陳輝

監(jiān)督權是憲法和法律賦予人大的重要職權。黨的十八屆三中全會提出，要推動人民代表大會制度與時俱進，健全“一府兩院”由人大產(chǎn)生、對人大負責、受人大監(jiān)督制度，要求完善人大工作機制，通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應社會關切。當前，監(jiān)督工作仍是許多地方人大工作中的“軟肋”，如何高效組合運用各種監(jiān)督形式，已成為各地人大探索和思考的新課題。近年來，浙江省溫嶺市人大及其常委會秉承“總結、繼承、完善、提高”原則，以創(chuàng)新思維推進人大各種監(jiān)督形式的組合運用，取得了較好的監(jiān)督實效。

一、監(jiān)督形式組合運用的主要模式和案例剖析

人大監(jiān)督權的本質(zhì)是各級人大及其常委會受選民委托，對“一府一委兩院”依法行使職權開展監(jiān)督，促進其行政權、監(jiān)察權、司法權等得到正確行使，實現(xiàn)人民當家作主。監(jiān)督權要在憲法和法律的框架內(nèi)行使，監(jiān)督法賦予人大常委會的監(jiān)督形式主要有七種：聽取和審議專項工作報告、法律法規(guī)實施情況的檢查（執(zhí)法檢查）、規(guī)范性文件備案審查、詢問（包括專題詢問）、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定等。每種監(jiān)督形式都有其特點、作用和效力，綜合運用各類監(jiān)督方式，能起到單個監(jiān)督形式難以起到的作用。

毛澤東在《中國革命戰(zhàn)爭的戰(zhàn)略問題》中指出，“對于人，傷其十指不如斷其一指；對于敵，擊潰其十個師不如殲滅其一個師?！碧幚砉ぷ骱徒鉀Q問題，寧可少一些，但是一定要徹底。同樣，在監(jiān)督過程中，針對監(jiān)督議題，與其泛泛而談，淺嘗輒止地廣泛聽一聽、議一議，不如集中“火力”，采取多種監(jiān)督形式組合運用，緊扣一兩個議題從各個方面集中進行持續(xù)監(jiān)督，確保監(jiān)督出實效。溫嶺市多年的監(jiān)督實踐也一再證明，組合運用各類監(jiān)督形式，有機整合各種法定監(jiān)督資源，能夠有效推進突出問題的解決。溫嶺市實踐主要有以下幾種模式。

（一）聽取和審議工作報告+專題詢問

聽取和審議工作報告是人大及其常委會集體行使監(jiān)督權的主要形式，也是最常用、最基本、最主要的監(jiān)督手段，“一府兩院”領導一般到會聽取意見或者接受詢問。在聽取和審議后，形成書面審議意見，或者作出決議決定，督促辦理落實。專題詢問是介于一般詢問和質(zhì)詢之間的監(jiān)督形式，具有議題集中、組織性強、互動性好、時效性高、針對性強等特性。在聽取和審議工作報告基礎上開展“面對面”專題詢問和現(xiàn)場問答，更有利于問題解決，突破以往的監(jiān)督“瓶頸”。

1.2010年7月，溫嶺市十四屆人大常委會第二十八次會議在聽取和審議市人民政府《關于調(diào)整溫嶺市醫(yī)療中心工程項目的議案》時，對市級醫(yī)療機構基本建設和醫(yī)療資源整合及債務償還情況開展了專題詢問，被全國人大《專題詢問大事記》確認為全國最早開展專題詢問的地方人大。此后，溫嶺市人大每年組織開展3次左右的專題詢問，目前共舉行專題詢問會18場次，有效改進和推動了“一府兩院”工作和重點項目建設。

2.2012年至2016年，溫嶺市人大常委會連續(xù)5年在聽取和審議政府預算執(zhí)行和其他財政收支審計工作報告時，就審計查出的財政周轉金清理、社?；鸨Ｖ翟鲋?、規(guī)費征收、工程項目管理、財政專戶清理等43個突出問題組織開展專題詢問?！罢憬瓬貛X：把審計披露的問題議深問透”被《檢察日報》評選為“2012人大監(jiān)督十大事件”。多年來，我國各級人大在行使預算執(zhí)行監(jiān)督權過程中，通過聽取和審議審計工作報告方式，遭遇了“有心無力”的尷尬境遇。許多地方審計工作陷入“屢審屢犯”怪圈，年年審年年解決不了存在的問題。溫嶺市人大該項監(jiān)督形式組合運用，有效推進了財政周轉金清理、國庫集中支付教育分中心建立、社?；鸶偁幮源婵睢⒍ㄆ诖婵罱Y構優(yōu)化和保值增值、耕地代墾費全額收回、財政專戶清理等工作。

3.2008年以來，溫嶺市人大常委會每年在“一府兩院”工作報告中精選出16項重點工作，由全市16個代表小組進行“一對一”監(jiān)督，年中組織代表對各分管副市長和“兩院”領導就重點工作進展情況報告開展專題審議和專題詢問，有力推動了每年重點工作的落實。

（二）聽取和審議工作報告+執(zhí)法檢查

近年來，溫嶺市人大常委會在執(zhí)法檢查工作中，堅持“提前實地摸排、精心謀劃方案、集中調(diào)研座談、開展調(diào)查問卷、分線明察暗訪、上下聯(lián)動活動、及時反饋整理、全程跟蹤督促”的八步工作法，推動解決了道路交通安全法、農(nóng)業(yè)法、傳染病防治法、食品安全法及相關法律法規(guī)、飲用水水源保護和城鄉(xiāng)居民飲用水安全法律法規(guī)、大氣污染防治等執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題，促進市政府及相關部門加強整改。比如，通過市鎮(zhèn)兩級聯(lián)動，采取問卷調(diào)查、座談研究、實地視察、分組檢查、案卷抽查、模擬事故現(xiàn)場、征集群眾意見等多種途徑，開展道路交通安全法執(zhí)法檢查，對發(fā)現(xiàn)問題通過逐項銷號抓落實，開展跨年度持續(xù)跟蹤監(jiān)督。

（三）聽取和審議工作報告+執(zhí)法檢查+專題詢問

執(zhí)法檢查監(jiān)督具有面廣量大、調(diào)查充分、問題查找廣泛等特點，在此監(jiān)督形式基礎上，倘若再加以專題詢問，能夠助推重點問題的解決，實現(xiàn)以點帶面，推動全局工作。

加強“五水共治”監(jiān)督，是溫嶺市人大常委會近年來的重點監(jiān)督議題。溫嶺市十五屆人大常委會連續(xù)三年深入開展飲用水水源保護和城鄉(xiāng)居民飲用水安全執(zhí)法檢查，對全市飲用水水源地、村級自備水源地、市鎮(zhèn)村三級水廠、規(guī)劃備用水源地、未經(jīng)任何處理直供飲用的水源水質(zhì)和二次供水單位開展檢查，并就檢查發(fā)現(xiàn)的問題及對策與政府多次召開工作對接會。常委會會議專門審議執(zhí)法檢查報告，提出建議意見。在監(jiān)督過程中，市人大常委會還專題詢問市城鄉(xiāng)污水處理設施規(guī)劃建設和運行管理情況，就城鄉(xiāng)污水處理設施的規(guī)劃、建設、運行和管理等15項大問題24個小問題進行專題詢問，并對專題詢問意見、執(zhí)法檢查落實情況進行跟蹤監(jiān)督，著力促進人水和諧共處。

（四）聽取和審議工作報告+執(zhí)法檢查+專題詢問+滿意度測評

開展?jié)M意度測評是加強人大監(jiān)督、提高整改效果、提升監(jiān)督剛性的有效方式，這既是人大集體行使職權、檢驗監(jiān)督效果的客觀需要，也是踐行群眾路線、密切聯(lián)系群眾的有效方式。溫嶺市人大經(jīng)過實踐探索，形成滿意度測評類型主要有五種，即專項工作報告測評類型、審議意見整改落實測評型、代表建議重點督辦件辦理測評型、行政和司法機關履職工作及人民陪審員測評型、人大代表履職測評型。在聽取和審議工作報告、開展執(zhí)法檢查、組織專題詢問基礎上，開展?jié)M意度測評，更能提升監(jiān)督實效。

比如，針對食品安全現(xiàn)狀，溫嶺市人大常委會持續(xù)多年在全市范圍內(nèi)開展食品安全法及相關法律法規(guī)執(zhí)法檢查，通過發(fā)布公告、問卷調(diào)查、征集意見、明察暗訪、案卷抽查等方式，深入了解情況。在各鎮(zhèn)（街道）全面開展執(zhí)法檢查的基礎上，組織6個暗訪組對15個行業(yè)進行暗訪，常委會領導率領7個檢查組75名代表深入各地檢查。常委會專題審議執(zhí)法檢查報告，提出完善檢驗檢測體系、建立病死豬（畜禽）銷毀制度等意見。持續(xù)跟蹤監(jiān)督食品安全執(zhí)法檢查成效，通過審議市食安委主要成員單位的專項工作報告并連續(xù)四年對市食安委各主要成員單位進行滿意度測評，督促職能部門各盡其責，有重點地進行督查和推進相關工作職責落實。

溫嶺市通過連續(xù)5年聽取和審議市食安委主要成員單位工作報告，滿意度測評等多種監(jiān)督方式組合運用，食品安全工作取得了較大成效。市食品藥品檢驗檢測中心和動物無害化處理中心建成并正常運行，市食品藥品環(huán)境犯罪偵查大隊成立，加大對食品領域違法犯罪行為的打擊力度。海捕蝦等初級水產(chǎn)品質(zhì)量安全、學校食品采購配送、生豬私屠濫宰等突出問題，得到有效整治。

（五）作出決議決定+專題詢問

人大及其常委會的決議和決定是指對某些重大問題或重大工作事項所作出的決定性意見或者采取的措施，這是人大及其常委會會議審議重要事項或重大行動的監(jiān)督形式。溫嶺市人大常委會在作出決議決定的基礎上，對落實情況開展專題詢問，為進一步落實決議決定，提升監(jiān)督權威起到了積極作用。

2014年8月，為回應代表在市人代會上對轄區(qū)石塘石屋保護的呼聲，溫嶺市人大常委會組織代表集中調(diào)研石塘石屋保護利用工作，圍繞規(guī)劃編制、政策扶持、資金保障等內(nèi)容開展專題詢問。根據(jù)調(diào)研和詢問情況，2014年12月31日溫嶺市第十五屆人大常委會第二十三次會議審議作出《關于加強石塘石屋保護利用的決定》，明確要求政府加強組織領導，圍繞“留住鄉(xiāng)愁、傳承文化、開發(fā)旅游、美化漁村”的思路和方向，加快編制專項規(guī)劃，嚴格保護措施，推進開發(fā)利用。為加強持續(xù)跟蹤監(jiān)督，2016年9月30日，溫嶺市人大常委會組織部分常委會組成人員、各鎮(zhèn)（街道）人大負責人、部分市人大代表對半島旅游區(qū)建設、石屋保護工作開展專題詢問，有效推進了專項規(guī)劃的編制和實施。

（六）聽取和審議述職報告+滿意度測評

溫嶺市人大常委會將滿意度測評監(jiān)督方式運用于人民陪審員等監(jiān)督中，形成了聽取和審議述職報告、履職評議、滿意度測評等履職評估體系。

近年來，溫嶺市人大常委會積極探索創(chuàng)新人民陪審員監(jiān)督工作，出臺《任免人民陪審員辦法（試行）》，在全省率先推行人民陪審員的述職工作，規(guī)定人民陪審員需以口頭或書面的方式在5年任期內(nèi)至少向人大常委會述職一次。溫嶺法院通過電腦隨機搖號的方式抽取述職對象，溫嶺市人大常委會于2017年1月在30名人民陪審員中確定3名人民陪審員，在人大常委會會議上進行口頭述職（其他書面述職），與會的市人大常委會組成人員結合人民陪審員履職等情況進行滿意度測評。通過建立聽取和審議工作報告+述職+滿意度測評的模式，有效推進了人民陪審員“只陪不審、只審不議”等問題逐步解決。

此外，溫嶺市人大常委會還較早探索常委會任命的政府組成人員向常委會述職工作，促進人事任免與任后監(jiān)督相結合。比如，聽取市發(fā)展和改革局、水利局局長述職報告，促進被任命干部增強法治意識和責任意識。

（七）大會議案督辦+專題視察+專題詢問

近年來，溫嶺市人大根據(jù)代表在人代會上的呼聲，按照“精、高、實”等原則，將代表反映較為集中、事關全局、針對性強的高質(zhì)量議案合并確立為大會議案，交由市政府辦理。年末由常委會會議聽取辦理情況匯報，在次年人代會上由全體代表進行滿意度測評。在此基礎上，創(chuàng)新大會議案督辦機制，組織相關議題開展專題視察、專題詢問，推動市委決策部署落實和重大項目建設。

比如，溫嶺市十四屆人大二次會議作出《關于加快溫嶺市中心漁港建設，突出重點實施二期（箬山港區(qū)）工程》列為大會議案的決議，要求政府部門辦理好該議案。但是，市中心漁港工程由于報批手續(xù)、政策處理、建設資金、技術人員、企業(yè)搬遷等綜合原因，進展比較緩慢。為進一步增強監(jiān)督力度和行政實效，市十五屆人大常委會在專題視察基礎上，采取專題詢問的監(jiān)督方式，跨屆“接力”跟蹤督辦該議案，推進中心漁港建設，更好地保障漁民生命財產(chǎn)安全和助推漁區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。專題詢問后，當年中心漁港工程取得突破性進展，石塘港區(qū)建設加速推進，箬山港區(qū)和釣浜漁港修復加固工程開工建設，礁山港區(qū)疏浚工程施工隊伍進場。自市十六屆人大常委會履職以來，市人大繼續(xù)對中心漁港建設和后續(xù)管理工作開展監(jiān)督。

（八）聽取和審議報告+常委會初審票決

溫嶺市人大常委會不斷深化參與式預算，在審查批準預決算并監(jiān)督其執(zhí)行方面，不斷提升監(jiān)督實效。每年選擇幾個重點部門預算草案，由人大常委會會議初審并票決后，再提交人代會審批。該項監(jiān)督方式的組合運用，促進提高了預算編制的科學性、合理性和規(guī)范性。

部門預算初審和票決工作具體流程為：部門編制部門預算草案、財經(jīng)委初審、人大調(diào)研組集中和分組調(diào)研、主任會議專題聽取匯報、向部門反饋預算修編意見、部門修編預算草案、人大常委會會議聽取修編情況報告、初審和票決、提交人代會審查通過。市人大常委會出臺并修訂《關于政府重大投資項目監(jiān)督的規(guī)定》，對每年新增的5000萬元以上政府性重大投資項目和重大前期項目，通過常委會會議逐個進行審查、表決并提出審議意見，督促政府在人代會前進行項目調(diào)整、科學決策。2010年至2015年，市人大常委會共對160個擬新增重大項目和110個重大前期項目進行了審查，對35個項目提出了重新論證或調(diào)整的意見，督促政府取消了6個項目，涉及資金24.676億元。2015年，市人大常委會結合初審2015年政府投資項目計劃草案，對沿海高速溫嶺段建設工程、東部產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)龍門湖生態(tài)濕地修復工程、溫嶺市殘疾人托養(yǎng)中心等10個新增政府性投資重點建設項目開展逐項初審票決，最終10個新增重點項目均以過半數(shù)贊成票通過。

（九）專題審議+大會票決（電子表決）

大會票決工作對落實人大代表的表決權，加強實質(zhì)性監(jiān)督，促進代表按照真實意志行使權利等起到積極作用。代表在專題審議基礎上行使表決權，既是代表人民群眾的利益和意志，更是行使國家權力的集中體現(xiàn)。這對提升部門預算審查監(jiān)督實效和預算監(jiān)督剛性等，起到了積極作用。

每年人代會上，溫嶺市人大組織各代表團代表圍繞部門預算開展專題審議，并從2013年開始，全體代表在大會上進行無記名投票表決通過部門預算。2013年首次對市科技局、農(nóng)林局預算進行票決后，每年逐步加以拓展，比如2015年將票決的部門預算延伸至涉及“五水共治”的整條“資金鏈”，由全體代表對市水利局、環(huán)保局、住建局、農(nóng)辦等4個部門預算（總額15.14億元）進行無記名票決。2016年，首次啟動電子表決器，表決通過市教育局、文廣新局、衛(wèi)計局、廣播電視臺、體育局、風景旅游管理局等“文教線”2016年預算草案。2017年，電子表決通過了市經(jīng)信局、環(huán)保局、交通局、商務局等“工業(yè)經(jīng)濟交通線”預算草案。此外，自2015年溫嶺市開啟市級預算修正議案票決制之后，已有3件預算修正議案得到大會表決通過。這些監(jiān)督形式的組合運用，促使政府預算編制更為詳細、科學、透明，預算管理更加到位，減少了隨意性花錢現(xiàn)象，增強了預算約束力。

（十）專題詢問+媒體直播

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，采用媒體直播人大會議方式，既提高了人大工作的公開性和透明度，讓公眾直接了解人大和政府工作，保障公眾的知情權，促進權力公開透明運行和政府決策科學化和民主化。同時，專題詢問直播帶來一些“壓力”，促進代表積極履職，人大行使監(jiān)督權更有實效。

2013年9月30日，為助推“城鄉(xiāng)污水處理設施建設”大會議案辦理和政府行動，市人大常委會專題詢問市城鄉(xiāng)污水處理設施規(guī)劃建設和運行管理情況。為擴大公民有序政治參與，會議邀請部分公民旁聽并發(fā)言，還通過溫嶺人大微博（@浙江溫嶺人大）進行微直播，吸引了眾多網(wǎng)民的互動參與和熱評。在兩個多小時時間里，共收到評論75條，全國人大代表、微博名人葉青等全程關注并稱值得推廣。

2014年12月11日，溫嶺市人大常委會專題詢問城區(qū)交通治堵工作。專題詢問會首次采用網(wǎng)絡視頻直播方式，在溫嶺人大網(wǎng)、溫嶺新聞網(wǎng)等開展全程直播，并通過《溫嶺日報》、溫嶺人大網(wǎng)、溫嶺市人大官方微博、當?shù)責衢T網(wǎng)站虎山論壇、微信公共平臺“微溫嶺”等發(fā)布公告及會議進展情況。網(wǎng)友通過網(wǎng)上留言、現(xiàn)場提問、發(fā)表意見和建議等方式，與專題詢問會現(xiàn)場開展有序互動。會場還精選了7位網(wǎng)友提出的問題，由市治堵辦、公安局、住房和城鄉(xiāng)建設規(guī)劃局、城市管理行政執(zhí)法局、交警大隊等部門負責人當場回答，一些網(wǎng)友提出的治堵“金點子”被政府部門負責人現(xiàn)場采納。會后，市政府重視詢問問題整改落實，加強機非隔離帶、停車場等基礎設施建設，研究啟動交通影響評估工作，推進“四小車”、馬路菜場、地下空間、交通違法等方面整治工作。

二、監(jiān)督形式組合運用實踐中存在的問題

我國人民代表大會制度并不缺少監(jiān)督權的實體性權力，根據(jù)監(jiān)督法中的七種主要監(jiān)督方式，通過“排列組合”可以衍生出更多監(jiān)督“組合拳”，能夠釋放出更大的監(jiān)督能量，取得更大的監(jiān)督效果。但是，縱觀我國地方人大監(jiān)督實踐中，聽取和審議專項工作報告、執(zhí)法檢查、專題詢問、規(guī)范性文件備案審查等相對“平和”的監(jiān)督方式運用較多，而質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案等“剛性”的監(jiān)督方式普遍處于“冷遇”狀態(tài)（除了個別地方在嘗試），各種剛性監(jiān)督形式尚未得到有效組合運用。究其原因，各地在監(jiān)督實踐中仍存在以下五方面問題。

一是思想意識和工作認識存在偏差。有的地方黨政領導不重視或不愿接受人大監(jiān)督，認為這是找麻煩和挑刺，對人大監(jiān)督權實施消極對待。有的地方人大自身思想認識存在偏差，擔心監(jiān)督過多、剛性過強，會影響與黨政部門關系，監(jiān)督過程束手束腳，最后流于形式主義。有的人大工作者對人大及其常委會的性質(zhì)、地位、作用等缺乏正確的認識，錯誤地認為人大是二線，監(jiān)督只是走程序、走過場。有的人大工作者有“船到碼頭車到站”的思想，認為“多栽花少栽刺為好”，等等。這樣，在選擇監(jiān)督形式組合運用方面，不可避免地出現(xiàn)“避重就輕”，選擇“柔性”的監(jiān)督形式，導致監(jiān)督“剛性”不足。

二是頂層設計和配套程序不夠完善。憲法和法律賦予人大及其常委會的撤銷、罷免、特定問題調(diào)查等相對嚴厲有效的監(jiān)督職權和監(jiān)督形式，但目前基本只停留在紙面和口頭上。在這些剛性監(jiān)督手段啟動方面，只有“大而籠統(tǒng)”的要求，缺乏有效的頂層設計，地方人大及其常委會缺少具體的操作規(guī)則和啟動細則，配套程序較為欠缺，導致實際操作難把握。有些地方人大專題詢問辦法規(guī)定，可以就不滿意事項再次進行專題詢問，或依法啟動質(zhì)詢等手段進行監(jiān)督。但是實際工作中，質(zhì)詢案啟用的程序較為復雜，基本沒有啟動過。另一方面，縣級人大與地方黨委、政府的工作關系仍需理順。有些工作由黨委、政府共同聯(lián)合發(fā)文實施，人大及其常委會對該項議題開展監(jiān)督就處于兩難境地。比如，地方人大對預算資金的績效監(jiān)督，由于一些涉企專項獎勵資金的文件是市委市政府聯(lián)合發(fā)文，客觀上也影響了監(jiān)督實效。

三是監(jiān)督“韌性”和監(jiān)督實效亟需提升。有些地方人大監(jiān)督工作，存在“說過議過也就過去”的現(xiàn)象，虎頭蛇尾、有頭無尾問題突出，缺乏“揪住不放”“敢于較真”精神，監(jiān)督難以收到實效。在執(zhí)法檢查過程中，付出了大量的人力物力，但由于缺乏及時有效的監(jiān)督處理機制，對法律實施過程中存在的問題，沒有緊盯到底，也就停留在查一查、看一看、議一議，至于結果如何，不得而知。比如，有些地方在食品安全執(zhí)法檢查、審議食品安全工作剛結束，當?shù)氐膯栴}食品就開始反彈。在專題詢問過程中，有的政府部門負責人對存在的問題整改，口頭應答非常干脆，但是過后由于其他工作等因素，又扔在一邊。人大監(jiān)督介入具有滯后性，介入時間往往較遲，監(jiān)督主動介入和后續(xù)跟進工作弱化，不可避免地帶來監(jiān)督盲區(qū)。

四是監(jiān)督機制研究和統(tǒng)籌謀劃不夠。各地人大對監(jiān)督形式不同組合類型產(chǎn)生的效果和作用，缺乏深入研究和思考，對監(jiān)督形式法律定位、綜合運用的認識尚需提升。在各種監(jiān)督形式“排列組合”“橫向合作”等方面，各地尚處于零星、隨意、自發(fā)狀態(tài)，缺乏系統(tǒng)的部署和謀劃，沒有真正從形成監(jiān)督合力等角度進行思考和研究。由于對地方人大及其常委會的監(jiān)督謀劃不夠，存在隨意性問題，監(jiān)督資源難以得到有效整合，也難以引起被監(jiān)督單位的高度重視。

五是監(jiān)督能力和自身素質(zhì)尚需提升。在人大多種監(jiān)督形式組合運用過程中，不同的監(jiān)督形式對一些程序性要求、代表履職素質(zhì)和常委會監(jiān)督能力等要求也有所不同。但是，在實際監(jiān)督過程中，有些代表履職精力、素質(zhì)、能力不到位，部分代表履職意識不強，存在不敢監(jiān)督、不會監(jiān)督等問題。新一屆代表中，新代表比例較高，有一部分代表的政治理論和文化水平低，缺乏議政能力，對“一府兩院”難以提出一些建設性的意見。人大常委會監(jiān)督工作涉及面廣，由于常委會組成人員受結構等方面因素影響，團隊監(jiān)督能力也需進一步提升。

三、深化監(jiān)督形式組合運用的路徑探析和思考

人大行使監(jiān)督權是人民行使國家權力的重要體現(xiàn)，也是整個國家監(jiān)督體系中的重要組成部分。根據(jù)權力制約理論，人大監(jiān)督是實現(xiàn)權力制約的根本途徑，人大作為表達民意、反映民聲、凝聚民力的民意機關，是人民集中行使權利的場所。通過綜合運用各種監(jiān)督方式，實現(xiàn)對權力的有效監(jiān)督制約，這是推動人民代表大會制度與時俱進的內(nèi)在要求。針對各地人大監(jiān)督實踐中，運用審議、執(zhí)法檢查、視察等方式較多，其他剛性監(jiān)督手段運用較少的現(xiàn)狀，如何用足用好法定監(jiān)督形式，科學合理配置監(jiān)督資源，確保憲法和法律在本行政區(qū)域全面有效實施，成為各地人大亟需突破的課題。

（一）堅持黨的領導，建立健全請示報告和溝通交流機制

監(jiān)督工作要始終堅持黨的領導，建立健全相關的請示報告和協(xié)調(diào)溝通交流機制必不可少。（1）始終堅持正確的政治方向。人大要自覺將監(jiān)督工作置于黨的領導之下，人大常委會黨組及時向同級黨委請示報告，確保黨的路線、方針、政策得到順利貫徹實施。人大在開展重點議題監(jiān)督過程中，尤其是對同一議題開展多形式的監(jiān)督，要主動和自覺地貫徹黨委的意圖，及時報告請示，以取得黨委的支持。（2）健全人大與“一府一委兩院”對接機制。建立健全人大常委會與“一府一委兩院”聯(lián)系溝通機制和聯(lián)席會議制度，及早了解熟悉本行政區(qū)域內(nèi)帶有全局性、根本性、長遠性的熱點難點問題，定期研究本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項。（3）建立重大議題通報機制。黨委政府召開全局性會議或舉行重要活動，通知人大常委會黨組成員或主任會議成員參加，確保人大在綜合運用監(jiān)督形式過程中，對重大議題督得準、知曉快、理得透，有效形成工作合力。

（二）精選監(jiān)督議題，提高監(jiān)督形式組合運用的精準性和適用性

在監(jiān)督實踐中，只有根據(jù)不同議題，結合實際情況，科學合理地選擇適當、有效的監(jiān)督方式，才能提升監(jiān)督效果。（1）在組合監(jiān)督議題選擇上，要緊緊圍繞工作大局和中心工作，堅持監(jiān)督任務少而精，避免由于監(jiān)督工作范圍和內(nèi)容過于寬泛，導致市人大專委、常委會相關委辦力不從心、精力難到位，影響了監(jiān)督作用的發(fā)揮?！耙桓晃瘍稍骸鄙婕懊鎸?，工作任務遍及各個方面，要堅持從實際出發(fā)，注重實效，選擇全局性、長期性和根本性的重點問題，精心選擇重點監(jiān)督議題。（2）在組合監(jiān)督形式選擇上，要對事關經(jīng)濟社會重大事項，采用聽取專項工作報告、視察等方式。聽取和審議專項工作報告要做到事先多形式、深入調(diào)研，采取座談走訪、統(tǒng)計調(diào)查、問卷等方式，摸準實情。對與群眾日常生活密切相關的法律法規(guī)貫徹落實情況，采用執(zhí)法檢查的方式進行監(jiān)督。對群眾反映意見較大、矛盾尖銳的問題，組成特定問題調(diào)查委員會或提出質(zhì)詢案，提升監(jiān)督的精準性。（3）在組合監(jiān)督方法上，要遵循依法監(jiān)督原則，嚴格按法定權限辦事，將整體的綜合性監(jiān)督與單項工作的專項監(jiān)督結合起來，既要對“一府兩院”整體工作情況進行綜合監(jiān)督，也要對突出問題和關鍵問題進行專項監(jiān)督。

（三）加強專項研究，注重配套制度建設和程序規(guī)范

著名學者蔡定劍認為，“在制度改進的過程中并不需要我們再過多去賦予人民代表大會權利，而是應當注重施行配套程序的完善，只有這樣才能真正從根本上解決監(jiān)督權無法發(fā)揮的問題?！比舜蟊O(jiān)督要從程序性向程序性和實質(zhì)性并重轉變，推廣監(jiān)督形式組合運用，相配套的程序和規(guī)則研究不可或缺。（1）建立健全制度。各地人大要根據(jù)憲法和監(jiān)督法的要求，健全完善各項剛性監(jiān)督形式的相關制度，積極創(chuàng)新工作思路，創(chuàng)新工作方法。上級人大要加強指導，積極發(fā)揮引領和示范作用。比如，進一步研究特定問題調(diào)查監(jiān)督制度的性質(zhì)和作用，出臺相關的措施和辦法，有計劃、有組織地開展該項監(jiān)督活動。適時啟動質(zhì)詢案這一監(jiān)督形式，進一步完善相關保障措施，特別是可操作性的量化制度。（2）規(guī)范標準體系。比如，在滿意度測評方面，要規(guī)范測評程序，建立科學合理的滿意度測評體系，對測評名稱、測評主體和流程、測評結果公開和運用進行明確規(guī)定，提升滿意度測評監(jiān)督的科學性和權威性。（3）統(tǒng)籌綜合運用。在每種監(jiān)督形式組合運用過程中，要制訂詳細的工作方案，周密部署，統(tǒng)籌安排，把握好各個節(jié)點，確保將相關監(jiān)督議題審深議透，增強監(jiān)督實效。比如，將專題詢問引入執(zhí)法檢查機制，督促執(zhí)法機關嚴格按照法律規(guī)定開展執(zhí)法工作，推動解決執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題，做到以點帶面，促進全局工作。

（四）注重全過程監(jiān)督，增強監(jiān)督的韌性和剛性

人大監(jiān)督要想取得實效，單靠一次監(jiān)督是難以完成的，必須要堅持問題導向和效果導向，通過持續(xù)跟蹤監(jiān)督，強化監(jiān)督形式組合運用，才能取得實效。（1）監(jiān)督及早介入。從事后監(jiān)督中，前移監(jiān)督環(huán)節(jié)，實現(xiàn)事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后跟蹤監(jiān)督有機結合起來，努力把監(jiān)督關口前移。（2）抓住問題要害。聽取和審議工作報告是組合運用最多的一種監(jiān)督形式，審議意見的形成必須要高質(zhì)量。要從以往停留在提建議、批評、意見等常規(guī)監(jiān)督手段，通過“紅紅臉”“出出汗”，更準地切中要害，深挖本質(zhì)，避免監(jiān)督走形式和走過場。提高常委會組成人員對審議意見法律地位的認識，克服敷衍應付現(xiàn)象，把原來口頭審議轉變?yōu)楹问浇晦k或者正式文件轉交辦，提高審議意見的權威性。（3）跟蹤監(jiān)督實效。對一些關系重大的問題要強化連續(xù)監(jiān)督和持續(xù)跟蹤監(jiān)督，保證跟蹤監(jiān)督質(zhì)量，采取一屆任期內(nèi)持續(xù)監(jiān)督或者跨屆“接力”進行監(jiān)督，最終達到解決問題、推動工作的目的。

（五）凝聚監(jiān)督合力，充分有效發(fā)揮各方能動性和主動性

監(jiān)督工作要取得實效，就要廣泛凝聚各方合力，形成推進監(jiān)督議題的強大聲勢。（1）注重凝聚監(jiān)督權、任免權、決定權合力。人大及其常委會聽取專項工作報告后，適時作出決議決定，有利于推動“一府一委兩院”更好地履行監(jiān)督職責。同時，針對決議決定落實情況，還可以綜合采用聽取和審議專項工作報告、執(zhí)法檢查、專題詢問、特定問題調(diào)查等法定監(jiān)督形式，力求取得更大的監(jiān)督實效。（2）善于借助其他監(jiān)督來提升實效。比如行政監(jiān)察監(jiān)督、財政監(jiān)督、審計監(jiān)督、司法監(jiān)督、媒體監(jiān)督、輿論監(jiān)督等其他監(jiān)督手段，破解人大監(jiān)督“單打獨斗”的局面。比如，溫嶺市人大常委會在交通治堵專題詢問過程中，采取網(wǎng)絡直播方式與網(wǎng)民形成互動，既使得人大常委會組成人員、人大代表依法履職情況全方位展現(xiàn)在公眾面前，又使得公眾監(jiān)督、媒體輿論監(jiān)督得到有機融合，提高了審議質(zhì)量。

（六）強化自身建設，進一步提升監(jiān)督的能力和水平

俗話說，打鐵還需自身硬。監(jiān)督形式的組合運用，對人大的履職素質(zhì)和能力提出了更高的要求。（1）堅持一線意識。人大工作者要增強監(jiān)督的責任感和使命感，找準定位，突出重點，直面困難，督準問題，以真抓實干的作風達成監(jiān)督目的。進一步加強自身建設，注重人大機關運行規(guī)范化、科學化和制度化建設，提高人大常委會自身整體素質(zhì)和履職能力。（2）堅持主體意識。在綜合運用各種監(jiān)督方式過程中，要充分發(fā)揮代表主體作用，要始終把優(yōu)化代表素質(zhì)，提高履職能力，作為一項基礎性的工作來抓。廣泛邀請人大代表參與監(jiān)督，積極發(fā)揮各級代表參與專題視察、專題詢問等作用，增強人大代表對監(jiān)督工作的參與廣度和深度。（3）堅持群眾意識。加強調(diào)查研究，深入基層聽取群眾意見，維護群眾權益。在行使質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等剛性監(jiān)督手段中，尋求民意的最大支持，推進監(jiān)督形式組合運用達成最大效果。

（作者系浙江省溫嶺市人大常委會黨組書記、主任）