市場經(jīng)濟(jì)條件下的農(nóng)村集體所有制改革方向

李 明/江蘇省農(nóng)業(yè)委員會(huì)

市場經(jīng)濟(jì)條件下的農(nóng)村集體所有制改革方向

李 明/江蘇省農(nóng)業(yè)委員會(huì)

自2004年以來，中央已經(jīng)連續(xù)14年聚焦“三農(nóng)”，出臺(tái)中央一號(hào)文件，涵蓋了涉農(nóng)的方方面面，內(nèi)容非常豐富?？梢园l(fā)現(xiàn)，不論是農(nóng)民增收、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)，還是農(nóng)村土地制度、產(chǎn)權(quán)制度改革等工作，背后都有一個(gè)看不見、摸不著但是又實(shí)實(shí)在在存在、并且發(fā)揮作用的制度，就是農(nóng)村集體所有制。從《物權(quán)法》看，我國所有權(quán)制度有三種：國家所有、集體所有和私人所有，其中農(nóng)村集體所有的資產(chǎn)是非常龐大的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國農(nóng)村集體經(jīng)營資產(chǎn)賬面值達(dá)到2.4萬億元，不包括土地的價(jià)值，從全國土地“二調(diào)”結(jié)果來看，不含港澳臺(tái)以及一些小島嶼，實(shí)際國土面積947萬平方公里，除了53%的國有土地，其余47%都是集體土地，涉及我國60多萬個(gè)行政村，9億多農(nóng)村人口。如果能解決好集體資產(chǎn)資源發(fā)展改革問題，將對(duì)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和建設(shè)高水平小康社會(huì)起到非常大的推動(dòng)作用。

從目前狀況來看，集體所有權(quán)的保護(hù)和發(fā)展程度還比不上另外兩者。對(duì)于農(nóng)村集體所有制的改革發(fā)展有三種的觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)村集體所有制僅僅是一種過渡制度，未來還是要走完全市場化路子，突出私人產(chǎn)權(quán)的發(fā)展。對(duì)于目前進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，逐步將過渡到不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記。土地承包權(quán)是一種占有權(quán)，在承包期內(nèi)受法律保護(hù)，不得非法侵害。有人認(rèn)為這在一定程度上虛化了集體所有權(quán)，進(jìn)而認(rèn)為確權(quán)登記是為走向私有制作準(zhǔn)備，將來集體所有的資產(chǎn)資源一部分劃歸國有、一部分劃歸私人所有。目前有些地方已經(jīng)出現(xiàn)這種趨勢(shì)，在經(jīng)歷人民公社制度解體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革之后，很多鄉(xiāng)、村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社就自動(dòng)解體，在鄉(xiāng)一級(jí)的資產(chǎn)國有和集體的邊界已經(jīng)模糊；在村一級(jí)很多地方就只有村委會(huì)，代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能。還有一些人反對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，與國有土地同權(quán)同價(jià)，大體也有這樣的觀念。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為集體所有制是社會(huì)主義國家的制度組成，必須要把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織做實(shí)做強(qiáng)。有人認(rèn)為，集體所有制必須要有組織實(shí)體、有法人地位、有治理結(jié)構(gòu)、有運(yùn)營機(jī)制，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織能夠切實(shí)行使財(cái)產(chǎn)所有者權(quán)利。這在法律制度中找到依據(jù)，比如國土部門為農(nóng)村土地確定所有權(quán)，證書都是發(fā)到村民小組，從市場經(jīng)濟(jì)的角度看這些土地的產(chǎn)權(quán)主體就是村民小組。這種產(chǎn)權(quán)界定源于人民公社時(shí)期“隊(duì)為基礎(chǔ)、三級(jí)所有”的組織架構(gòu)，當(dāng)時(shí)農(nóng)村各類耕地、水面、山林、道路等產(chǎn)權(quán)劃分是清楚的，除了國有之外，都是集體所有。在此基礎(chǔ)上，還有人認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在調(diào)整農(nóng)戶承包地和宅基地、分配集體收益等方面都應(yīng)有較大的話語權(quán)，甚至對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的股份合作制改革持反對(duì)或懷疑態(tài)度，認(rèn)為這是走私有化道路，會(huì)削弱集體經(jīng)濟(jì)組織的功能。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要實(shí)現(xiàn)有機(jī)融合，才能既體現(xiàn)集體所有制生命力，又實(shí)現(xiàn)成員個(gè)體利益。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)曾經(jīng)有輝煌的歷史，尤其是江蘇創(chuàng)造的“蘇南模式”和蘇北的“耿車模式”。但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)改制后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)整體開始走下坡路。不過蘇南地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)很快又重新發(fā)展起來，很大程度上得益于當(dāng)初改革的“不徹底”，很多村集體保留了集體建設(shè)土地、廠房出租、企業(yè)股份等，客觀上促進(jìn)了集體經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)在改革理念、發(fā)展路徑、管理機(jī)制等各方面的融合。蘇南等地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不斷積累強(qiáng)大后，通過股份合作制改革，建立了內(nèi)部產(chǎn)權(quán)管理結(jié)構(gòu)和成員激勵(lì)機(jī)制，又克服了長期以來集體為人詬病的內(nèi)部“產(chǎn)權(quán)不清”，充分激發(fā)了內(nèi)部活力，走上良性發(fā)展道路。這也是不少蘇北地區(qū)集體坐擁大量資源，經(jīng)濟(jì)實(shí)力卻一直薄弱的重要原因之一。

總體上看，第一種和第二種觀點(diǎn)都有一定道理，但是將集體和成員放在對(duì)立面上?！段餀?quán)法》規(guī)定，農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。從制度設(shè)計(jì)上看，這意味著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是代表全體成員行使集體所有權(quán)，不存在離開成員的集體，也不存在離開集體的成員，兩者的利益應(yīng)當(dāng)是一致的，而不是對(duì)立的。筆者贊成第三種觀點(diǎn)，如何推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)融入社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，統(tǒng)籌好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)的功能，是整個(gè)農(nóng)村的基礎(chǔ)性制度改革，具有總閥門和牛鼻子的作用。黨的十八屆三中全會(huì)有一個(gè)很重要的提法，要讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。筆者認(rèn)為，要把集體改造成適合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的組織首先要解決四個(gè)方面問題。

一是“人”的問題

在市場經(jīng)濟(jì)角度下，人既是最活躍的生產(chǎn)力要素，也是產(chǎn)權(quán)的所有者主體。當(dāng)前我國已經(jīng)基本解決了“人”這個(gè)要素的市場化流動(dòng)，很多農(nóng)民工、年輕人到城市中打工，但同時(shí)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民在身份上仍有地域?qū)傩?，是某村某組的人。自高級(jí)社和人民公社以來，農(nóng)村土地等資產(chǎn)實(shí)行了集體化，農(nóng)民只要出生于此就是這個(gè)集體的成員，就是集體資產(chǎn)的所有者之一。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中有“天賦人權(quán)”和“天賦產(chǎn)權(quán)”的概念，這兩個(gè)概念把集體的“人”和“物”捆綁在一起?，F(xiàn)在集體的“人”實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)，如何讓“物”的權(quán)利隨“人”而動(dòng)，這就涉及到如何讓市場在集體資產(chǎn)流動(dòng)中發(fā)揮決定性作用的問題。從上世紀(jì)九十年代末，一些集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)就開始探索集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，從本質(zhì)上講，就是為了兩個(gè)剝離：一是剝離集體成員和村民的身份掛靠關(guān)系，將集體資產(chǎn)量化給成員，確保成員轉(zhuǎn)移就業(yè)、遷徙居住后即使失去村民身份，仍然可以享受集體成員權(quán)利；二是剝離村集體和行政村的組織掛靠關(guān)系，即使行政村改居委會(huì)或撤銷，組建的農(nóng)村社區(qū)股份合作社仍可作為集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)體繼續(xù)行使權(quán)力，開展經(jīng)營服務(wù)等。

去年底，黨中央、國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，要求全面界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，探索在群眾民主協(xié)商基礎(chǔ)上確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的具體程序、標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員登記備案機(jī)制，解決好集體成員邊界和身份問題。江蘇省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革起步較早、覆蓋面廣，在不斷深化改革中探索創(chuàng)新，推行“量化到人、固化到戶”，進(jìn)一步解決好集體內(nèi)部成員變動(dòng)問題。

二是“物”的問題

集體最重要的“物”就是土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)。由于制度設(shè)計(jì)的原因，在集體資產(chǎn)尤其是不動(dòng)產(chǎn)方面，市場還難以起到?jīng)Q定性作用。目前，國有土地的使用權(quán)可以通過市場流動(dòng)實(shí)現(xiàn)價(jià)值，但是農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地和農(nóng)民房產(chǎn)等基本沒有直接進(jìn)入市場的途徑，大多只能通過征用的方式變現(xiàn)。秘魯經(jīng)濟(jì)學(xué)家德索托《資本的秘密》一書就認(rèn)為：擁有大量財(cái)產(chǎn)的窮人之所以窮，在于其掌握財(cái)產(chǎn)的方式出現(xiàn)問題，財(cái)產(chǎn)權(quán)利沒有得到登記確認(rèn)，交易只能在熟人圈子里，無法延伸到市場。

黨的十七屆三中全會(huì)提出，要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。黨的十八屆三中全會(huì)再次提出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。2015年初，全國開展了農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作，如果包括農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在內(nèi)的農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)真正實(shí)現(xiàn)市場化流動(dòng)，對(duì)于集體和成員來說就是一筆巨大財(cái)富。

中央針對(duì)農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制度提出“三權(quán)分置”的改革思路，要求明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)，這一改革思路可以延伸至大多數(shù)農(nóng)村集體資產(chǎn)的改革，在強(qiáng)化集體所有權(quán)托底和監(jiān)管作用的基礎(chǔ)上，最大限度地賦予成員對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的占有、使用、收益、抵押、擔(dān)保等權(quán)能，在宏觀上實(shí)現(xiàn)各類市場要素的有機(jī)融合和有效配置，在微觀上形成有效的產(chǎn)權(quán)激勵(lì)和約束機(jī)制，充分釋放集體資產(chǎn)資源的市場活力。

三是“位”的問題

農(nóng)村集體所有制作為國家基本制度的重要組成部分，其權(quán)利代表人農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一直沒有落實(shí)明確的法人地位。目前，江蘇省已經(jīng)啟動(dòng)了立法工作，重點(diǎn)是要解決集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)和成員界定、法人地位、股份合作改革等一系列法律問題。剛剛頒布實(shí)施的《民法總則》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人為特別法人，也為立法工作提供依據(jù)。

同時(shí)，還有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在鄉(xiāng)村治理機(jī)制中的地位問題。黨的十五屆三中全會(huì)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能作出過具體闡述：“要管理好集體資產(chǎn)，協(xié)調(diào)好利益關(guān)系，組織好生產(chǎn)服務(wù)和集體資源開發(fā)，壯大經(jīng)濟(jì)實(shí)力，特別要增強(qiáng)服務(wù)功能，解決一家一戶難以解決的困難。”過去通過農(nóng)村集體所有制，把農(nóng)民組織聚合在一起，形成農(nóng)村社會(huì)治理體系，現(xiàn)在由農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，農(nóng)村生產(chǎn)生活的條件和方式發(fā)生巨大變化，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能有所弱化。一些地方的資產(chǎn)管理功能被村委會(huì)代管，資源開發(fā)功能被簡單外包給經(jīng)營主體，服務(wù)功能主要依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，這帶來了管理主體錯(cuò)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展慢、治理不民主等問題。為了解決這些問題，江蘇一方面支持和鼓勵(lì)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，打牢發(fā)揮集體功能的物質(zhì)基礎(chǔ)；另一方面探索重新建立村支部、村委會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)村三駕馬車治理模式，探索“政經(jīng)分開”改革，把社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體和功能分開。句容探索村辦農(nóng)聯(lián)社，建設(shè)村域一體的農(nóng)業(yè)區(qū)域服務(wù)平臺(tái)，動(dòng)員村內(nèi)農(nóng)戶、家庭農(nóng)場、合作社等各類主體參與土地聯(lián)戶經(jīng)營，購買農(nóng)聯(lián)社服務(wù)，也是一個(gè)強(qiáng)化集體服務(wù)功能的有益探索。

四是“度”的問題

改革應(yīng)該大膽嘗試，要有利于發(fā)展社會(huì)主義社會(huì)生產(chǎn)力、有利于增強(qiáng)社會(huì)主義國家的綜合國力、有利于提高人民的生活水平。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革涉及國家根本制度，對(duì)當(dāng)前現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、農(nóng)民權(quán)益保障和農(nóng)村發(fā)展穩(wěn)定都有很深遠(yuǎn)的影響，這就要求改革既要立足當(dāng)下，探求破解突出矛盾之計(jì)；又要放眼長遠(yuǎn)，在改革的方向、路徑以及集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展組織形式和實(shí)現(xiàn)方式等方面有系統(tǒng)考慮和明確目標(biāo)，防止犯方向性錯(cuò)誤。所以當(dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是“下有底線、上不封頂”，既要鼓勵(lì)大膽改革，也要按照中國特色社會(huì)主義的制度要求，兼顧集體和農(nóng)民的利益。□