鄧嫣嫣

(中共佛山市委黨校 廣東 佛山 528300)

十八大以來黨內(nèi)監(jiān)督的創(chuàng)新實踐*

鄧嫣嫣

(中共佛山市委黨校 廣東 佛山 528300)

十八大以來黨內(nèi)監(jiān)督在監(jiān)督理念上正本清源、指明方向；在工作策略上發(fā)揚優(yōu)良傳統(tǒng)、保持從嚴治黨；對專職機構(gòu)進行了結(jié)構(gòu)性的調(diào)整，并形成了眾多制度性的成果，取得了令世界矚目的成績。系統(tǒng)梳理十八大以來黨內(nèi)監(jiān)督的創(chuàng)新實踐，有助于系統(tǒng)地把握中央精神、堅決貫徹中央要求，同時也對黨建工作創(chuàng)新有所啟迪。

十八大以來；黨內(nèi)監(jiān)督；創(chuàng)新實踐

中國共產(chǎn)黨向來高度重視黨內(nèi)監(jiān)督，尤其是十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央立足人民群眾的根本利益，以猛藥去疴、重典治亂的決心，以刮骨療傷、壯士斷腕的勇氣，在黨內(nèi)監(jiān)督方面進行了許多行之有效的實踐探索，出臺或修訂了50余部黨內(nèi)法規(guī)，僅中管干部就有250人接受組織調(diào)查(數(shù)據(jù)統(tǒng)計出自中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站執(zhí)紀審查通報，統(tǒng)計截至日期為2017年5月24日)，創(chuàng)新力度之大、改革成果之豐碩令世界矚目。四年多的創(chuàng)新實踐繼承了黨的優(yōu)秀傳統(tǒng)，在監(jiān)督理念、工作策略、機構(gòu)調(diào)整、制度創(chuàng)新等方面都有重大突破，為繼續(xù)深化黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭奠定了堅實基礎(chǔ)。

一、監(jiān)督理念的創(chuàng)新

理論對實踐具有巨大的指導(dǎo)作用，理念的創(chuàng)新直接影響著具體工作的安排部署。十八大以來，黨中央對黨內(nèi)監(jiān)督的任務(wù)、重點、核心以及黨內(nèi)監(jiān)督與外部監(jiān)督的關(guān)系等方面都有了新思想和新觀點，為黨內(nèi)監(jiān)督正本清源，指明了方向。

(一)明確了黨內(nèi)監(jiān)督的任務(wù)和重點

過去一段時間內(nèi)，黨內(nèi)監(jiān)督主要表現(xiàn)在對黨員干部違法行為的監(jiān)督上，對違紀行為處理較少，這使得黨章黨規(guī)黨紀意識弱化的問題在黨內(nèi)十分突出，黨內(nèi)“有法不行”現(xiàn)象嚴重。一些黨員違紀不違法，不按照黨章黨規(guī)黨紀嚴格要求自己；一些黨的領(lǐng)導(dǎo)干部“身在其位不謀其政”，輕視、漠視黨務(wù)工作，在黨員群眾中造成極壞的影響，破壞了黨團結(jié)統(tǒng)一的形象，削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)能力及與群眾的血肉聯(lián)系。為此，黨的十八屆六中全會通過《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，第一章“總則”第五條明確規(guī)定“黨內(nèi)監(jiān)督的任務(wù)是確保黨章黨規(guī)黨紀在全黨有效執(zhí)行，維護黨的團結(jié)統(tǒng)一，重點解決黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴治黨不力，黨的觀念淡漠、組織渙散、紀律松弛，管黨治黨寬松軟問題，保證黨的組織充分履行職能、發(fā)揮核心作用，保證全體黨員發(fā)揮先鋒模范作用，保證黨的領(lǐng)導(dǎo)干部忠誠干凈擔當。”[1]從而統(tǒng)一全黨認識，為今后加強監(jiān)督執(zhí)紀、做到“四種形態(tài)”提供了根本依據(jù)。

(二)強調(diào)了民主集中制是黨內(nèi)監(jiān)督的核心

民主集中制是黨的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度，習(xí)近平總書記強調(diào)“堅持民主集中制是強化黨內(nèi)監(jiān)督的核心”。[2]只有集中沒有民主，就會出現(xiàn)“一言堂”；只有民主沒有集中，則會削弱黨的凝聚力和戰(zhàn)斗力。黨的十八大以來高度重視民主集中制的貫徹落實情況，十八大通過的黨章修訂案增寫了尊重黨員主體地位，2013年中央在頒布的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017)》中，首次將民主集中制建設(shè)作為單獨一部分與思想、組織、作風(fēng)等建設(shè)并列闡述。同時，在歷次教育實踐活動多次強調(diào)嚴格執(zhí)行民主集中制，從加強思想教育和完善制度上努力使民主集中制成為全體黨員干部的思想自覺和行動自覺。

(三)理順了黨內(nèi)監(jiān)督與外部監(jiān)督的關(guān)系

中央政治局第43次會議明確指出：“黨的執(zhí)政地位，決定了黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家各種監(jiān)督形式中是最基本的、第一位的?！盵3]但過去黨規(guī)黨紀與國家法律大量交叉重復(fù)，使得紀委和司法部門的工作出現(xiàn)大量交叉，影響了監(jiān)督力度。對此，十八屆四中全會指出：“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律，黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規(guī)黨紀以更高標準嚴格要求自己”。[4]2015年10月12日，中共中央政治局召開會議審議通過了新的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，將70余條與國法重復(fù)的內(nèi)容刪除，同時增寫了“拉幫結(jié)派、對抗組織調(diào)查”等一系列違紀內(nèi)容，旗幟鮮明地表明了“紀法分開、紀在法前、紀嚴于法”的監(jiān)督新理念。把黨內(nèi)監(jiān)督放在國家監(jiān)督的大格局中思考，2016年11月，中央決定在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點，由省(市)人民代表大會產(chǎn)生省(市)監(jiān)察委員會，作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)。黨的紀律檢查委員會、監(jiān)察委員會合署辦公，進而探索協(xié)調(diào)銜接黨內(nèi)監(jiān)督與人大監(jiān)督、司法監(jiān)督等，形成監(jiān)督合力，推進整體監(jiān)督。

二、工作策略的創(chuàng)新

在開展工作的具體過程中，我們黨繼承優(yōu)良傳統(tǒng)、始終保持高壓態(tài)勢、創(chuàng)新責(zé)任落實機制，迅速地打開了工作局面，使黨內(nèi)監(jiān)督工作真正落到實處。

(一)繼承和發(fā)揚黨的優(yōu)良傳統(tǒng)

重視作風(fēng)建設(shè)是我們黨的一大特色，從黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的思想作風(fēng)、學(xué)風(fēng)、工作作風(fēng)、領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)、生活作風(fēng)入手，嚴明黨紀、防微杜漸。十八大后，黨中央先從工作作風(fēng)入手，于2012年12月4日的第二次中央政治局會議上就審議出臺了《關(guān)于改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的有關(guān)規(guī)定》共8條，從工作和生活待遇等小處入手整頓黨員干部的工作作風(fēng)。隨后，通過持續(xù)開展學(xué)習(xí)活動來整頓思想、統(tǒng)一認識，包括黨的群眾路線教育實踐活動、“三嚴三實”教育實踐活動、“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育活動。學(xué)習(xí)對象范圍之廣、密度之大、主題之鮮明使全體黨員干部經(jīng)歷了一次思想洗禮。期間，習(xí)近平總書記于2013年9月23日至25日全程參與了河北省委常委班子專題民主生活會，在會上強調(diào)：“批評和自我批評是解決黨內(nèi)矛盾的有力武器。全黨同志特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部要增強黨性，本著對自己、對同志、對班子、對黨高度負責(zé)的精神，大膽使用、經(jīng)常使用這個武器，使之越用越靈、越用越有效，以此促進民主集中制的貫徹執(zhí)行，促進黨內(nèi)生活的嚴格規(guī)范，促進黨性原則基礎(chǔ)上的團結(jié)，切實提高領(lǐng)導(dǎo)班子發(fā)現(xiàn)和解決自身問題的能力?！?。[5]通過這一系列工作，黨中央向全黨、全社會傳達了一個明確信號：黨的作風(fēng)建設(shè)是經(jīng)常性和長期性的，我們必須繼承和發(fā)揚黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，永葆共產(chǎn)黨人艱苦奮斗、勤于學(xué)習(xí)、勇于斗爭的政治本色。

(二)保持黨內(nèi)監(jiān)督的高壓態(tài)勢

2013年1月，在中央紀委委員學(xué)習(xí)貫徹黨的十八大精神研討班上，王岐山強調(diào)“要深刻認識黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的長期性、復(fù)雜性和艱巨性。堅持標本兼治，當前要以治標為主，為治本贏得時間?！盵6]十八大以來，黨內(nèi)監(jiān)督始終保持對腐敗的零容忍，“打虎拍蠅獵狐”效果顯著。黨的十八大以來，立案審查中管干部240人，處分223人，移送司法機關(guān)105人。在強有力的震懾下，2016年有5.7萬名黨員干部主動交代違紀問題。同時，狠抓“四風(fēng)”問題不放松，2013年起總共查處違紀違規(guī)問題15.5萬起、處理黨員干部20.8萬人。(見表1)(數(shù)據(jù)統(tǒng)計出自十八屆中央紀委歷次全會工作報告，統(tǒng)計截至日期為2016年12月31日)

表1:落實八項規(guī)定,查處“四風(fēng)”問題年份查處違紀違規(guī)問題處理黨員干部其中給予黨紀政紀處分的20132.4萬3萬760020145.3萬7.1萬2.3萬20153.7萬4.9萬3.4萬20164.1萬5.8萬4.3萬

(三)推行并落實“兩個責(zé)任”

責(zé)任不落實必然會導(dǎo)致理論與實踐相脫節(jié)，黨內(nèi)監(jiān)督不僅是紀委的工作職責(zé)，更是黨委的工作職責(zé)。黨的十八屆三中全會明確提出：“落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負主體責(zé)任，紀委負監(jiān)督責(zé)任，制定實施切實可行的責(zé)任追究制度”。十八屆中央紀委六次全會更明確指出，“紀委監(jiān)督重點是履行監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)的職責(zé)。黨內(nèi)監(jiān)督是全黨的任務(wù)，第一位的是黨委監(jiān)督”。2016年6月28日，中央政治局審議通過《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，以問責(zé)倒逼落實，使各級領(lǐng)導(dǎo)干部都把黨內(nèi)監(jiān)督作為重要工作來抓。

三、專職機構(gòu)的調(diào)整

(一)紀委結(jié)構(gòu)性改革

首先是對紀委的職能進行了厘清和回歸，剝離無關(guān)副業(yè)，改變紀委職能存在的越位、缺位和錯位現(xiàn)象，2013年以來由中央紀委帶頭清理協(xié)調(diào)議事機構(gòu)，清理前，省一級紀委共參與4619個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，平均每個紀委參與144個，其中個別省多達250個。清理后，省級紀委參與的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)減至460個，平均14個，精簡比例達90%以上。地市級紀委也正陸續(xù)展開清理議事協(xié)調(diào)機構(gòu)工作。其次，推動對紀委的雙重領(lǐng)導(dǎo)機制建設(shè)，強調(diào)“查辦腐敗案件以上級紀委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主”的“兩個為主”工作機制，增強了紀委的相對獨立性和權(quán)威性。第三，調(diào)整內(nèi)設(shè)機構(gòu)，在保持內(nèi)設(shè)機構(gòu)總數(shù)和行政編制總數(shù)不變的同時，大量增加一線工作力量，同時加強紀委的自我監(jiān)督。中央紀委首次成立了紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室，專事內(nèi)部監(jiān)督工作，地方各級紀委也在相繼成立對應(yīng)機構(gòu)。十八大以來，中央紀委機關(guān)談話函詢218人、組織調(diào)整21人、立案查處17人，全國紀檢監(jiān)察系統(tǒng)共談話函詢5800人次、組織處理2500人、處分7900人，維護了紀委隊伍自身的純潔。2017年1月8日，第十八屆中紀委第七次全會通過《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則(試行) 》，則進一步加強了自我監(jiān)督制度機制的建設(shè)。

(二)巡視工作的調(diào)整

十八大以來，黨中央明確了巡視工作的政治性質(zhì)而非業(yè)務(wù)巡視，從政治上看問題，圍繞堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)這個根本問題來開展。在巡視范圍上，逐步構(gòu)建全覆蓋的巡視格局，目前已有60個中央單位黨組織建立了巡視制度、各級市縣正在探索巡視巡察有機銜接。在巡視機制上，實行“不固定”，即巡視組組長、被巡視對象、巡視組與巡視對象關(guān)系“三個不固定”，建立巡視組長庫，一次一授權(quán)，突破利益關(guān)系；堅持“回頭看”，即對已經(jīng)巡視的地方、單位進行再巡視，實現(xiàn)巡視常態(tài)化。

(三)派駐監(jiān)察工作的調(diào)整

派駐紀檢組是上級紀委對下級黨委及班子成員進行監(jiān)督的重要機構(gòu)，十八大以來派駐監(jiān)察工作進行了一系列的調(diào)整，如統(tǒng)一派駐機構(gòu)名稱、統(tǒng)一管理；制定有關(guān)專項經(jīng)費管理辦法；調(diào)整優(yōu)化部門聯(lián)系范圍；理順派出機構(gòu)、派出機關(guān)與駐在部門的關(guān)系，強化三者間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的職能定位等等?！吨袊伯a(chǎn)黨監(jiān)督條例》中還特別規(guī)定派駐紀檢組至少每半年會同被監(jiān)督單位黨組織專題研究一次黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，強化了上級對下級的監(jiān)督指導(dǎo)作用。

(四)試點成立監(jiān)察委員會

北京、山西、浙江開展監(jiān)察委員會的試點工作意味著我國國家監(jiān)察體制改革進入新的歷史階段，一是進一步提高了監(jiān)察機關(guān)的獨立性和權(quán)威性，《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》規(guī)定“監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生。監(jiān)察委員會主任由本級人民代表大會選舉產(chǎn)生；監(jiān)察委員會副主任、委員，由監(jiān)察委員會主任提請本級人民代表大會常務(wù)委員會任免?！北O(jiān)察委員會成為與“一府兩院”并行的國家機構(gòu)，直接對人大和上一級檢查委員會負責(zé)并接受監(jiān)督。二是優(yōu)化整合了黨和國家的監(jiān)察力量，試點地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳(局)、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會。同時，監(jiān)察委員會還與紀律檢查委員會合署辦公，履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職權(quán)，為此可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施。這就整合了原本分散在政府、檢察院和紀委的監(jiān)察功能，提高了監(jiān)督效能。三是擴大了監(jiān)察范圍，按照現(xiàn)行的行政監(jiān)察法，監(jiān)察部門的覆蓋范圍只包括國家行政機關(guān)及其公務(wù)員，以及國家行政機關(guān)任命的其他人員。紀委的覆蓋范圍只包括全體黨員，這使有些非黨員的公職人員難以受到監(jiān)管。這次試點將監(jiān)察委員會的管理對象規(guī)定為本地區(qū)內(nèi)所有行使公權(quán)力的公職人員，實現(xiàn)了監(jiān)察對象的全覆蓋。

四、基本制度的創(chuàng)新

鄧小平同志曾說過：“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”，[7]要貫徹新的監(jiān)督理念、鞏固監(jiān)督成果，最終落腳點就是制度建設(shè)。根據(jù)黨的十八大關(guān)于黨的建設(shè)總體部署，中央出臺《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》，十八大以來至今已出臺或修訂黨內(nèi)法規(guī)50余部，基本制度也進行了重大調(diào)整，主要概括為以下兩個方面。

(一)調(diào)整制定行為規(guī)范制度

行為規(guī)范既包括正面倡導(dǎo)也包括負面禁止。在正面倡導(dǎo)上，2015年出臺《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》，將廉潔自律的要求對象從黨員領(lǐng)導(dǎo)干部拓展到全體黨員，將廉潔自律的范圍從從政用權(quán)擴展到修身治家，為全體黨員樹立了一條道德高線。2016年出臺《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》，對如何正確開展黨內(nèi)政治生活提出了基本原則。在負面禁止上，針對興建樓堂館所、辦公用房、公務(wù)接待、公務(wù)用車、公務(wù)出差、會議活動、資源節(jié)約等方面出臺了一系列制度，包括《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》、《黨政機關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》、《關(guān)于全面推進公務(wù)用車制度改革的指導(dǎo)意見》等等。其中最重要的是修訂了《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，將原條例列舉的10類違紀行為整合修訂為政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律和生活紀律6大類。突出政治性，為全體黨員劃下了行為底線。此外，還出臺或修訂了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》、《中國共產(chǎn)黨工作機關(guān)條例(試行)》等重要工作制度，為黨的組織、部門和領(lǐng)導(dǎo)干部選人用人、開展工作提供了具體指導(dǎo)。

(二)創(chuàng)新實踐執(zhí)紀監(jiān)督制度

首先是通過修訂制度強化巡視工作，《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》將巡視工作的重點定位為“一個中心，四個著力”，明確了巡視的政治屬性，同時將中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組對省區(qū)市巡視工作原“指導(dǎo)”關(guān)系改變?yōu)椤邦I(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，并將“派出巡視組的黨組織領(lǐng)導(dǎo)巡視工作不力，發(fā)生嚴重問題的”納入責(zé)任追究范圍，著力打造巡視“利劍”。其次，通過制定制度明確各方監(jiān)督責(zé)任，《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》規(guī)定了各級黨委(黨組)、黨的工作部門及其領(lǐng)導(dǎo)成員，各級紀委(紀檢組)及其領(lǐng)導(dǎo)成員的監(jiān)督責(zé)任，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》則全方位地規(guī)定了黨的中央組織、黨委(黨組)、紀委、黨的基層組織和黨員各自的監(jiān)督責(zé)任，同時對黨內(nèi)監(jiān)督與外部監(jiān)督的相結(jié)合做出了具體指導(dǎo)。最后，通過制定制度加強專職機構(gòu)的自我監(jiān)管。十八屆中央紀委第七次全會審議通過了《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則(試行) 》，力求建設(shè)忠誠干凈擔當?shù)募o檢監(jiān)察隊伍。

通過對十八大以來黨內(nèi)監(jiān)督創(chuàng)新實踐的梳理總結(jié)，可以得到幾點啟示：一、創(chuàng)新必須重視歷史積淀，我們黨是一個有著豐富歷史經(jīng)驗的黨，繼承并重新發(fā)掘、利用好黨的優(yōu)良傳統(tǒng)是我們開展工作的重要抓手；二、創(chuàng)新必須堅持問題導(dǎo)向，不管是理論創(chuàng)新還是實踐創(chuàng)新，只有堅持問題導(dǎo)向，才能夠“快準狠”地切入問題；三、創(chuàng)新必須強調(diào)頂層設(shè)計，改革進入深水區(qū)，必須要有理念指導(dǎo)、要變革機構(gòu)制度，才能取得實際效果。

[1]新華網(wǎng).中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(全文)[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2016-11/02/c_1119838242.html.

[2]習(xí)近平.在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話[N].人民日報，2016-5-3.

[3中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng).中共中央政治局召開會議決定召開十八屆六中全會分析研究當前經(jīng)濟形勢部署下半年經(jīng)濟工作[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/n1/2016/0727/c64094-28587218.html.

[4]中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報，2014-10-29.

[5]新華網(wǎng).習(xí)近平.堅持用好批評和自我批評的武器 提高領(lǐng)導(dǎo)班子解決自身問題能力[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-09/25/c_117507853.htm.

[6]人民網(wǎng).王岐山在中央紀委委員學(xué)習(xí)貫徹黨的十八大精神研討班發(fā)言強調(diào)牢記黨章 求真務(wù)實 全面履職[EB/OL].http://politics.people.com.cn/n/2013/0125/c70731-20328250.html

[7]鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.333.

(責(zé)任編輯：衛(wèi)令海)

2017-05-24

鄧嫣嫣(1988- )，女，廣東佛山人，碩士，中共佛山市委黨校講師，研究方向：黨史黨建與基層治理。

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1672-1071(2017)04-0027-06