■文 / 羅瑞芳

新型集體經(jīng)濟(jì)組織法律地位辨析
——以北京市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為例

■文 / 羅瑞芳

一、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革促生新型集體經(jīng)濟(jì)組織

近年來，伴隨著農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌格局基本框架的形成，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)獲得了快速的發(fā)展。隨之而來的農(nóng)民利益保障問題、集體資產(chǎn)的運(yùn)營管理、保值增值問題成為農(nóng)村穩(wěn)定的焦點(diǎn)和引發(fā)干群矛盾的共同指向。

造成這些問題的深層次原因正是在統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制確立時(shí)，人民公社分解時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織建立不完善，集體產(chǎn)權(quán)存在嚴(yán)重弊端。在農(nóng)村集體所有制下，產(chǎn)權(quán)是集體所有的，每一個(gè)集體成員既是名義上的權(quán)利主體，又沒有實(shí)際上的權(quán)利，而集體又是一個(gè)虛置的概念。集體經(jīng)濟(jì)組織本應(yīng)是農(nóng)民集體的代表，代表農(nóng)民來行使集體產(chǎn)權(quán)，經(jīng)營集體資產(chǎn)，保障集體權(quán)益，但卻因?yàn)榻M織建立的不完善，導(dǎo)致實(shí)踐中基層政權(quán)組織成為集體資產(chǎn)的直接代表，并實(shí)際擁有集體財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，造成農(nóng)民作為農(nóng)村集體資產(chǎn)所有者的地位不能充分體現(xiàn)，即通常所說的產(chǎn)權(quán)虛置。其結(jié)果是集體資產(chǎn)管理不明、民主監(jiān)督流于形式、侵害農(nóng)民利益的事件時(shí)有發(fā)生。這些現(xiàn)實(shí)問題的存在，制約了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，阻礙了生產(chǎn)力水平的提高。根除集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)模糊，資產(chǎn)管理主體缺失，決策獨(dú)斷，監(jiān)督不善，分配隨意等種種制度性缺陷已經(jīng)為現(xiàn)實(shí)所亟需。因此，很多地方都開展了農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，探索以農(nóng)村社區(qū)股份合作的形式來促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)。北京市自20世紀(jì)90年代初也開始了以“資產(chǎn)變股權(quán)、社員當(dāng)股東”為主要特征的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。目前，村級完成改革的比例已經(jīng)達(dá)到98%。

社區(qū)股份制是以原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為單位，在不改變生產(chǎn)資料集體所有制前提下，把組織內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)部分或全部折股量化到每個(gè)成員，并參照股份制治理結(jié)構(gòu)成立股份合作組織，兼具股份制和合作制部分特征。社區(qū)股份制是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新，是一種典型的誘致性制度變遷。傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)矛盾是其產(chǎn)生的必要條件，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)和農(nóng)村社區(qū)成員權(quán)在城市化進(jìn)程中激勵(lì)沖突，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員追求其“外部利潤”的動力促成了這項(xiàng)制度創(chuàng)新，或者說明晰了原有的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。盡管目前實(shí)踐中的農(nóng)村社區(qū)型股份合作制還存在著產(chǎn)權(quán)仍然有待完善、社區(qū)福利主義等不足之處，但從其基本制度構(gòu)造的穩(wěn)定性和特定功能來說，農(nóng)村社區(qū)型股份合作制已成為現(xiàn)階段農(nóng)村社會主義公有制經(jīng)濟(jì)的一種有效實(shí)現(xiàn)形式。農(nóng)村股份合作制改革形成的股份經(jīng)濟(jì)合作社這一集體經(jīng)濟(jì)組織即所謂的“新型集體經(jīng)濟(jì)組織”。

二、新型集體經(jīng)濟(jì)組織的“新”意所在

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份合作制框架下集體經(jīng)濟(jì)組織有了重大轉(zhuǎn)變，因此被稱之為“新型集體經(jīng)濟(jì)組織”?！靶隆敝饕w現(xiàn)在以下幾方面：

第一，虛化的集體經(jīng)濟(jì)組織開始向?qū)嵒D(zhuǎn)變。過去集體經(jīng)濟(jì)組織只是名義上的集體的代表，享有對集體資產(chǎn)經(jīng)營、管理的權(quán)利。實(shí)際上，集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員并不清楚，也無權(quán)控制屬于自己的集體資產(chǎn)，集體經(jīng)濟(jì)組織真正發(fā)揮對集體資產(chǎn)經(jīng)營、管理的作用非常有限。而新型集體經(jīng)濟(jì)組織將切實(shí)對集體資產(chǎn)享有控制權(quán)，對集體資產(chǎn)的經(jīng)營、管理享有決策權(quán)，對集體資產(chǎn)經(jīng)營收益享有收益權(quán)。新型集體經(jīng)濟(jì)組織將切實(shí)發(fā)揮“統(tǒng)”的作用，創(chuàng)新集體經(jīng)營發(fā)展模式。

第二，帶有行政附屬色彩的集體經(jīng)濟(jì)組織開始向具有獨(dú)立市場地位的集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)變。過去集體經(jīng)濟(jì)組織的話語權(quán)更多地被基層政權(quán)組織剝奪，基層政權(quán)組織代行集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)限，而鄉(xiāng)政府、村委會等基層組織對集體資產(chǎn)的保值增值不承擔(dān)具體責(zé)任。因此過去集體經(jīng)濟(jì)組織更多的是執(zhí)行基層組織的意志，并不關(guān)心集體資產(chǎn)的保值增值，某些情況下甚至還損害集體資產(chǎn)的利益。新型集體經(jīng)濟(jì)組織將以獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)主體的身份代表農(nóng)民集體對外進(jìn)行經(jīng)營活動，以促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，降低集體資產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，提升集體資產(chǎn)價(jià)值為目標(biāo)，遵循市場規(guī)律，組織集體經(jīng)營活動。

第三，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清的集體經(jīng)濟(jì)組織開始向產(chǎn)權(quán)清晰的集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)變。過去雖然從法律規(guī)范上肯定了集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)民集體的代表，對集體資產(chǎn)行使經(jīng)營、管理權(quán)利。但是農(nóng)民作為集體產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)人，在集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理過程中的所有權(quán)主體的利益如何體現(xiàn)和保障，這是在過去的產(chǎn)權(quán)關(guān)系中沒有辦法解釋清楚的。而新型集體經(jīng)濟(jì)組織成立的過程也是把集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明晰到每個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的過程。股權(quán)既反映集體成員對集體的貢獻(xiàn)、對集體財(cái)產(chǎn)的占有數(shù)量，又反映集體成員對集體資產(chǎn)收益的分配情況。在新型集體經(jīng)濟(jì)組織中，農(nóng)民以股權(quán)的形式實(shí)現(xiàn)其所有權(quán)利益，農(nóng)民以股東的身份參與集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理，保障農(nóng)民的所有權(quán)收益。

第四，新型集體經(jīng)濟(jì)組織具有更科學(xué)和規(guī)范的組織結(jié)構(gòu)，能夠保障農(nóng)民的收益。新型集體經(jīng)濟(jì)組織一般借鑒現(xiàn)代企業(yè)治理模式，設(shè)立股東代表大會、董事會、監(jiān)事會。從組織結(jié)構(gòu)形式上看，新型集體經(jīng)濟(jì)組織力圖發(fā)展成為產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的經(jīng)濟(jì)組織。

三、集體經(jīng)濟(jì)組織與新型集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)系辨析

新型集體經(jīng)濟(jì)組織是在人民公社解體后成立的集體經(jīng)濟(jì)組織的基礎(chǔ)上，以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為推動力，以股份合作制形式創(chuàng)新農(nóng)村集體所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式為載體，發(fā)展形成的集體經(jīng)濟(jì)組織的一種表現(xiàn)形式。因此，從本質(zhì)上來說，它并沒有脫離原農(nóng)村集體所有權(quán)的大體框架，它只是對十一屆三中全會以后設(shè)立的集體經(jīng)濟(jì)組織的改造，即新型集體經(jīng)濟(jì)組織是在原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的基礎(chǔ)上，在不改變生產(chǎn)資料集體所有制前提下，把組織內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)部分或全部折股量化到每個(gè)成員，并參照股份制治理結(jié)構(gòu)成立的股份合作組織。

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既然新型集體經(jīng)濟(jì)組織是在原集體經(jīng)濟(jì)組織的基礎(chǔ)上進(jìn)行的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整，那么新型集體經(jīng)濟(jì)組織是否就是對原集體經(jīng)濟(jì)組織的全面承繼和替代呢？這取決于股份合作制改革所涉及的集體財(cái)產(chǎn)范圍。因?yàn)樵w經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)生本身也具有一定的歷史繼承性，它的產(chǎn)生源于農(nóng)民集體的存在，而農(nóng)民集體的存在又源于包括土地在內(nèi)的集體所有權(quán)的存在。從正向邏輯來說，因?yàn)橛修r(nóng)村集體所有權(quán)的存在，才產(chǎn)生了農(nóng)民集體這一所有權(quán)主體，進(jìn)而產(chǎn)生了集體的代表——集體經(jīng)濟(jì)組織。產(chǎn)權(quán)制度改革正是對農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)進(jìn)行了結(jié)構(gòu)性調(diào)整，進(jìn)而影響到集體經(jīng)濟(jì)組織的組織關(guān)系和結(jié)構(gòu)形式。如果產(chǎn)權(quán)制度改革是對農(nóng)民集體所有的全部財(cái)產(chǎn)進(jìn)行了結(jié)構(gòu)性調(diào)整，那么集體經(jīng)濟(jì)組織自然完全被新型集體經(jīng)濟(jì)組織這種結(jié)構(gòu)形式所替代，是一種全面承繼的關(guān)系。而如果改革涉及的僅僅是農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)中的一部分，那么原集體經(jīng)濟(jì)組織并沒有完全消滅，只是從原集體經(jīng)濟(jì)組織中獨(dú)立出一個(gè)新型集體經(jīng)濟(jì)組織。但無論是全部替代，還是部分更替，都沒有改變新型集體經(jīng)濟(jì)組織演化產(chǎn)生的路徑和根源，所以新型集體經(jīng)濟(jì)組織本質(zhì)上就是在組織所代表的集體產(chǎn)權(quán)范疇內(nèi)對原集體經(jīng)濟(jì)組織的承繼。因此，在組織所代表的集體產(chǎn)權(quán)范疇內(nèi)，新型集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)全面承繼原集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)的法律地位和和法律關(guān)系。

（作者單位：北京市社會科學(xué)院法學(xué)所）

欄目編輯：劉媛媛