現(xiàn)，部分學(xué)校建設(shè)、醫(yī)院建設(shè)等項(xiàng)目，尚有1.5億元的政府負(fù)有一定救助責(zé)任的債務(wù)，在未來其部門自身無法獨(dú)立償還的情況下，縣財政負(fù)有一定的償還責(zé)任。

（五）專項(xiàng)資金安全風(fēng)險

財政存量資金過大，專項(xiàng)資金不能及時撥付，勢必影響國家政策引導(dǎo)和經(jīng)濟(jì)調(diào)控和資金效益的發(fā)揮。

二、防范和化解地方財政風(fēng)險的措施

針對以上財政風(fēng)險，基于新預(yù)算法的剛性約束，基于財政體制改革進(jìn)入深水區(qū)的要求，基于打基礎(chǔ)、謀長遠(yuǎn)的科學(xué)布局，全縣的財政工作，必須嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》，努力做好增收節(jié)支工作，堅持量入為出，避免出現(xiàn)財政赤字。

（一）圍繞建立現(xiàn)代預(yù)算管理制度，深入推進(jìn)縣級預(yù)算管理制度改革

一是完善政府預(yù)算體系。將政府收支全部納入預(yù)算管理，健全政府全口徑預(yù)算體系，將全口徑政府預(yù)算提交縣級人大審議。加大一般公共預(yù)算與政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基本預(yù)算統(tǒng)籌力度，深入部門預(yù)算編制改革，推進(jìn)部門綜合預(yù)算管理，統(tǒng)籌部門各項(xiàng)收入，合理安排支出。二是推進(jìn)預(yù)決算公開。除涉密信息外，經(jīng)縣級人大或其常委會批準(zhǔn)的政府預(yù)決算、預(yù)算調(diào)整以及預(yù)算執(zhí)行報告及報表，不得隨意變更預(yù)決算，報告批準(zhǔn)后按照規(guī)定期限向社會公開，接受社會監(jiān)督。三是加大財政資金統(tǒng)籌力度。從整合重大項(xiàng)目資金、重點(diǎn)科目資金、轉(zhuǎn)移支付資金、財政存量資金、政府債務(wù)資金入手，將支持方向相同、扶持領(lǐng)域相關(guān)的財政資金整合使用，全方位優(yōu)化公共資源配置，盤活各領(lǐng)域財政沉淀資金，提高財政資金整體使用效益。四是全面推進(jìn)預(yù)算績效管理。加快完善縣級預(yù)算績效管理體系，建立覆蓋全部預(yù)算單位和所有財政資金的績效評價制度，逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有應(yīng)用的全過程績效管理體系，建立評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤制度，并將評價結(jié)果作為實(shí)施問責(zé)的重要依據(jù)。五是建立政府綜合財務(wù)報告制度。按照上級統(tǒng)一部署，認(rèn)真開展縣級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)清查工作，全面核查政府部門各類資產(chǎn)負(fù)債狀況，摸清政府“家底”，努力做好政府綜合財務(wù)報告編制，全面反映政府整體財務(wù)狀況、運(yùn)行情況及財政中長期可持續(xù)性，從而核清政府資產(chǎn)，鎖定政府債務(wù)，同時，加強(qiáng)政府財務(wù)報告分析應(yīng)用，為更好的服務(wù)政府管理需要。

（二）加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大力培植新型財源增長點(diǎn)

按照“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、增財源”的工作思路，不斷加強(qiáng)財源建設(shè)，增強(qiáng)財政增收基礎(chǔ)。一是充分利用財稅政策，強(qiáng)力支持企業(yè)發(fā)展。用足用活國家財稅政策，做到涵養(yǎng)稅源、培植財源。二是圍繞循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，加大專項(xiàng)資金爭取力度。積極爭取國家節(jié)能減排、科技創(chuàng)新、強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)等方面的資金及政策，支持現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的培育和企業(yè)發(fā)展，促使企業(yè)做大做強(qiáng)，增強(qiáng)發(fā)展后勁。三是充分發(fā)揮稅源監(jiān)控體系的參謀作用，為縣委、縣政府決策提供可靠依據(jù)，促進(jìn)我縣骨干企業(yè)快速、健康發(fā)展。

（三）優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高資金使用效益

按照“積極而為、量力而行、厲行節(jié)約”的原則，堅持把保障和改善民生放在財政支出的首位，提高資金使用效益，真正做到“花錢必問效、無效必問責(zé)”。一是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，圍繞全縣為民辦實(shí)事和民生事業(yè)的發(fā)展，大幅度提高農(nóng)林水、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等重點(diǎn)民生支出的比重，最大限度地發(fā)揮財政資金使用效益。二是嚴(yán)格控制公務(wù)經(jīng)費(fèi)開支。進(jìn)一步壓縮一般性支出和“三公經(jīng)費(fèi)”支出，積極落實(shí)“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算執(zhí)行和決算的公開，提高“三公經(jīng)費(fèi)”支出的透明度。三是為充分發(fā)揮專項(xiàng)資金使用效益，各級審計機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對財政部門和預(yù)算單位專項(xiàng)財政存量資金的審計，上級部門下達(dá)資金時應(yīng)制定好實(shí)施期限，項(xiàng)目單位必須保證項(xiàng)目按時實(shí)施，并按項(xiàng)目進(jìn)度及時撥付，對于限期內(nèi)實(shí)施不了的項(xiàng)目資金應(yīng)予以收回重新分配。

（四）加強(qiáng)債務(wù)管理，預(yù)防債務(wù)風(fēng)險發(fā)生

政府債務(wù)問題事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，是社會各個方面關(guān)注的熱點(diǎn)問題。債務(wù)是把“雙刃劍”，用好了會促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，用不好會使地方財政背上沉重“包袱”，一旦引發(fā)債務(wù)危機(jī)，對縣鄉(xiāng)改革發(fā)展穩(wěn)定的“殺傷力”是相當(dāng)大的。對此，必須引起足夠重視，做好風(fēng)險防范工作。

一是嚴(yán)格依法依規(guī)舉借債務(wù)。預(yù)算法明確規(guī)定，地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，預(yù)算中必須的建設(shè)投資，可在限額內(nèi)通過發(fā)行地方政府債券的方式籌措，除此之外不得以任何方式舉借債務(wù)?？梢哉f，地方政府舉借債務(wù)必須在依法批準(zhǔn)的限額內(nèi)，不能突破“天花板”。

二是嚴(yán)格按預(yù)算規(guī)范債務(wù)管理。根據(jù)國家規(guī)定，要將政府債務(wù)分類納入預(yù)算管理，一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算、專項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理。自2015年開始，省財政廳已將省政府發(fā)行的置換債券資金撥付到各縣市，作為縣級財政部門必須用好并及時撥付相關(guān)資金，努力緩解地方債務(wù)風(fēng)險，減輕財政負(fù)擔(dān)。

三是嚴(yán)格政府債務(wù)風(fēng)險管理。自2015年起，財政部針對地方政府債務(wù)情況，對部分縣市提出了風(fēng)險預(yù)警。山東省也自2014年起就將政府債務(wù)管理納入科學(xué)發(fā)展綜合考核，并且作為領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的重要內(nèi)容。作為縣級財政部門必須保持高度警覺，嚴(yán)格規(guī)范政府融資行為，加快建立債務(wù)風(fēng)險化解和應(yīng)急處置機(jī)制，確保不發(fā)生債務(wù)風(fēng)險。

財政風(fēng)險問題貫穿于財政活動全過程中，是當(dāng)前地方財政亟待關(guān)注和解決的重要問題。提高財政風(fēng)險意識，預(yù)先估計財政風(fēng)險程度，做好防范規(guī)避風(fēng)險準(zhǔn)備，是財政工作由被動變主動的基本前提。為此，我們要加強(qiáng)財政風(fēng)險意識，增強(qiáng)防范規(guī)避地方財政風(fēng)險的緊迫感和責(zé)任感，為縣域經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展提供財力保障。

（作者單位：栗軍 平原縣財政局；宋曉華 平原縣財政局龍門財政所）