李衛(wèi)民

當(dāng)前我國(guó)地方政府債務(wù)雖然總體風(fēng)險(xiǎn)可控，但隨著其規(guī)模不斷擴(kuò)大，隱藏的風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。地方各級(jí)人大重視加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)的審查監(jiān)督，是貫徹落實(shí)黨的十八大關(guān)于加強(qiáng)“全口徑預(yù)算”審查監(jiān)督要求的必然舉措，對(duì)于督促地方政府嚴(yán)格、規(guī)范管理好政府債務(wù)，有效防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、不斷改進(jìn)相關(guān)預(yù)算調(diào)整方案審查批準(zhǔn)

老預(yù)算法第二十八條規(guī)定，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。2009年，為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊，加大投資力度，國(guó)家決定增加國(guó)債規(guī)模并允許發(fā)行地方政府債券；同時(shí)明確地方政府對(duì)于發(fā)債收入及相應(yīng)安排的支出，應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算調(diào)整方案報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)審批。這一規(guī)定在隨后新修改的預(yù)算法中得到確認(rèn)。2015年生效實(shí)施的新預(yù)算法第六十七條、第六十九條規(guī)定，預(yù)算執(zhí)行中需要增加舉借債務(wù)數(shù)額的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行預(yù)算調(diào)整；政府應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算調(diào)整方案，提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)。實(shí)際工作中，2009年以來(lái)地方政府每年都依照國(guó)務(wù)院核定的限額發(fā)行地方政府債券，并按規(guī)定編制預(yù)算調(diào)整方案報(bào)請(qǐng)人大批準(zhǔn)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券取得的這部分地方政府債務(wù)，從一開(kāi)始就實(shí)行限額管理并納入預(yù)算接受人大審查監(jiān)督，因此，其收支管理是比較規(guī)范的，人大對(duì)其審查監(jiān)督也比較到位。

結(jié)合當(dāng)前實(shí)際工作，個(gè)人認(rèn)為人大對(duì)于地方政府債券收支的審查監(jiān)督，也有一些方面可作改進(jìn)。 一是應(yīng)當(dāng)不斷細(xì)化債券資金的項(xiàng)目安排。提高預(yù)算編制的細(xì)化程度，減少待分配資金比重，是改進(jìn)預(yù)算管理、提高財(cái)政資金使用績(jī)效的基本要求。由于近年來(lái)地方政府發(fā)行債券已成為常態(tài)（地方人大常委會(huì)審批預(yù)算調(diào)整方案一般在每年全國(guó)人大會(huì)議后的第二季度），加上國(guó)務(wù)院及財(cái)政部文件對(duì)地方政府發(fā)債的支出范圍規(guī)定了使用重點(diǎn)，因此，地方政府應(yīng)當(dāng)而且也有條件對(duì)發(fā)債作出預(yù)判并提前開(kāi)展項(xiàng)目準(zhǔn)備工作，在此基礎(chǔ)上，盡可能地細(xì)化預(yù)算調(diào)整方案的具體內(nèi)容。這樣既可以提高預(yù)算材料的可審性，便于人大審查監(jiān)督；同時(shí)，也有利于人大常委會(huì)審批后，省級(jí)財(cái)政部門及時(shí)將相關(guān)資金下達(dá)落實(shí)到具體項(xiàng)目、使用單位，確保項(xiàng)目及時(shí)動(dòng)工建設(shè)，及早發(fā)揮效益。

二是有必要加強(qiáng)對(duì)地方政府債券發(fā)行工作的監(jiān)督。2009年開(kāi)始的地方政府債券發(fā)行，其發(fā)行模式曾經(jīng)歷幾次變化。最早各省地方政府債券都由財(cái)政部代理發(fā)行，2011年后逐步選擇部分省市自行發(fā)債，2015年后全部地方政府債券都由各省級(jí)政府自行發(fā)行。按規(guī)定地方政府債券的發(fā)行要遵循市場(chǎng)化原則，開(kāi)展債券信用評(píng)級(jí)，公開(kāi)選擇債券購(gòu)買機(jī)構(gòu)。雖然相關(guān)發(fā)行工作都由地方政府財(cái)政等部門負(fù)責(zé)實(shí)施。不過(guò)，地方人大也應(yīng)當(dāng)關(guān)注、了解發(fā)行工作相關(guān)情況，這有利于促進(jìn)發(fā)債工作公開(kāi)、公正進(jìn)行；同時(shí)，人大了解掌握債券利率、年限等情況，對(duì)于加強(qiáng)包括政府債務(wù)監(jiān)督在內(nèi)的預(yù)算審查監(jiān)督也有好處。

三是逐步完善預(yù)算調(diào)整方案的編報(bào)。預(yù)算調(diào)整方案應(yīng)如何規(guī)范編制，具體包括哪些內(nèi)容，預(yù)算法并未明確規(guī)定。實(shí)踐中，有的地方編制的預(yù)算調(diào)整方案基本為文字形式，主要反映債務(wù)收支數(shù)額、主要項(xiàng)目情況以及調(diào)整后的預(yù)算收支總數(shù)等。對(duì)此，個(gè)人認(rèn)為還應(yīng)當(dāng)增加一張調(diào)整后的預(yù)算收支平衡表，以便與年初預(yù)算表、年末預(yù)算執(zhí)行情況表、決算表相對(duì)照。2016年11月，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于印發(fā)地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法的通知》（財(cái)預(yù)〔2016〕154號(hào)）和《關(guān)于印發(fā)地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法的通知》（財(cái)預(yù)〔2016〕155號(hào)）。其中規(guī)定，增加舉借一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)，收支應(yīng)當(dāng)列入預(yù)算調(diào)整方案；債務(wù)收入在“預(yù)算收入合計(jì)線下反映”，債務(wù)安排本級(jí)的支出在“預(yù)算支出合計(jì)線上反映”，轉(zhuǎn)貸下級(jí)支出在“預(yù)算支出合計(jì)線下反映”?？梢?jiàn)，財(cái)政部規(guī)定的預(yù)算調(diào)整方案包括了經(jīng)調(diào)整的預(yù)算平衡表，地方財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按此規(guī)定改進(jìn)預(yù)算調(diào)整方案的編制，并依法提請(qǐng)人大常委會(huì)審批。

二、盡快落實(shí)將地方政府債務(wù)全面納入預(yù)算

從老預(yù)算法限制地方政府舉債，到新預(yù)算法有條件放開(kāi)地方舉債，國(guó)家對(duì)地方政府債務(wù)的管理模式發(fā)生了重大改變。新管理辦法的基本思路是開(kāi)前門、堵后門，在賦予省級(jí)地方政府依法適度舉債權(quán)限的同時(shí)，加大力度規(guī)范地方政府債務(wù)管理。其中，要求將地方政府債務(wù)納入預(yù)算就是一項(xiàng)重要的管理措施。對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行預(yù)算管理，有利于促進(jìn)和保障地方政府債務(wù)收支的公開(kāi)、透明、規(guī)范、適度。同時(shí)，鑒于債務(wù)收入也是政府安排支出的一個(gè)資金來(lái)源，地方政府債務(wù)收支本來(lái)就應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算接受人大審查監(jiān)督，這是人大加強(qiáng)“全口徑預(yù)算”審查監(jiān)督的應(yīng)有之義。

我國(guó)地方政府債務(wù)從廣義上來(lái)說(shuō)（也稱地方政府性債務(wù)），包括狹義的、明確需由地方政府負(fù)責(zé)償還的債務(wù)以及政府或有債務(wù)兩部分。前一部分是指經(jīng)過(guò)2014年末財(cái)政部甄別明確由地方政府償還的債務(wù)，加上2015年后在國(guó)家規(guī)定限額內(nèi)發(fā)行債券舉借的地方政府債務(wù)，或者按來(lái)源也可分為2009年以來(lái)地方政府發(fā)行債券舉借的新增債務(wù)，以及經(jīng)甄別的其他存量債務(wù)；后一部分或有負(fù)債包括地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，以及可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。如何將上述各種債務(wù)分門別類納入預(yù)算，預(yù)算法以及國(guó)務(wù)院、財(cái)政部相關(guān)文件分別有相應(yīng)規(guī)定。

首先是對(duì)2009年以來(lái)地方政府發(fā)行債券舉借的新增債務(wù)，如前所述，新預(yù)算法及相關(guān)文件從一開(kāi)始就明確要求編制預(yù)算調(diào)整方案，接受人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)和監(jiān)督。實(shí)際工作中，這一要求也得到較好執(zhí)行。另外，針對(duì)發(fā)債新增債務(wù)的還本及利息、費(fèi)用等支出的預(yù)算管理，2016年財(cái)政部印發(fā)的“財(cái)預(yù)”154號(hào)、155號(hào)文明確規(guī)定，一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)還本支出應(yīng)當(dāng)在年度預(yù)算草案“支出合計(jì)線下反映”，債務(wù)利息和發(fā)行費(fèi)用應(yīng)當(dāng)在預(yù)算“支出合計(jì)線上反映”。預(yù)算年度終了，地方各級(jí)財(cái)政部門“編制決算草案時(shí)，應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確反映債務(wù)收入、安排的支出、還本付息和發(fā)行費(fèi)用等情況”。據(jù)此，各地財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按要求完善年初預(yù)算草案與年終決算草案的編報(bào)（包括一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算），人大也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)這些內(nèi)容的審查監(jiān)督。

其次，對(duì)于經(jīng)甄別的其他存量債務(wù)，雖然這部分債務(wù)明確由地方政府償還，理應(yīng)實(shí)行預(yù)算管理，但具體如何納入預(yù)算，一開(kāi)始有關(guān)規(guī)定并不明確。2015年，財(cái)政部頒布《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)預(yù)〔2015〕225號(hào)），其中規(guī)定，“地方政府存量債務(wù)中通過(guò)銀行貸款等非政府債券方式舉借部分，通過(guò)三年左右的過(guò)渡期，由省級(jí)財(cái)政部門在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換?！?2016年財(cái)政部“財(cái)預(yù)”154號(hào)、155號(hào)文又進(jìn)一步明確，縣級(jí)以上地方各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)將非債券形式一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)“納入本地區(qū)債務(wù)限額，實(shí)行預(yù)算管理”；由政府、債權(quán)人、債務(wù)人通過(guò)合同方式約定置換成債券的時(shí)限，轉(zhuǎn)移償還義務(wù)，“償還義務(wù)轉(zhuǎn)移給地方政府后，地方財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)材料登記總預(yù)算會(huì)計(jì)賬”。這里雖然只規(guī)定將存量債務(wù)“登記總預(yù)算會(huì)計(jì)賬”，而沒(méi)有明確要求編入年度預(yù)算、決算，但個(gè)人認(rèn)為，按文件規(guī)定的“實(shí)行預(yù)算管理”的要求，這一部分存量債務(wù)遲早需要以某種方式在預(yù)決算中體現(xiàn)。就目前而言，地方人大也可以對(duì)財(cái)政部門就其“登記總預(yù)算會(huì)計(jì)賬”的情況進(jìn)行監(jiān)督。

最后，對(duì)于地方政府或有負(fù)債，2015年財(cái)政部“財(cái)預(yù)”225號(hào)文規(guī)定，“對(duì)政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任或可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的或有債務(wù)，地方政府要依法妥善處置。對(duì)確需依法代償?shù)幕蛴袀鶆?wù)，地方政府要將代償部分的資金納入預(yù)算管理?！崩碚撋希蛴胸?fù)債并不直接要求政府承擔(dān)償債責(zé)任，只是在某種情況下才轉(zhuǎn)化成政府債務(wù)，這時(shí)才涉及對(duì)其實(shí)行預(yù)算管理的問(wèn)題，在這之前，人大監(jiān)督更多應(yīng)是對(duì)其進(jìn)行了解和關(guān)注。

三、進(jìn)一步完善地方政府債務(wù)專項(xiàng)報(bào)告制度

地方政府債務(wù)關(guān)系地方財(cái)政的可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，也與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、民生改善息息相關(guān)，因此，有關(guān)收支情況應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)，更應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向人大報(bào)告，接受人大監(jiān)督。預(yù)算法第四十八條規(guī)定，人大對(duì)預(yù)算草案及其報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告重點(diǎn)審查內(nèi)容包括“預(yù)算安排舉借的債務(wù)是否合法、合理，是否有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源”，第七十九條規(guī)定，對(duì)決算草案重點(diǎn)審查內(nèi)容包括“經(jīng)批準(zhǔn)舉借債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、使用、償還等情況”。據(jù)此，地方政府及其財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在提請(qǐng)人大及其常委會(huì)審批預(yù)決算草案時(shí)，對(duì)政府債務(wù)情況進(jìn)行報(bào)告。

除此之外，地方財(cái)政部門還應(yīng)當(dāng)定期報(bào)告政府債務(wù)情況。2015年，財(cái)政部出臺(tái)的“財(cái)預(yù)”225號(hào)文規(guī)定，“中央和省級(jí)財(cái)政部門每半年向本級(jí)人大有關(guān)專門委員會(huì)書(shū)面報(bào)告地方政府債券發(fā)行和兌付等情況?！蓖?，全國(guó)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)了2015年全國(guó)地方政府債務(wù)限額，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委在相關(guān)審查報(bào)告中指出，要“建立向人大報(bào)告地方政府債務(wù)的制度”“省級(jí)人大要加強(qiáng)對(duì)省本級(jí)和各市縣政府舉債規(guī)模、結(jié)構(gòu)、用途等的審查監(jiān)督”“市縣人大審查本級(jí)政府舉債時(shí)，要對(duì)項(xiàng)目的用途、可行性、收益、期限等進(jìn)行詳細(xì)審查”“中央和地方各級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)每半年向本級(jí)人大有關(guān)專門委員會(huì)和常委會(huì)有關(guān)工作委員會(huì)書(shū)面報(bào)告地方政府債務(wù)的管理情況”。可見(jiàn)，要求地方財(cái)政部門每半年向本級(jí)人大常委會(huì)專項(xiàng)報(bào)告地方政府債務(wù)相關(guān)情況，這是國(guó)家確立的加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的一項(xiàng)重要制度。

實(shí)踐中，政府債務(wù)專項(xiàng)報(bào)告制度并未得到很好落實(shí)，有的地方財(cái)政部門只在每年年初預(yù)算報(bào)告、年中決算報(bào)告中提及政府債務(wù)情況，而且內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單，基本限于發(fā)行債券舉借債務(wù)的幾個(gè)大數(shù)?？紤]到該項(xiàng)報(bào)告制度對(duì)于地方人大行使政府債務(wù)知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)具有重要的保障作用，個(gè)人認(rèn)為，地方財(cái)政部門應(yīng)高度重視并有效落實(shí)報(bào)告義務(wù)。一是報(bào)告形式，應(yīng)當(dāng)采取專門的書(shū)面報(bào)告。二是報(bào)告時(shí)間，應(yīng)當(dāng)就報(bào)告提交時(shí)間作明確規(guī)定，如可以安排在每年年中提交決算材料、年底提交預(yù)算材料的時(shí)點(diǎn)，這樣也可以將這些材料作為人大審議預(yù)決算時(shí)的參考。三是報(bào)告內(nèi)容，應(yīng)涵蓋所有的地方政府債務(wù)，不僅包括每年發(fā)行債券新增債務(wù)，也包括存量債務(wù)，還包括或有債務(wù)；不僅包括省本級(jí)債務(wù)，還包括市縣各級(jí)債務(wù)；不僅包括債務(wù)收支總體規(guī)模，也包括債務(wù)分年限、地區(qū)、來(lái)源、用途等結(jié)構(gòu)情況，還包括具體的項(xiàng)目建設(shè)、債務(wù)余額、還本計(jì)劃、發(fā)債工作、管理措施、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等相關(guān)情況。

（作者單位：福建省人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委預(yù)算審查監(jiān)督處）