□常淑紅

權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告應(yīng)用需求探析

□常淑紅

對政府綜合財務(wù)報告應(yīng)用需求的分析，既是政府綜合財務(wù)報告制度的邏輯起點，也是設(shè)計政府綜合財務(wù)報告編制方法與分析指標(biāo)體系的基礎(chǔ)。政府綜合財務(wù)報告體系包含政府綜合財務(wù)報告、決算報告、財務(wù)狀況報告、績效報告、專項報告（如公共基礎(chǔ)設(shè)施運營狀況報告、國有企業(yè)股權(quán)投資運營情況報告）等多種信息，不同的報告使用者從自身信息需求出發(fā)，選擇自己需要的信息內(nèi)容，實現(xiàn)不同的應(yīng)用目的。

從我國目前的行政運行體制來看，報告信息使用主體至少包括各級人大、各級政府、政府債券購買人、評估評級機構(gòu)、PPP項目合作方、納稅人及社會公眾等。由于政府報告使用主體的廣泛性和多元性，加之不同的報告使用主體關(guān)注的問題千差萬別，難以全面、詳細地一一羅列，下面以地方政府綜合財務(wù)報告為例，舉例說明不同報告使用者的不同信息需求。

一、人大審查政府預(yù)算需要的政府綜合財務(wù)信息

新《預(yù)算法》規(guī)定了各級人大預(yù)算審查的重點，除進行預(yù)算合法性審查、政策性審查外，還需開展合理性審查。如在審查“重點支出和重大投資項目的預(yù)算安排是否適當(dāng)”時，需要對政府綜合財務(wù)狀況進行綜合研判，對政府整體資產(chǎn)結(jié)構(gòu)有基本的認(rèn)識，判斷增加重點支出和重大投資項目會提高哪一類資金的比重，是對政府資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化還是惡化？又如在對預(yù)算安排舉借債務(wù)情況進行合理性審查時，需要了解債務(wù)余額、債務(wù)結(jié)構(gòu)、償債能力、債務(wù)投向信息，分析舉債的適當(dāng)性，判斷舉債是否合理，是否可待續(xù)，是否“代際公平”。

二、政府編制中長期財政規(guī)劃和年度預(yù)算草案需要的綜合財務(wù)信息

新《預(yù)算法》規(guī)定各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機制。建立跨年度預(yù)算平衡機制可同時實現(xiàn)財政穩(wěn)定和逆周期調(diào)節(jié)兩個目標(biāo)。在市場經(jīng)濟條件下，政府為應(yīng)對經(jīng)濟的周期性波動而引起的財政收支波動，發(fā)揮財政資金的逆周期調(diào)節(jié)作用，避免波動危及社會經(jīng)濟、政治穩(wěn)定，在經(jīng)濟繁榮、稅收增長，民間投資與消費需求旺盛時，充足的財政資金在保障公共服務(wù)支出后，既可設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，也可將資金用于國有股權(quán)投資、債券投資，設(shè)立政府性基金，增加政府投資類資產(chǎn)，或者用于回購政府債券，減少政府負債。當(dāng)經(jīng)濟不景氣、稅收增長緩慢甚至減少，居民消費需求不足時，實施擴張的財政政策，通過減持國有股權(quán)和長期債權(quán)，將一部分投資類資產(chǎn)變現(xiàn)，或者增發(fā)政府債券，增加當(dāng)年的可支配財力，彌補當(dāng)年公共服務(wù)支出缺口。政府財政穩(wěn)定能力和逆周期調(diào)節(jié)能力的強弱取決于政府持有財務(wù)資源的多少。財務(wù)資源越多，公共服務(wù)的持續(xù)穩(wěn)定性越強，逆周期調(diào)節(jié)的能力也越強。

政府在編制年度預(yù)算草案時，可根據(jù)情況選擇編制赤字預(yù)算、結(jié)余預(yù)算或平衡預(yù)算。在編制中長期財政規(guī)劃時，也必須做出哪些年份安排結(jié)余、哪些年份安排赤字的選擇，除分析研判經(jīng)濟、社會發(fā)展形勢外，還需要深入分析政府的財務(wù)資源和資產(chǎn)負債情況，了解貨幣資金、國有股權(quán)、長期債權(quán)債務(wù)等資產(chǎn)負債情況，以做出赤字預(yù)算或結(jié)余預(yù)算的合理選擇。

三、政府重大投資項目決策需要的綜合財務(wù)信息

由于重大投資項目資金投入量大，在進行重大投資決策時，政府除需考慮國家方針政策、經(jīng)濟社會發(fā)展的需要外，還需考慮政府的綜合財務(wù)狀況，考慮重大投資對政府資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，對提升政府服務(wù)能力、運轉(zhuǎn)能力、市場調(diào)控能力等方面的影響。如重大投資需政府舉債解決資金來源，需要考慮政府未來的償債能力，考慮舉債規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模是否相適應(yīng)。同時，還要考慮重大投資對市場的影響，即考慮政府的重大投資是在逆周期調(diào)節(jié)市場還是在順周期加劇市場波動。

四、政府債券購買人做出購買決策和參與PPP項目的社會資本合作者做出投資決策時需要的財務(wù)信息

政府債券贖買人作出購買政府債券決策時最關(guān)心兩個方面：一是政府債券的收益水平，即債券利息的高低，二是債券到期能否收回本金，即債券是否存在風(fēng)險。收益水平是政府債券票面公開標(biāo)明的利率，可以直接獲?。欢畟L(fēng)險的評判需要對政府可用于償債的財務(wù)資源與負債水平進行深入的分析對比才能獲得準(zhǔn)確可靠的信息。所以政府債券購買者對政府財務(wù)狀況的關(guān)注重點在政府的償債能力。而作為PPP項目合作人的社會資本所有者做出投資決策時，也需要通過政府綜合財務(wù)報告相關(guān)信息來分析政府資產(chǎn)負債總體情況，以判斷政府有無能力兌現(xiàn)與合作項目相關(guān)的財務(wù)承諾。

五、納稅人及社會公眾行使民主監(jiān)督權(quán)利需要的財務(wù)信息

納稅人關(guān)注的問題主要是稅收負擔(dān)水平和稅收負擔(dān)的公平問題。稅收負擔(dān)水平取決于政府的運行成本和公共服務(wù)支出總規(guī)模，在公共服務(wù)支出一定的前提下，政府的運行成本越低，納稅人的總負擔(dān)就越輕。而稅收負擔(dān)是否公平的基本前提是納稅人作為社會公共責(zé)任的擔(dān)當(dāng)者，所擔(dān)當(dāng)?shù)膽?yīng)該主要是當(dāng)代公共責(zé)任，即當(dāng)代人所享受的公共利益由當(dāng)代納稅人負擔(dān)，未來的公共利益由未來的納稅人負擔(dān)，體現(xiàn)在政府綜合財務(wù)報告中就是公共服務(wù)性資產(chǎn)與負債是否對等。如果因資本性支出所形成的服務(wù)類資產(chǎn)遠大于留給后人的償債責(zé)任，則意味著加重了當(dāng)代納稅人的負擔(dān)，對當(dāng)代納稅人不公。反過來，如果服務(wù)類資產(chǎn)小于負債，則意味著留給后人的公共福利小于留給后人的償債責(zé)任，加重了未來納稅人的負擔(dān)。

社會公眾是社會公共服務(wù)和利益的享受者，關(guān)注財政資金是否得到了有效使用，既關(guān)注政府的服務(wù)能力，也關(guān)注政府的運行成本。在公共資源一定的條件下，政府運行成本與政府直接提供的公共服務(wù)是此消彼長的關(guān)系，即在政府財力一定的條件下，政府運行每多花一分，直接用于公共服務(wù)方面的支出就會相應(yīng)減少一分，而作為社會公共利益的享受者，總是期望以最小的政府運行成本獲得最大的公共服務(wù)。

綜上所述，政府綜合財務(wù)報告至少需要滿足信息使用者關(guān)于政府償債能力、公共服務(wù)能力、市場調(diào)控能力以及政府運行成本、稅負是否公平等方面的信息需求。要滿足以上應(yīng)用需求，政府綜合財務(wù)報告需要周密設(shè)計相對應(yīng)的財務(wù)與非財務(wù)指標(biāo)，并在每年編制的報告中完整、真實地披露這些指標(biāo)的具體信息。

6月21日，長治市財政局舉辦了推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式專題培訓(xùn)會。旨在動員相關(guān)部門加快PPP改革，做好工作。長治市財政局/供稿

作者單位：山西省財政廳

責(zé)任編輯：魏笑甜