吳高盛

中央有關文件指出：“有的地方人大行使法定職權不充分不到位，存在‘虛化現(xiàn)象?！睘橛行平膺@一問題，陜西省鎮(zhèn)坪縣人大通過五年探索，于2016年制定出臺了“鎮(zhèn)坪縣人大工作績效標準體系”，中共鎮(zhèn)坪縣委轉發(fā)了《鎮(zhèn)坪縣人大工作績效標準體系（試行）》，該體系的破繭而出，找到了有效破解基層人大履職行權“虛化”問題的新路徑。

該體系由人民代表大會會議績效標準、常委會會議績效標準、主任會議績效標準、視察檢查工作績效標準、財政預決算審查監(jiān)督績效標準、人事代表選舉工作績效標準構成，共6類50條100款600分。

人民代表大會會議績效標準共11條14款，標準設定目標指向是全面提高人代會會議質量，這是人民代表大會制度作用發(fā)揮的根本所在。第1～2條4款標準度量的是代表大會各項報告的質量優(yōu)劣，有起草過程和時限性尺度，可有效克服實踐中各項工作報告起草倉促應付、聽取代表意見不充分、只評功擺好、回避矛盾問題等現(xiàn)象；特別是報告“清單化”尺度，可有效解決“今年不理上年事”的問題，通過“清單化”標準衡量，能夠有效維護上年度人代會決議的法律權威，下年度必須按照“清單化”一一對應報告上年度決議的執(zhí)行情況，使大會決議產生法律強制力、約束力。第4～10條8款標準是通過對大會流程的控制，保障大會高質量運行，通過程序控制，保證代表監(jiān)政議政，依法充分行使管理國家事務的權力，確保人大常委會及“一府兩院”充分聽取和采納代表意見，使各項報告順民意、得民心。第11條是落腳點，是會議的最終目的，賦分權重占代表大會績效標準的50%，是重中之重。通過績效標準度量各項決議落實情況優(yōu)劣，實現(xiàn)大會的最終目的，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益。按照績效標準要求，2016年鎮(zhèn)坪縣第十七屆人民代表大會第六次會議上，縣人大常委會工作報告正文后面，附有對照上年度決議確定的“計劃工作任務完成清單”表格，共50項計劃任務，其中完成了48項，有2項未完成，新增工作12項；人代會后縣政府將政府工作報告年度重點工作任務分解為386項，“為民十件實事”分解為58個子項目，縣法院將工作報告重點工作任務分解為5大方面20項，縣檢察院將工作報告重點工作任務分解為12大項，并用任務清單一覽表明確完成時限、責任領導、責任部門，推動人大和“一府兩院”按照人代會決議要求，列出報告重點工作清單，對照清單抓落實。通過標準化引領，人民代表大會重決議、輕落實現(xiàn)象得到有效改變，人民代表大會會議實效得到顯著提高。

人大常委會會議績效標準共13條18款，重點是為了有效解決人大自身會議準備不充分、審議質量不高、跟蹤監(jiān)督落實不力，“一府兩院”執(zhí)行人大常委會決議決定和審議意見敷衍應付，不主動、不積極、不到位等問題。第1～4條是常委會會前準備工作標準，包括會議材料準備、會議時間、會前學習培訓等工作標準，目的在于保證常委會會前組織工作細致到位。第5～9條是常委會會中審議工作標準，主要通過建立績效審議機制和制度，明確聽取工作報告、會中審議、詢問或專題詢問、無記名票決、審議意見形成等工作標準，來保證并提高常委會審議質量，確保形成科學合理，針對性、操作性強的審議意見，使“一府兩院”能落實、愿落實。第10～13條通過明確監(jiān)督整改落實、跟蹤監(jiān)督、對審議意見落實報告再審議和票決等工作標準，能夠確保審議意見得到全面落實，取得實效。按照績效標準衡量，2014年縣政府“六五”普法工作報告、2014年上半年國民經濟和社會發(fā)展計劃及十件實事落實工作報告在常委會審議票決中未獲通過，被要求限期整改，并分別聽取審議整改落實情況報告，經再次票決獲得通過。2016年縣政府落實縣人大常委會水法執(zhí)法檢查審議意見報告未獲通過，縣政府關于城鄉(xiāng)規(guī)劃法執(zhí)行情況報告未獲通過，目前正按照縣人大常委會審議意見要求進行認真整改，縣人大常委會將適時聽取整改落實情況報告。通過標準化引領，縣人大常委會審議評功擺好、走程序和審議意見落實不力現(xiàn)象得到有效克服，縣人大常委會工作實效得到顯著提高。

主任會議績效標準共6條10款。第1～4條重點解決會前準備不充分、不到位問題，包括議題確定、材料印制送達、參會人數(shù)、學習培訓等，標準要求至少每半個月征集1次主任會議議題，主任會議召開前至少提前1個工作日將會議相關材料送達參會及列席人員，全年學習培訓次數(shù)不少于主任會議總數(shù)的30%。第5條是會議審議工作標準，目的在于進一步提高會議審議質量，明確提交會議審議的“一府兩院”工作報告、縣人大常委會視察檢查報告、有關議案審查報告等材料，要符合相關法律規(guī)定，會議審議發(fā)言觀點鮮明，準確表達個人意見，審議發(fā)言率應為100%。第5條是會議落實工作標準，重點保證會議形成高質量的議案草案等，為召開常委會奠定堅實基礎。

工作視察、執(zhí)法檢查績效標準共10條14款。一是視察檢查前工作標準。主要包括發(fā)出視察檢查通知、制訂視察檢查方案、組織學習培訓工作標準，重點解決因視察檢查前期準備不充分導致的視察檢查無的放矢、哪里黑哪里歇等問題。標準要求在視察檢查前10天制訂出詳細的、有操作性的工作方案，并在視察檢查前3天組織視察檢查組成員學習相關法律法規(guī)和政策、業(yè)務知識。二是視察檢查中工作標準。重點解決視察檢查蜻蜓點水、走馬觀花、隔靴搔癢問題，包括開展視察檢查工作、形成視察檢查報告、審議視察檢查報告等。標準要求每項視察檢查全縣范圍60%以上的鎮(zhèn)和相關部門，走訪座談20名以上縣鎮(zhèn)人大代表，視察檢查報告應全面、客觀反映真實情況、評價客觀準確、指出問題中肯、提出的意見建議切實可行。對照標準開展視察檢查工作，就能做到準確全面掌握工作情況，深入查找不足和問題，提出科學的解決問題的辦法和路徑，為常委會審議提供科學參考依據，為提高審議質量奠定堅實基礎。三是視察檢查后工作標準。主要包括形成審議意見、督促審議意見落實、跟蹤監(jiān)督等工作標準。標準要求人大對重點審議意見，列入人大常委會跟蹤監(jiān)督計劃，組成跟蹤視察檢查組進行跟蹤監(jiān)督，并形成跟蹤視察報告。按照績效標準要求，2015年，縣人大常委會在會計法執(zhí)行檢查中，發(fā)現(xiàn)全縣有31個行政事業(yè)單位存在會計出納“一肩挑”問題，縣政府按照審議意見要求，采取有效措施，3個月內使問題得到全面整改。通過標準化引領，人大自身對審議意見落實跟蹤監(jiān)督不到位、不得力問題和“一府兩院”落實人大審議意見“文來文往”“你提我答”問題得到有效克服，人大視察、執(zhí)法檢查工作實效得到顯著提高。

財政預決算審查監(jiān)督績效標準共7條27款，分為三個方面。一是預算監(jiān)督標準。主要包括預算編制審查、預算公開、預算執(zhí)行、預算調整審查監(jiān)督等4大類具體標準，致力于解決預算內容不完整、預算編制不細化、審批程序不完備、預算執(zhí)行約束力不強、預算透明度不高等問題。二是決算審查監(jiān)督標準。主要包括縣政府提交決算方案的時間標準、決算草案編制標準、審議問題整改標準、決算公開時間標準等內容，重點解決財政決算中審計問題監(jiān)督整改不力和整改不到位問題。三是資金使用績效和政府性負債監(jiān)督標準。通過明確公共財政年終結余結轉率不高于9%，總預算暫存率、暫付率不超過5%，按政策規(guī)定年限對專項沉淀資金調整使用率達到100%，政府償債資金年初進入預算率達到100%，依法監(jiān)督政府全面建立債務臺賬，依法審查縣政府新增債務，并全額納入預算管理等量化工作標準，著力解決財政資金管理中存在的財力又少又用不好的績效問題。按照績效標準要求，2015年縣級財政預算草案經縣人大初審修改5次后才提交人民代表大會審查。2015年縣人大財經工委在抽查部門預算執(zhí)行時，對11個預算單位存在預算超支、項目預算資金結余等15個方面的問題要求限期整改，并通過持續(xù)跟蹤監(jiān)督使問題全部整改到位。2015年縣政府對審計問題整改清單反映的35個問題，整改到位32個，整改到位率達91.4%。2015年對38個重點項目資金使用績效進行監(jiān)督，提出資金撥付不及時、項目資金結余、審計不到位等方面的問題5個，問題現(xiàn)已整改到位。通過標準化引領，推動財政預決算草案由“幾張表”變成“幾本書”，由看不懂的大數(shù)據、“云計算”變成了清清楚楚、一目了然的明白賬，人大對財政預決算審查監(jiān)督工作實效得到顯著提高。

人事代表選舉工作標準共3條17款，分為三大方面。一是選舉工作標準共7款。主要包括制定選舉工作安排意見、建立選舉工作機構、確定鎮(zhèn)代表名額、分配代表名額與劃分選區(qū)、投票選舉代表、培訓指導選舉工作和代表資格審查等內容，重點解決因選舉工作機構不健全、選舉工作準備不充分、操作程序不規(guī)范而引起的違法違規(guī)等問題，保證選舉工作依法有序進行。二是代表工作標準共4款。主要包括能力素質提升、代表作用發(fā)揮、代表履職監(jiān)督和服務聯(lián)系代表等內容，重點解決部分代表缺乏責任意識，開展履職活動“一言不發(fā)”，評議報告不置可否，表決隨大流，所提意見、建議質量不高，履行代表職責被動應付，代表作用發(fā)揮不充分等問題，達到增強代表履職責任意識和提高履職能力的目的。三是人事任免工作標準共6款。主要包括任前法律知識考試、任免職資格審查、任前表態(tài)發(fā)言、會議審議、就職宣誓和任后監(jiān)督等內容，重點解決人大依法任免國家工作人員“走程序”、任后監(jiān)督乏力等問題，提高“一府兩院”由人大產生、受人大監(jiān)督、對人大負責的法治意識。按照績效標準要求，2015年選擇5名“一府兩院”組成人員向縣人大常委會報告履職情況并接受評議。2016年組織了10名縣鎮(zhèn)人大代表向原選區(qū)選民進行述職，接受選民詢問和滿意度測評，辦理落實選民意見建議80余條，強化了代表履職監(jiān)督。2016年縣鄉(xiāng)人大換屆期間，縣委、縣人大、縣政府、縣政協(xié)四套班子主要領導都以一名普通人大代表候選人的身份參加了選民見面會，全縣縣鎮(zhèn)兩級人大代表候選人與選民代表見面率達100%。2016年31件A類代表建議辦結29件，辦結率達94%；辦結B類、C類代表建議24件，答復率達100%，代表滿意率達98%。通過標準化引領，人大代表履職松散化問題得到有效克服，人事代表選舉工作實效得到顯著提高。

該標準6大板塊相融構成一個整體，以績效為尺度，聚力破解基層人大履職行權中存在的人大代表選舉工作不規(guī)范不負責，人大會議質量不高“走過場”，人大行使法定職權不充分不到位“虛化”等問題，有利于充分發(fā)揮基層人大制度作用，加快基層國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化步伐。

（作者單位：中國人大制度理論研究會）