應(yīng)急避難場所災(zāi)時運營中的災(zāi)民分類管理探討*

楊桂英

(1.河南理工大學(xué) 安全與應(yīng)急管理研究中心，河南 焦作 454000；2.河南理工大學(xué) 應(yīng)急管理學(xué)院，河南 焦作 454000)

應(yīng)急避難場所災(zāi)時運營中的災(zāi)民分類管理探討*

楊桂英1，2

(1.河南理工大學(xué) 安全與應(yīng)急管理研究中心，河南 焦作 454000；2.河南理工大學(xué) 應(yīng)急管理學(xué)院，河南 焦作 454000)

目前，國內(nèi)對于應(yīng)急避難場所管理的研究還比較薄弱，致使應(yīng)急避難場所的管理缺乏統(tǒng)一要求，應(yīng)急避難場所的安民作用受到制約。針對這一缺陷，根據(jù)災(zāi)民來源多樣、成分復(fù)雜的實際情況，提出了對應(yīng)急避難場所里的災(zāi)民進(jìn)行分類管理的建議，即對正常災(zāi)民實行自我服務(wù)、自我管理，而對特需災(zāi)民則要特殊情況，特殊對待。研究表明，應(yīng)急避難場所災(zāi)時運營中對災(zāi)民進(jìn)行分類管理，根據(jù)災(zāi)民的不同類型、不同需求提供不同的管理與服務(wù)。這一措施有利于應(yīng)急避難場所發(fā)揮更大的應(yīng)急保障作用，提高避難所管理機構(gòu)的工作效率與效力，提高地方政府的應(yīng)急管理水平。

應(yīng)急避難場所；災(zāi)民；災(zāi)時運營；分類管理；服務(wù)

應(yīng)急避難場所是指為應(yīng)對突發(fā)事件，經(jīng)規(guī)劃、建設(shè)，具有應(yīng)急避難生活服務(wù)設(shè)施，可供居民緊急疏散、臨時生活的安全場所[1]。加強應(yīng)急避難場所的規(guī)劃、建設(shè)與管理，是提高城市應(yīng)急能力、減輕災(zāi)害損失、增強政府應(yīng)急管理工作能力的重要舉措。

一個較大規(guī)模的應(yīng)急避難場所，可以容納成千上萬民眾。災(zāi)難發(fā)生后，如何安全有序地讓災(zāi)民進(jìn)入避難所，如何讓這些災(zāi)民到達(dá)自己預(yù)定位置，如何讓災(zāi)民知道應(yīng)急避難場所內(nèi)的各種規(guī)則[2]，如何管理不同類型的災(zāi)民，就成了擺在避難所管理者面前一項非常緊迫的任務(wù)。為了解決這些問題，妥善處理好災(zāi)民這一特殊群體所構(gòu)成的新的社會關(guān)系，管理好應(yīng)急避難場所這一臨時社區(qū)。應(yīng)急避難場所管理者需要熟知避難所災(zāi)民管理的各個環(huán)節(jié)。

災(zāi)民在登記入住應(yīng)急避難場所后，如何管理災(zāi)民就成為擺在應(yīng)急避難場所管理者面前一項非常重要而急迫的任務(wù)。由于大量涌入的災(zāi)民可能來自于不同的地區(qū)，不同的民族，有著不同的風(fēng)俗習(xí)慣，甚至有的災(zāi)民有著特殊的需求，因此，如果避難所管理者運用一刀切的方法去管理所有的災(zāi)民，可能無法達(dá)到預(yù)期的管理與服務(wù)的效果，甚至?xí)斐梢恍┎槐匾臎_突和麻煩。因此，較為理想而有效的方法是避難所管理者對災(zāi)民進(jìn)行分類管理。根據(jù)災(zāi)民的不同類型、不同需求提供不同的服務(wù)，這樣才能提高避難所管理機構(gòu)的工作效率與效力。

但是目前，我國很多城市已開始進(jìn)行應(yīng)急避難場所的建設(shè)。國內(nèi)對于應(yīng)急避難場所的研究也都主要集中于應(yīng)急避難場所的規(guī)劃布局、設(shè)計、選址、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等方面，但對應(yīng)急避難場所管理的研究還比較薄弱，致使應(yīng)急避難場所的管理缺乏統(tǒng)一要求[3]。在災(zāi)難發(fā)生、應(yīng)急避難場所開啟后經(jīng)常會出現(xiàn)一些混亂局面，使應(yīng)急避難場所的安民作用受到制約，也對災(zāi)后避難所這一臨時社區(qū)造成了隱憂。本文針對這一缺陷，根據(jù)災(zāi)民來源多樣、成分復(fù)雜的實際情況，提出了對應(yīng)急避難場所里的災(zāi)民進(jìn)行分類管理的建議，有利于應(yīng)急避難場所發(fā)揮更大的應(yīng)急保障作用，提高地方政府應(yīng)急管理的水平。

1 正常災(zāi)民的管理——自我服務(wù)、自我管理

災(zāi)后初期，可能需要動員、利用志愿者參與避難所的管理與服務(wù)，其后，為了促進(jìn)災(zāi)民的自主、自立精神，應(yīng)盡早地設(shè)立避難者的臨時管理組織，由災(zāi)民選出各自的負(fù)責(zé)人，充分發(fā)揮避難者個人的主動性和能動性。

1.1 災(zāi)民參與應(yīng)急避難場所管理與服務(wù)的可行性

應(yīng)急避難場所的成功管理要以災(zāi)民為中心，要用災(zāi)民的眼光看問題，要站在災(zāi)民的立場上去管理。事實上，災(zāi)民的參與是應(yīng)急避難場所有序、有效管理的重要保證[4]。

作為應(yīng)急避難場所的受益者，災(zāi)民有權(quán)管理自己的生活。他們有與避難所管理者不同的視角，如果應(yīng)急避難場所管理機構(gòu)事事包攬，很容易導(dǎo)致災(zāi)民的依賴心理，好心辦壞事。特別是像汶川地震災(zāi)區(qū)，災(zāi)民中有漢族、藏族、羌族等各種民族，民族成分復(fù)雜，不同的民族有不同的風(fēng)俗習(xí)慣，因此，在應(yīng)急避難場所管理中尊重各民族的宗教信仰、風(fēng)俗習(xí)慣非常重要。在國內(nèi)外，已經(jīng)有一些引導(dǎo)和組織災(zāi)民參與應(yīng)急避難場所管理的經(jīng)驗，值得借鑒。如日本在阪神大地震后得出的重要經(jīng)驗之一就是特別注重調(diào)動災(zāi)民的積極性，鼓勵災(zāi)民參與應(yīng)急避難場所的管理，實行自我服務(wù)、自我管理。災(zāi)民自己組織“社區(qū)建設(shè)小組”、“災(zāi)民協(xié)會”，選出負(fù)責(zé)人，政府派遣一些專家和技術(shù)人員，為災(zāi)民提供指導(dǎo)和咨詢服務(wù)，這樣災(zāi)民的意愿被納入應(yīng)急避難場所管理中[5]，從而使應(yīng)急避難場所中災(zāi)民逐漸取代外部志愿者的作用，使志愿者非核心化。

1.2 災(zāi)民參與應(yīng)急避難場所管理與服務(wù)的必要性 災(zāi)后，生活在應(yīng)急避難場所里的災(zāi)民非常脆弱，更容易被剝奪、侵犯基本人權(quán)，遭受不公正的待遇。災(zāi)難使人們失去了熟悉的家園、工作環(huán)境以及社會網(wǎng)絡(luò)，被迫暫時將應(yīng)急避難場所作為自己的棲身之地。在應(yīng)急避難場所里，災(zāi)民可能會感到?jīng)]有安全感和獨立性，可能會感到失去尊嚴(yán)和基本權(quán)力。因為在應(yīng)急避難場所這個臨時社區(qū)里，災(zāi)民很大程度上依賴于別人所給予的幫助和服務(wù)。因此，災(zāi)民參與應(yīng)急避難場所管理與服務(wù)，通過給予災(zāi)民一些權(quán)力，使災(zāi)民有機會成為自己生活的主體而非客體，可以減輕這些不良影響。災(zāi)民參與應(yīng)急避難場所的管理與服務(wù)有助于災(zāi)民建立自力更生的成就感，恢復(fù)尊嚴(yán)，增強自尊心，并幫助他們克服災(zāi)難造成的心理創(chuàng)傷。參與不僅對應(yīng)急避難場所里的災(zāi)民有諸多好處，對應(yīng)急避難場所的工作人員也有積極影響。良好的參與可以將應(yīng)急避難場所建成一個更加信任和開放的環(huán)境。在這種環(huán)境下，災(zāi)民和工作人員都能感受到尊重，而且便于溝通他們各自的觀點和意見。這樣的環(huán)境可以導(dǎo)致更大的透明度和問責(zé)制，可以減少災(zāi)民與工作人員之間的沖突，并降低工作人員腐敗的機率。參與也有利于災(zāi)民形成主人翁意識和責(zé)任感，這種主人翁意識和責(zé)任感對于完成其他工作也可能產(chǎn)生積極影響，例如，如果災(zāi)民積極地參與應(yīng)急避難場所里洗滌設(shè)施的建設(shè)和管理，那么他們一般都會對這些設(shè)施的維護(hù)和管理更有責(zé)任心。這方面，國外也有成功經(jīng)驗。例如，在斯里蘭卡海嘯后，應(yīng)急避難場所里面臨著如何清掃垃圾的挑戰(zhàn)。雖然應(yīng)急避難場所不大，但是，由于災(zāi)民眾多，人口密度大，應(yīng)急避難場所里每天都堆滿垃圾，市政服務(wù)機構(gòu)只能收集一小部分的垃圾。于是，應(yīng)急避難場所管理機構(gòu)利用佛教的“捐贈工作”的概念，避難所里的每個人——災(zāi)民及避難所管理小組用避難所管理機構(gòu)提供的工具一起過了一個“清潔日”。隨后，建立了一個應(yīng)急避難場所管理委員會以監(jiān)測避難所的環(huán)境，此應(yīng)急避難場所管理委員會與私有部門和地方政府服務(wù)部門合作，更好地控制垃圾。

1.3 災(zāi)民參與應(yīng)急避難場所管理與服務(wù)的合理性

首先，災(zāi)民參與避難所管理與服務(wù)有助于提高避難所管理的效率和效力。災(zāi)難發(fā)生后，大量災(zāi)民涌入應(yīng)急避難場所，這些人員既是災(zāi)民，也是應(yīng)急避難場所管理方面重要的人力資源，如果能把這些災(zāi)民有序地組織起來，并能有效地參與到應(yīng)急避難場所的管理中，必將極大的提高應(yīng)急避難場所管理的效率和效力。應(yīng)急避難場所是災(zāi)后災(zāi)民臨時生活的場所，也是他們暫時的家園。根據(jù)災(zāi)難的性質(zhì)和損失程度，災(zāi)民要在避難所里生活的時間不等，短的幾天，長的可能要數(shù)月。因此，避難所的有序、有效管理關(guān)系到廣大災(zāi)民的切身利益，所以，他們理應(yīng)成為參與的主體。

其次，災(zāi)民參與避難所管理與服務(wù)有助于促進(jìn)公民社會的成長。在早期的災(zāi)難管理中，政府是應(yīng)對災(zāi)難的主體，人們已經(jīng)習(xí)慣于政府主導(dǎo)一切，災(zāi)民被動的聽從安排。這種強政府、弱社會的災(zāi)難管理模式已經(jīng)顯示出了諸多弊端，尤其是遇到重大災(zāi)難時，這種弊端更加明顯。在突如其來的災(zāi)難面前，包括政府在內(nèi)的任何一個公共組織的力量總是有限的，它無法單獨滿足應(yīng)對災(zāi)難的所有需求。因此，有效整合社會資源，充分發(fā)揮各種社會資源的能動性[6]，是有效應(yīng)對災(zāi)難的重要途徑。例如汶川地震激發(fā)了中國公民服務(wù)意識的空前高漲，但中國的公民社會尚未成熟，因此，在公民服務(wù)意識迅速覺醒，公民社會逐漸形成過程中，政府應(yīng)該如何引導(dǎo)這股新的力量非常關(guān)鍵[7]，在此過程中，讓災(zāi)民參與應(yīng)急避難場所管理是一個重要的方面，如果政府能夠注意鼓勵和引導(dǎo)災(zāi)民有序的參與避難所管理，鍛煉災(zāi)民的自組織、自我服務(wù)的能力，必然是促進(jìn)公民社會成長壯大的很好機會。

再次，災(zāi)民參與避難所管理與服務(wù)有助于克服依賴心理。如果政府實行大包大攬的救災(zāi)政策，則容易使廣大災(zāi)民產(chǎn)生普遍的“等、靠、要”的依賴思想。這一依賴思想的存在并不說明災(zāi)民不具有參與避難所管理的愿望，而是在長期的傳統(tǒng)治理模式下的一種消極行為選擇。這一現(xiàn)象在汶川地震后的綿陽市九州體育館和南河體育館等避難所里有著明顯的表現(xiàn)。在我們進(jìn)行調(diào)查訪問時，當(dāng)問及原因時，很多受訪者說：“因為政府會為我們安排好一切的”。由于參與的渠道狹窄、機會不足，產(chǎn)生“等、靠、要”的依賴思想并不稀奇，而且這一現(xiàn)象非常普遍，令人憂慮。對此，正如綿陽市委書記譚力在接受記者采訪時所說“我現(xiàn)在最怕的是老百姓產(chǎn)生依賴思想，躺在受災(zāi)的溫床上比地震更可怕”[8]。此話可謂及時、誠懇、頗具針對性。應(yīng)引起國家的重視和省變。

1.4 災(zāi)民參與應(yīng)急避難場所管理與服務(wù)的方法 在避難所管理方面，參與意味著所有災(zāi)民根據(jù)避難所的具體情況，討論和決定避難所的日常生活。這包括避難所如何建立、如何運營，照顧、維護(hù)，如何做出調(diào)整，以確保為所有災(zāi)民提供最多且最公正的保護(hù)和服務(wù)。避難所管理機構(gòu)可以采取多種方法鼓勵災(zāi)民參與避難所管理與服務(wù)，但是要注意，選取參與避難所管理與服務(wù)的災(zāi)民要具有代表性。要想確保參與的災(zāi)民盡量具有代表性，避難所管理機構(gòu)必須評估避難所現(xiàn)有的社會結(jié)構(gòu)。因為，避難所的災(zāi)民人口很少具有同質(zhì)性。災(zāi)民可能來自于不同的地區(qū)，分屬于不同的民族，信仰不同的宗教，具有不同的語言，從事于不同職業(yè)/生計。由于這種多樣性，確保能代表每個災(zāi)民以及管理他們的這些差異就成了避難所里有效參與的挑戰(zhàn)。然而，這些來自于不同地區(qū)的災(zāi)民無疑至少有一些共同點。他們可能來自于同一個村或同一個地區(qū)，或者他們可能屬于同一個民族，或操同一種語言。因而，通常情況下，避難所管理機構(gòu)可以利用災(zāi)民原來所在社區(qū)的社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者來識別參與避難所管理與服務(wù)的災(zāi)民是否具有代表性。避難所管理機構(gòu)鼓勵災(zāi)民參與管理與服務(wù)的常用辦法是雇用避難所里的災(zāi)民。無論這種雇用是有償還是無償服務(wù)，都是災(zāi)民參與避難所管理與服務(wù)的好辦法。為了實現(xiàn)機會均等，避免腐敗或裙帶關(guān)系，災(zāi)民原來所在社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)者不應(yīng)該參與招聘過程。此外還要求：申請和招聘過程需要正規(guī)化；招聘工作人員的機構(gòu)應(yīng)該公開宣布職位空缺；而且該機構(gòu)必須遵守透明且客觀的雇用標(biāo)準(zhǔn)；招聘機會應(yīng)該對所有災(zāi)民開放，盡可能使每個家庭都能有機會參與招聘工作，這樣不僅能給災(zāi)民提供經(jīng)濟(jì)支持，而且也能有助于建立災(zāi)民之間的聯(lián)系，并能減少摩擦和沖突。如果避難所里需要招聘一些專業(yè)技工來完成一些技術(shù)工作，那么避難所里的災(zāi)民可能沒有這樣的專門技術(shù)，此時可以從當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)或從社會上招募一些成手作為“培訓(xùn)師”來領(lǐng)導(dǎo)避難所里的工作。避難所的災(zāi)民可以申請作為學(xué)員，這種安排使災(zāi)民以學(xué)徒的身份與“培訓(xùn)師”一起工作，并直接參與了該項目和避難所的生活，不僅修繕了避難所的設(shè)施，而且在此過程中，災(zāi)民可以學(xué)到新技能，這樣可以使災(zāi)民將來在恢復(fù)重建過程中發(fā)揮更大的作用，獲得更多的就業(yè)機會。避難所管理機構(gòu)在鼓勵災(zāi)民參與管理與服務(wù)工作時遇到的一個非常敏感的問題是這種參與是志愿參與還是有酬/補償參與。因為避難所里有些工作應(yīng)付報酬或以其他方式補償，而另一些工作則是無償勞動，沒有任何報酬，這可能會導(dǎo)致摩擦的產(chǎn)生。因而，關(guān)于是有償還是無償勞動的意見應(yīng)該放到非常具體的背景下去考慮，避難所管理機構(gòu)需要慎重考慮其策略和理由。然而，避難所里有許多工作要做，因此，要么雇用工作人員付給薪水或部分補償，或者可以動員他們義務(wù)勞動。避難所管理機構(gòu)在決定是否給參與管理與服務(wù)的災(zāi)民提供補償時，需要考慮幾個因素。首先，參與管理與服務(wù)的災(zāi)民是否是全職工作，付給全職工作的人以一部分補償是合理的，因為他不能從事其他的有償工作來供養(yǎng)他的家庭成員了。其次，他所從事的工作是否是給廣大災(zāi)民提供服務(wù)的工作，例如清潔公共廁所，這種工作理所當(dāng)然應(yīng)該得到補償。另外，需要考慮其所從事工作是否有風(fēng)險，有風(fēng)險或高風(fēng)險的工作也應(yīng)該得到補償。需要注意的是，避難所管理機構(gòu)在決定哪些工作能得到補償，哪些工作不能得到補償時，要與所從事工作的災(zāi)民溝通，保證透明，避免誤解，減少謠言和摩擦的產(chǎn)生。

2 特需災(zāi)民的管理——特殊情況，特殊對待

在避難所的災(zāi)民中，有些人可能有特殊需求，可以將他們稱之為特需災(zāi)民(表1)。這些特需災(zāi)民比避難所里的其他災(zāi)民具有更多的風(fēng)險。因為，避難可能會導(dǎo)致平時對特需人群能提供照顧的家庭和社區(qū)支持結(jié)構(gòu)的中斷。應(yīng)急避難場所的規(guī)劃和方案應(yīng)該關(guān)注到這些特需災(zāi)民。然而，災(zāi)民的脆弱性和保護(hù)需求是視具體情況而定的，風(fēng)險群體是會發(fā)生變化的。為了提供符合他們需求的援助和保護(hù)，所有的利益相關(guān)者知道他們的需求是什么是非常重要的。避難所管理機構(gòu)應(yīng)該確保在早期以及整個避難期間注冊系統(tǒng)能記錄災(zāi)民的年齡、性別以及其他相關(guān)信息以識別有特需的災(zāi)民。災(zāi)民參與評估和參與避難所管理將有助于確定哪些群體有特殊需求，并幫助提供適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)。下面總結(jié)了應(yīng)急避難場所里可能有特殊需求的人群。

在正常情況下，是家庭或社區(qū)給這些特需群體提供幫助和支持。然而，避難時期，家庭和社區(qū)網(wǎng)絡(luò)受到重壓，且通常中斷，這些特需災(zāi)民可能無法獲得平時所能享受的相同水平的關(guān)心和幫助。在缺乏家庭或社區(qū)幫助與支持的情況下，避難所里的這些特需災(zāi)民成員可能會面臨高度的保護(hù)風(fēng)險。因為有特殊需求的災(zāi)民比其他正常災(zāi)民可能更脆弱。如果不能識別他們的脆弱性，那么后果可能會很嚴(yán)重，有時甚至?xí){他們的身心健康。有特殊需求的災(zāi)民可能缺乏適當(dāng)?shù)臏贤ㄇ雷屓藗兲貏e是避難所管理與服務(wù)者知曉他們的特殊需求。同樣，因年齡、殘疾、恥辱或恐懼等原因，特需災(zāi)民可能無法說出他們的特殊需求。當(dāng)無法獲取所需的援助或保護(hù)時，這些特需災(zāi)民可能無法讓別人知曉他們的需要，或者無法訴苦。因此，避難所管理機構(gòu)必須給予這些最脆弱的成員以適當(dāng)?shù)陌才藕捅Ｗo(hù)。在設(shè)計應(yīng)急避難場所里的方案和活動時必須考慮到特需災(zāi)民的存在，采取有針對性的對策以確保根據(jù)他們的脆弱性和需求給他們提供服務(wù)與保護(hù)。

表1 特需人群表

為了給特需災(zāi)民提供服務(wù)與保護(hù)，避難所管理機構(gòu)要確保避難所工作人員經(jīng)過培訓(xùn)，有能力保護(hù)所有的群體和個人，特別是脆弱群體。避難所工作人員必須經(jīng)過培訓(xùn)并簽署行為守則，能為避難所工作人員的管理與服務(wù)行為等方面提供具體指導(dǎo)方針。尤其重要的是，避難所工作人員要熟悉并遵守行為準(zhǔn)則。

2.1 兒童

2.1.1 正常兒童的干預(yù)措施

所有兒童都需要特殊的關(guān)心和照顧以確保他們的身體、心理、社會及發(fā)展需求得到滿足。他們依賴于成年人的支持和保護(hù)，比成年人更容易面臨疾病、營養(yǎng)不良及身體傷害等風(fēng)險。避難期間，由于家庭與社區(qū)結(jié)構(gòu)的破壞以及缺乏正常情況下能獲得的資源，兒童災(zāi)民可能面臨更大的風(fēng)險，其中最大的風(fēng)險就是可能失去上學(xué)的機會。

避難所管理機構(gòu)有責(zé)任評估兒童的特殊需求，并采取相應(yīng)的行動。最主要的是通過各種渠道，想盡一切辦法確保兒童能受教育。因為教育是一項權(quán)力，也是一種基本的保護(hù)工具。它有助于心理和發(fā)展的需求，并能為兒童提供技能與能力以幫助他們做出更好生活的選擇。上學(xué)可以抵消一些災(zāi)難創(chuàng)傷的影響，并將他們帶回到正常的生活狀態(tài)。避難所管理機構(gòu)應(yīng)該與避難所里提供教育的服務(wù)者緊密合作來監(jiān)測學(xué)校和學(xué)習(xí)環(huán)境。

2.1.2 特需兒童的干預(yù)措施

避難所里某些特殊群體的兒童，如孤兒、無人陪伴和失散的兒童、作為家庭戶主的兒童等，由于失去主要的監(jiān)護(hù)結(jié)構(gòu)(通常是他們的父母)，這些舉目無親或失散的兒童可能面臨一些更大的風(fēng)險。避難所管理機構(gòu)應(yīng)該采取下面一些特殊的干預(yù)措施來保護(hù)這些特殊兒童。

(1)向避難所里所有災(zāi)民宣傳在避難以及重返家園過程中可能面臨的與孩子失散的風(fēng)險。教會避難所里的災(zāi)民如何識別誘拐行為，預(yù)防與孩子失散。教會兒童一些簡單的應(yīng)急常識，使兒童知道如果與家人失散應(yīng)該去哪里以及怎么辦。

(2)確保能迅速識別、登記注冊這些失散兒童。

(3)確保避難所里能有幫助失散兒童追蹤父母或法定監(jiān)護(hù)人的適當(dāng)服務(wù)，以便于盡快實現(xiàn)家庭團(tuán)聚。避難所管理機構(gòu)的職責(zé)并非直接提供這些服務(wù)，但是可以呼吁兒童保護(hù)機構(gòu)提供這些服務(wù)。

(4)在失散兒童找到父母和家庭實現(xiàn)團(tuán)聚之前，避難所里應(yīng)該建立一個臨時監(jiān)護(hù)系統(tǒng)，可以由親戚或合適的家庭代管。避難所管理機構(gòu)不應(yīng)該直接參與此項工作，而應(yīng)該鼓勵有相關(guān)專業(yè)知識的組織承擔(dān)該項任務(wù)。

(5)制定清楚的家庭寄養(yǎng)的選擇標(biāo)準(zhǔn)，并為那些選擇家庭寄養(yǎng)兒童的人確定培訓(xùn)方案。同時建議通過簽署文件來正式確定家庭寄養(yǎng)安排。

(6)確保通過兒童保護(hù)機構(gòu)和非政府組織來建立一個監(jiān)測系統(tǒng)，監(jiān)測無人陪伴的和失散的兒童。必須隨訪和定期監(jiān)測這些無人陪伴的和失散兒童的情況，尤其是他們的臨時照顧安排，以及那些可能會受到歧視或虐待的兒童。避難所里的志愿者也可以作為社區(qū)或社會工作者接受培訓(xùn)，以幫助培訓(xùn)和監(jiān)測活動。

(7)確保提供心理護(hù)理活動，因為失散可能對兒童的身心健康產(chǎn)生不良影響。避難所管理機構(gòu)的職責(zé)是促進(jìn)避難所里建立該項專門服務(wù)。

2.2 失學(xué)與失業(yè)的青少年

避難期間，由于各種原因，青少年可能會失學(xué)或失業(yè)，整天無所事事。長此以往，這可能會造成這些青少年群體的無聊、沮喪和憤怒，從而使他們成為高風(fēng)險群體，尤其是在酗酒或吸毒的情況下，情況可能會進(jìn)一步惡化。

為了防止來自于失學(xué)或失業(yè)青少年的風(fēng)險，避難所管理機構(gòu)應(yīng)該：

(1)確保在需求評估方面不忽視年輕人，并了解他們?yōu)楹尾蝗ド蠈W(xué)。確保在避難所的日常活動和方案中反映他們的需求并利用他們的能力。

(2)倡導(dǎo)人道主義組織為這些青少年男孩和女孩建立專門的項目和娛樂、生活、職業(yè)以及技能培訓(xùn)和心理支持，確保對他們的需求給予充分的關(guān)注。

(3)確保青少年了解他們在避難所里應(yīng)有權(quán)力、所能獲得的服務(wù)和設(shè)施，以及如何獲得、使用。讓青少年了解如果他們在避難所里的服務(wù)和設(shè)施等方面的權(quán)力受到侵犯時如何申訴以及在何處申訴。

(4)鼓勵他們積極參與社區(qū)的活動。

2.3 有特殊需求的婦女

由于婦女的性別、法律地位或社會經(jīng)濟(jì)地位，她們可能暴露于某些特殊風(fēng)險。她們可能無法行使其權(quán)力，可能需要采取一些有利于她們的特殊行動以確保她們能享受與男人相同的援助和服務(wù)。無論是在避難期間還是在到達(dá)避難所后，婦女都可能面臨一系列威脅，包括對他們的生命或人身安全構(gòu)成的威脅，或者無法獲得拯救生命的人道主義援助與服務(wù)。

經(jīng)驗表明，某些婦女群體有特殊的需求，需要給予特殊的關(guān)照，包括無人陪伴的單身婦女以及單身女性為戶主的家庭，包括寡婦。她們在避難所里可能面臨高度的安全風(fēng)險，因為在避難所里很少或幾乎不提供身體隱私和安全的條件。她們可能會受到歧視、騷擾。這些婦女在獲得人道主義援助方面也可能面臨困難。單身婦女為戶主的家庭自己照顧家庭可能阻礙她們參加學(xué)習(xí)、技能培訓(xùn)、收入創(chuàng)收項目或社會活動。

避難所管理機構(gòu)需要確保能識別這些有特殊需求的婦女，評估她們的特殊需求，對她們實施一些有針對性的援助方案。避難所管理機構(gòu)需要采取的行動有：

(1)避難所的個別注冊和登記。通過注冊以及其他措施識別有特殊需求的女性群體。

(2)在設(shè)計避難所時，要確保婦女在上廁所和洗澡時能安全。

(3)監(jiān)測并評估避難所里的活動和服務(wù)，例如，在分發(fā)救濟(jì)物品時確保每個人(包括特需婦女)都有平等的機會。

(4)為女性災(zāi)民提供關(guān)于她們的權(quán)力以及避難所里所能獲得服務(wù)的信息。

(5)確保婦女充分而積極參與避難所管理機構(gòu)，尤其要積極參與能影響她們生活與社區(qū)的決策。避難所管理機構(gòu)有必要推動并促進(jìn)女性災(zāi)民充分積極參與規(guī)劃、執(zhí)行與監(jiān)測那些專為某些女性群體提供的有針對性的服務(wù)。

(6)促進(jìn)一些加強婦女領(lǐng)導(dǎo)、技能與能力的活動，這將有助于她們的權(quán)力，并反過來改善她們在避難所里的保護(hù)形勢。

(7)與主管當(dāng)局和保護(hù)機構(gòu)合作，處理避難所里個別高風(fēng)險婦女的人身安全需求。

(8)向這些特殊需求的婦女提供關(guān)于在她們獲得避難所服務(wù)與設(shè)施時受到歧視或權(quán)力受到侵犯時如何申訴以及向何處申訴的信息。

2.4 老年人

老年人是避難所里另一個脆弱、有特殊保護(hù)需求的群體，包括無人陪伴的老年人、祖父母或外祖父母為戶主的家庭、健康或行動不便的老年人，以及那些精神或身體能力有限的老年人或文化有限的老年人。老年人面臨的挑戰(zhàn)可能包括獲取食品和物品、水、健康服務(wù)或參與機會等方面的困難。老年人可能有一些特殊的飲食需求常被忽視。他們可能面臨被搶劫或攻擊的風(fēng)險。他們可能面臨孤立、孤獨感以及抑郁癥的風(fēng)險。往往構(gòu)成避難所人口較大比例的老年婦女可能面臨更大的困難和風(fēng)險。針對這一特殊群體，避難所管理機構(gòu)應(yīng)該：

(1)了解老年人避難前在社區(qū)所發(fā)揮的作用，認(rèn)識到老年人對社區(qū)是一種資源，他們對社區(qū)生活能有所貢獻(xiàn)。他們可以成為教育、溝通、解決沖突、以及他們家庭和社區(qū)內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)等方面的資源。他們可能擁有一些對社區(qū)有用的技能與能力。因此，應(yīng)該讓一些活躍的老年人參與技能培訓(xùn)和創(chuàng)收項目。在不侵犯他人權(quán)力的基礎(chǔ)上，應(yīng)該鼓勵他們參與避難所這一臨時社區(qū)的管理委員會，積極參與社區(qū)生活，包括參與解決爭端、照看小孩、傳統(tǒng)的接生服務(wù)以及延續(xù)社區(qū)傳統(tǒng)等。

(2)應(yīng)該為失散的老年人建立家庭追蹤，讓他們盡快與家庭成員重聚。

(3)確保定期監(jiān)測祖父母或外祖父母為戶主的家庭，并采取適當(dāng)有針對性的措施來幫助他們。因為祖父母或外祖父母為戶主的家庭可能面臨一些生存問題。一些祖父母或外祖父母可能依賴于年幼兒童生存，如搬運食物、水及其他物品，或者從事一些支持家庭生存的經(jīng)濟(jì)活動。這可能使這些家庭的兒童暴露于額外的風(fēng)險，如離開避難所去收集垃圾。

(4)確保有健康問題或行動不便的老年人在獲得醫(yī)療服務(wù)和救濟(jì)物品方面有平等的權(quán)力。應(yīng)該評估分發(fā)救濟(jì)物資的機制以確保老年人在獲取救濟(jì)物資時不會受到歧視，確保他們在獲得救濟(jì)物資時不受盜竊、脅迫或攻擊的風(fēng)險。

(5)確保老年人清楚他們在避難所里的權(quán)力，所能獲得的服務(wù)與設(shè)施以及如何獲取這些服務(wù)與設(shè)施。向他們提供關(guān)于在他們獲取避難所服務(wù)與設(shè)施過程中如果權(quán)力遭到侵犯或遭受歧視時，如何申訴以及何處申訴的信息。

(6)設(shè)計將這些項目與服務(wù)的信息以何種方式傳達(dá)給文化有限的老年人。

2.5 病人和殘疾人

避難所里的病人和身體、心理或其他方面殘疾的人可能面臨更高的風(fēng)險，尤其是當(dāng)家庭和社區(qū)不能或不愿意照顧他們時，他們面臨的風(fēng)險更高。殘疾兒童在獲得受教育機會方面也可能有一些問題，可能面臨家庭的虐待或隔離，或者社區(qū)的歧視性待遇。由于女性的性別角色，殘疾婦女可能面臨雙重歧視。艾滋病患者及感染艾滋病病毒的高風(fēng)險群體，如賣淫者、同性戀者以及吸毒者可能面臨一些特殊的風(fēng)險。他們可能遭受歧視與羞辱，包括來自于自己家庭和社區(qū)的歧視和羞辱。因此，確保艾滋病患者的隱私也是至關(guān)重要的。

針對這一特殊群體，避難所管理機構(gòu)應(yīng)該：

(1)讓殘疾人參加參與式評估以確保適當(dāng)識別他們的保護(hù)需求、關(guān)注和能力。他們和社區(qū)其他成員都應(yīng)該參加制定針對降低他們風(fēng)險的預(yù)防和應(yīng)對行動，并滿足他們的特殊需求。

(2)建立以社區(qū)基礎(chǔ)的分發(fā)援助、監(jiān)測其情況(包括通過志愿者家訪)以及與其照顧者合作的支持機制，以確保在識別其風(fēng)險和應(yīng)對行動時能考慮他們的特殊需求、關(guān)注、能力與資源。

(3)啟動與專門機構(gòu)的合作，啟動為殘疾人提供的康復(fù)服務(wù)，包括提供輪椅和拐杖。

(4)調(diào)整如廁所、淋浴等避難所服務(wù)設(shè)施以確保殘疾人能夠使用。

(5)促進(jìn)包括精神方面殘疾的殘疾人在社區(qū)內(nèi)的權(quán)力和尊嚴(yán)，并確保殘疾人有適當(dāng)?shù)臋C會了解他們的權(quán)力以及在避難所所能獲得服務(wù)的信息，包括受教育權(quán)。

(6)倡導(dǎo)并監(jiān)測避難所里的醫(yī)療服務(wù)，包括專家和診所的轉(zhuǎn)診系統(tǒng)。

(7)提供關(guān)于在他們受到權(quán)力歧視或者在他們獲取避難所服務(wù)與設(shè)施受到歧視時，如何申訴及向何處申訴的信息?？紤]到可能存在的溝通障礙，或者一些人可能缺乏活動能力，避難所管理機構(gòu)應(yīng)該注意確保以一種他們可獲得的方式發(fā)布信息。

(8)注意降低對艾滋病毒攜帶者/艾滋病患者的歧視和羞辱，提倡醫(yī)療服務(wù)提供者、社會與社區(qū)工作者在向他們提供服務(wù)時確保不透露他們的艾滋病身份。

(9)提倡醫(yī)療服務(wù)提供者在為這些艾滋病高風(fēng)險群體，或者與艾滋病病人一同生活的人提供預(yù)防和治療方案時，注意保密，確保他們不受孤立或犯罪。

(10)確保為性工作者和吸毒者建立降低脆弱性的方案。

3 結(jié)語

(1)為了應(yīng)對復(fù)雜多變的突發(fā)事件環(huán)境，我國許多城市開始意識到建設(shè)應(yīng)急避難場所的必要性和重要性，并已經(jīng)開始實施建設(shè)工作。但是目前主要把精力集中于應(yīng)急避難場所的硬件建設(shè)方面，而對于應(yīng)急避難場所的運營管理方面還缺乏系統(tǒng)研究，這在很大程度上制約了應(yīng)急避難場所安民功能的發(fā)揮。災(zāi)難發(fā)生后，災(zāi)民在完成避難行動、到達(dá)應(yīng)急避難場所后，就開始了在應(yīng)急避難場所里的避難生活階段。面對大量涌入的災(zāi)民，較為理想而有效的管理方法是對災(zāi)民進(jìn)行分類管理。應(yīng)急避難場所的管理者可以根據(jù)災(zāi)民的不同類型、不同需求提供不同的管理與服務(wù)。

(2)對于身心健康的正常災(zāi)民，為了促進(jìn)災(zāi)民的自主、自立精神，應(yīng)急避難場所管理機構(gòu)可以讓災(zāi)民參與到避難所的管理與服務(wù)中來，充分發(fā)揮災(zāi)民的主動性和能動性，從而實現(xiàn)其自我服務(wù)、自我管理。參與是一項基本人權(quán)，它可以促使災(zāi)民在避難所這一臨時社區(qū)的決策和日常生活方面發(fā)揮積極作用，包括應(yīng)急避難場所如何建立、如何運營、如何維護(hù)、如何做出調(diào)整等方面，以確保為所有災(zāi)民提供最多且最公正的保護(hù)與服務(wù)。災(zāi)民參與避難所的管理與服務(wù)有助于提高避難所管理的效率與效力；有助于促進(jìn)我國公民社會的成長；有助于克服災(zāi)民的依賴心理，形成主人翁意識和責(zé)任感。避難所管理機構(gòu)要確保參與避難所管理機構(gòu)的災(zāi)民具有代表性。雇用避難所里的災(zāi)民是避難所管理機構(gòu)鼓勵災(zāi)民參與管理與服務(wù)的常用辦法。

(3)在避難所的災(zāi)民中，有些人可能有特殊需求，這些特需災(zāi)民比其他正常災(zāi)民可能更脆弱，面臨高度的保護(hù)風(fēng)險，對這些特需災(zāi)民需要采取特殊的保護(hù)措施，特殊群體，特殊對待。在設(shè)計應(yīng)急避難場所里的方案和活動時必須考慮到特需災(zāi)民的存在，采取有針對性的對策以確保根據(jù)他們的脆弱性和需求給他們提供服務(wù)與保護(hù)。

[1] 中國國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會．GB21731—2008地震應(yīng)急避難場所場址及配套設(shè)施[S]．北京：中國標(biāo)準(zhǔn)出版社，2008.

[2] 楊文斌，韓世文，張敬軍，等．地震應(yīng)急避難場所的規(guī)劃建設(shè)與城市防災(zāi)[J].自然災(zāi)害學(xué)報，2004，13(1)：126-131.

[3] 錢洪偉．城鎮(zhèn)應(yīng)急避難場所運營管理機制設(shè)計探討[J].災(zāi)害學(xué)，2014，29(4)：143-149.

[4] 陳光．災(zāi)后重建要以受災(zāi)群眾為中心[N]．中國社會報，2008-08-04(5)．

[5] 陳光，雷敘川，劉桂花．災(zāi)民參與重建的組織和引導(dǎo)[J].成都行政學(xué)院學(xué)報，2008，58(4)：4-9.

[6] 侯丹丹，歐陽文旭．廣東應(yīng)急志愿者隊伍建設(shè)探析[J].中國應(yīng)急救援，2012(5)：53-56.

[7] 姚華豐．撫州市組建專業(yè)減災(zāi)志愿者隊伍[J]．中國民政, 2012(1)：57-58.

[8] 凌云．躺在受災(zāi)的溫床上比地震更可怕[J]．共產(chǎn)黨員，2008(13)：32.

Discussion on Classification Management for the Victims in theEmergency Shelters Operation

YANG Guiying1, 2

(1.SafetyandEmergencyManagementResearchCenter,HenanPolytechnicUniversity,Jiaozuo454000,China; 2.EmergencyManagementInstitute,HenanPolytechnicUniversity,Jiaozuo454000,China)

Atpresent,theresearchonemergencysheltermanagementisstillweakinourcountry,whichleadstolackunifiedrequirementsforemergencysheltersmanagementandrestraintheroleofemergencysheltersincaringfordisastervictims.Aimingatthedefects，accordingtotheactualsituationofthedisastervictimswithdiversesourcesandcomplexcomponents,thispaperputsforwardtheclassificationmanagementsuggestiontothedisastervictimsintheemergencyshelter,namely,self-serviceandself-managementtothenormalvictimsandspecialtreatmenttothespecialvictims.Theresearchshowsthattheclassificationmanagementtothedisastervictimsintheoperationofemergencysheltersisprovidingdifferentmanagementandservicestothedisastervictimsaccordingtotheirtypesandtheirdemands.Thismeasureisconducivetotheemergencyshelterstoplayagreatroleintheemergencyprotection,improvetheefficiencyandeffectivenessofthesheltermanagementagenciessoastoimprovetheemergencymanagementleveloflocalgovernments.

emergencyshelter;disastervictims;operation;classificationmanagement;service

2016-12-15

2017-02-24

教育部人文社會科學(xué)青年基金項目“地震應(yīng)急避難場所災(zāi)時高效運營的瓶頸、影響及其消減策略”(14YJCZH115)；河南省教育廳人文社會科學(xué)一般項目“善治視域下的災(zāi)害弱勢群體權(quán)益保障機制研究”(2017-ZZJH-194)

楊桂英(1978-)，女，江蘇新沂人，碩士，講師，從事安全與應(yīng)急管理研究. E-mail：ygy62@163.com

10.3969/j.issn.1000-811X.2017.03.030.]

X43

A

1000-811X(2017)03-0176-07

10.3969/j.issn.1000-811X.2017.03.030

楊桂英. 應(yīng)急避難場所災(zāi)時運營中的災(zāi)民分類管理探討[J]. 災(zāi)害學(xué)，2017，32(3)：176-182. [YANG Guiying. Discussion on Classification Management for the Victims in the Emergency Shelters Operation[J]. Journal of Catastrophology，2017，32(3)：176-182.