我國公益性崗位規(guī)范管理研究

高亞春　楊無意

摘 要公益性崗位制度是符合中國實(shí)際情況的一項(xiàng)就業(yè)援助制度。公益性崗位在解決困難群體就業(yè)方面發(fā)揮了不可忽視的重要作用，但在實(shí)踐運(yùn)行過程中，由于缺少統(tǒng)籌管理公益性崗位的體制機(jī)制和有效的管理辦法，公益性崗位管理方面存在著一系列問題。文章通過大量實(shí)地調(diào)研和問卷調(diào)查對我國公益性崗位及從業(yè)人員現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，探尋了公益性崗位在實(shí)踐中發(fā)揮的社會效益，以及規(guī)范管理過程中存在的主要問題，進(jìn)而提出了相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞公益性崗位；規(guī)范管理；就業(yè)援助

[中圖分類號]C971；F24 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0461（2017）09-0050-07

為解決就業(yè)困難群體的就業(yè)問題，國家從2002年起就提出了公益性崗位政策①。2007年頒布實(shí)施的《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》將開發(fā)公益性崗位作為一項(xiàng)就業(yè)援助制度在我國法律層面上得到了確認(rèn)。2009年，溫家寶在政府工作報告中提出“幫助城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員、零就業(yè)家庭和災(zāi)區(qū)勞動力，進(jìn)一步開辟公益性就業(yè)崗位”。可見，公益性崗位在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中是作為就業(yè)安全保護(hù)網(wǎng)來發(fā)揮作用的。

經(jīng)過十余年的公益性崗位開發(fā)，公益性崗位數(shù)量越來越多，既充實(shí)了社會基層管理和服務(wù)的力量，同時也解決了大量“4050”人員及其他就業(yè)困難群體的就業(yè)問題。自2002年，國家提出開發(fā)公益性崗位之后，國家并沒有出臺專門的法律法規(guī)來對公益性崗位及從業(yè)人員的管理進(jìn)行規(guī)范。我國公益性崗位制度設(shè)計的初衷是為了解決就業(yè)困難群體的就業(yè)問題，但在實(shí)踐運(yùn)行過程中，由于缺少統(tǒng)籌管理公益性崗位的體制機(jī)制和有效的管理辦法，很多單位存在著人員招錄和日常管理不規(guī)范、管理責(zé)任不明確、崗位職責(zé)不清晰、閑散人等“吃空餉”、有勞動能力的年輕人在公益性崗位上濫竽充數(shù)、公益性崗位發(fā)揮作用不充分等一系列問題。從課題組發(fā)放問卷調(diào)查的情況來看，公益性崗位從業(yè)人員中40歲以下的年輕人占比高達(dá)48.27%，這表明目前公益性崗位上安置了許多年輕人，大齡就業(yè)困難人員在一定程度上并沒有成為公益性崗位從業(yè)人員的主體，這與公益性崗位政策的初衷不一致。公益性崗位制度在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了一定程度的偏差，導(dǎo)致我國公益性崗位出現(xiàn)了被濫用的現(xiàn)象。在此背景下，亟須對我國公益性崗位規(guī)范管理進(jìn)行研究。

一、公益性崗位有關(guān)概念界定

我國政府十分重視發(fā)揮就業(yè)援助在促進(jìn)就業(yè)工作中的作用。2007年8月，在頒布通過的《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》中，將就業(yè)援助這一積極的就業(yè)政策上升為法律規(guī)定，對就業(yè)援助的對象、援助的方法和措施、援助的領(lǐng)域和行業(yè)等方面做出了規(guī)定②。2012年1月24日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《促進(jìn)就業(yè)規(guī)劃（2011-2015年）》明確指出“加強(qiáng)對困難群體的就業(yè)援助，建立健全就業(yè)援助制度，完善就業(yè)援助政策，開發(fā)公益性崗位，形成長效工作機(jī)制”。③雖然我國關(guān)于就業(yè)的政策和法律法規(guī)不少，但是關(guān)于就業(yè)援助制度政策的出臺或相關(guān)的研究起步卻較晚。

理論界根據(jù)就業(yè)困難形成的原因?qū)⒕蜆I(yè)困難人員分為兩大類④：一是“自然性”就業(yè)困難人員，指因自身生理原因，如身體殘疾、體質(zhì)過差等，或由于文化技能水平低下，如學(xué)歷較低、缺乏技能或者技能水平較低等原因形成的就業(yè)困難人員；二是“社會性”就業(yè)困難人員，指因社會性或體制性原因，如下崗和失業(yè)人員、失地農(nóng)民、農(nóng)民工等，這些就業(yè)困難人員是在我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟(jì)體制深化改革過程中出現(xiàn)的。

公益性崗位是指由政府出資開發(fā)，以實(shí)現(xiàn)公共利益和安置就業(yè)困難人員為主要目的，從事非營利性公共管理和社會公益性服務(wù)，并通過勞動獲得一定勞動報酬的各類崗位。

公益性崗位應(yīng)當(dāng)具有以下幾方面的特征：

（一）公益性崗位的主體是政府

市場機(jī)制對勞動力資源配置起基礎(chǔ)性作用，這是市場經(jīng)濟(jì)體制的必然要求，但市場的作用是有限的，政府必須介入勞動力就業(yè)市場。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)體制正處于城市化進(jìn)程加速、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的加快和企事業(yè)單位勞動人事制度的改革深化階段，就業(yè)形勢較為嚴(yán)峻，就業(yè)困難群體由于普遍缺乏勞動技能，在市場上競爭就業(yè)明顯處于劣勢地位，政府必須積極進(jìn)行宏觀調(diào)控，通過公益性崗位開發(fā)等措施，創(chuàng)造條件、擴(kuò)大機(jī)會，幫扶就業(yè)困難人群實(shí)現(xiàn)就業(yè)。此外，公益性崗位也需要政府與社會組織等各方力量的配合，形成多部門聯(lián)動機(jī)制。因此，公益性崗位的主體主要是政府及有關(guān)部門，但不限于政府，也包括其他非政府組織。

（二）公益性崗位面向的群體是就業(yè)困難人員

當(dāng)前就業(yè)壓力與日俱增，安置就業(yè)困難人員就業(yè)已經(jīng)成為當(dāng)前政府促進(jìn)就業(yè)困難人員再就業(yè)的一項(xiàng)重要措施。這不僅有利于保障就業(yè)困難人員實(shí)現(xiàn)平等就業(yè)的權(quán)利，也有利于提高就業(yè)困難人員的自尊心和自信心。

（三）公益性崗位是臨時性和過渡性的

公益性崗位政策實(shí)質(zhì)上是就業(yè)援助政策，旨在保障勞動力市場上弱勢群體基本生活，同時讓這部分人員可以在從事公益性崗位期間通過參加職業(yè)技能培訓(xùn)、自學(xué)等方式提升自身的就業(yè)競爭力，進(jìn)而在公益性崗位服務(wù)期結(jié)束后能夠找到較為滿意的工作，順利實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。因此，“臨時性”和“過渡性”是公益性崗位的兩大特征。

二、公益性崗位及從業(yè)人員現(xiàn)狀調(diào)查分析

由于缺乏公益性崗位方面的宏觀統(tǒng)計資料，因此課題組采用問卷調(diào)查的形式了解當(dāng)前公益性崗位發(fā)展現(xiàn)狀及從業(yè)人員的現(xiàn)狀。調(diào)研組成員面向浙江、山東、貴州、遼寧、黑龍江、陜西、河北、河南等多個省市發(fā)放大量調(diào)查問卷，共計回收有效調(diào)查問卷3 163份，其中公益性崗位從業(yè)人員問卷2 693份，公益性崗位開發(fā)使用單位問卷470份。

（一）公益性崗位發(fā)展現(xiàn)狀分析

在被調(diào)查的470家公益性崗位開發(fā)/使用單位中有198家單位的性質(zhì)為政府機(jī)關(guān)，占比42.13%；179家單位的性質(zhì)為事業(yè)單位，占比38.08%；38家單位的性質(zhì)為社區(qū)，占比8.09%；34家單位的性質(zhì)為基層公共服務(wù)平臺，占比7.23%；此外，還有21家單位的性質(zhì)為企業(yè)，占比4.47%（見表1）。

在崗位種類方面，被調(diào)查單位所開發(fā)的公益性崗位主要集中在社區(qū)服務(wù)類崗位和社會公共管理崗位這兩類。其中，社區(qū)服務(wù)崗位主要是社區(qū)保安保潔、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)等崗位。社會公共管理崗位則主要為協(xié)警、協(xié)管等社會管理輔助性崗位。

在被調(diào)查的單位中，公益性崗位安置的人員主要為“4050”大齡失業(yè)人員、就業(yè)困難的高校畢業(yè)生和登記失業(yè)一年以上人員。其中，133家單位的公益性崗位聘用了“4050”大齡失業(yè)人員；190家用人單位的公益性崗位聘用了殘疾人；196家用人單位的公益性崗位聘用了就業(yè)困難高校畢業(yè)生；而聘用了復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)軍人的用人單位有155家；聘用了零就業(yè)家庭成員的用人單位有73家；聘用了單親家庭成員的用人單位有104家；聘用了登記失業(yè)一年以上人員的用人單位有126家；聘用了失地農(nóng)民的用人單位有113個；聘用了城鄉(xiāng)低保人員的用人單位有28家。

在培訓(xùn)方面，有329家單位對其公益性崗位的從業(yè)人員提供了培訓(xùn)，占被調(diào)查對象的70%；另外141家用人單位（30%）則沒有對本單位的公益性崗位從業(yè)人員提供過相關(guān)培訓(xùn)（見圖1）。

在公益性崗位開發(fā)管理的資金來源方面，盡管按照政策的嚴(yán)格界定，開發(fā)設(shè)置公益性崗位的資金應(yīng)來源于財政撥付的就業(yè)專項(xiàng)資金。但是在政策的實(shí)施過程中，許多地方的公益性崗位開發(fā)設(shè)置不僅有其它財政資金進(jìn)行補(bǔ)貼（比如失業(yè)保險基金），還有些用人單位會自籌資金進(jìn)行補(bǔ)貼。

如圖2所示，發(fā)放給公益性崗位從業(yè)人員薪酬福利的資金主要來源于各級政府就業(yè)資金的用人單位有298家；發(fā)放給公益性崗位從業(yè)人員薪酬福利的資金主要來源于政府財政其他資金的用人單位有148家；發(fā)放給公益性崗位從業(yè)人員薪酬福利的資金主要來源于單位自籌資金的用人單位有18家；此外還有6家用人單位的資金來源于其他社會資金。

（二）被調(diào)差的公益性崗位從業(yè)人員現(xiàn)狀分析

從性別情況看（見圖3），被調(diào)查對象中女性1 632人，所占比重為60.60%；男性1 061人，所占比重為39.40%。同時，被調(diào)查對象以城鎮(zhèn)戶口為主，人數(shù)為2 391人，所占比重達(dá)88.79%；農(nóng)村戶口302人，所占比重為11.21%。

從年齡分布情況來看（見圖4），被調(diào)查對象的平均年齡為38.91歲，其中年齡最小的為20歲，年齡最大為71歲。而從各個年齡段的分布來看，年齡在20至29歲之間的有743人，占被調(diào)查對象總?cè)藬?shù)的27.59%；年齡在30至39歲之間的有557人，占被調(diào)查對象總?cè)藬?shù)的20.68%；年齡在40至49歲之間的有926人，占被調(diào)查對象總?cè)藬?shù)的34.39%；年齡在50至59歲之間的有456人，所占比重為16.93%；年齡在60歲以上的有11人，占比0.41%?？梢钥吹?，五成左右的被調(diào)查對象年齡在40歲及以上，即該群體中有一半以上的人是“4050”人員。

從學(xué)歷分布情況來看（見圖5），被調(diào)查對象的學(xué)歷層次總體偏低，大部分人員的學(xué)歷處于大專和高中以下。其中，大專學(xué)歷的最多，有783人，占比達(dá)29.08%；其次是高中學(xué)歷，有601人，占比為22.32%；接著是初中及以下學(xué)歷水平，人數(shù)達(dá)524人，占比19.46%；大學(xué)本科及以上學(xué)歷的474人，占比17.60%；中專學(xué)歷311人，占比11.55%。

許多被調(diào)查對象在主觀層面上卻并不認(rèn)為公益性崗位的收入水平能滿足生活需要（見圖6）。八成以上的被調(diào)查對象認(rèn)為公益性崗位收入在滿足生活需要方面較為勉強(qiáng)，僅有44人認(rèn)為目前的收入能滿足生活需要，生活充裕。認(rèn)為目前的收入能滿足基本生活開銷的有468人，占被調(diào)查對象的17.38%；認(rèn)為目前的收入不太能滿足生活需要，需要精打細(xì)算的有943人，占被調(diào)查對象的35.02%；認(rèn)為目前的收入連有些基本需求都無法滿足的有833人，占被調(diào)查對象的30.93%；認(rèn)為目前的收入完全不能滿足生活需要的有405人，占被調(diào)查對象的15.04%。

在社會保險補(bǔ)貼方面（見圖7），大多數(shù)從業(yè)人員參加了養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和工傷保險。其中參加了養(yǎng)老保險的有2 492人；參加了醫(yī)療保險的有2 231人；參加了工傷保險的則有1 866人；參加了失業(yè)保險的達(dá)1 925人；而參加了生育保險的被調(diào)查對象有870人，參保人數(shù)較前面四種社會保險的參保人數(shù)明顯減少。筆者認(rèn)為這主要是因?yàn)樵S多地方的政策規(guī)定都未將生育保險補(bǔ)貼納入公益性崗位社會保險補(bǔ)貼的范圍內(nèi)。

三、公益性崗位產(chǎn)生的社會效益

（一）公益性崗位成為安置就業(yè)困難群體的重要途徑

通過公益性崗位多渠道安置就業(yè)困難人員，幫助就業(yè)困難人員順利實(shí)現(xiàn)再就業(yè)具有非常重要的意義。就業(yè)困難人員由于身體條件等因素，在市場上就業(yè)常處于劣勢地位，但他們中的絕大多數(shù)都希望通過參加工作來體現(xiàn)自我價值。政府開發(fā)的公益性崗位調(diào)動了他們就業(yè)的積極性、主動性，激發(fā)了他們參與社會勞動的熱情和實(shí)現(xiàn)自我價值的信心，他們在實(shí)現(xiàn)自我價值的同時，在工作崗位上又可以重新認(rèn)識自己，增強(qiáng)自信，增加家庭收入，重建美好家園。

（二）保障困難群體基本就業(yè)權(quán)，促進(jìn)社會公平正義

公益性崗位安置就業(yè)困難群體，保障了其基本就業(yè)權(quán)，使之能夠免受失業(yè)風(fēng)險和社會排斥，并重新融入社會，維護(hù)了受助者的尊嚴(yán)，使其就業(yè)權(quán)和工作權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。

調(diào)研過程中，我們了解到，公益性崗位滿足了就業(yè)困難群體的勞動需求，公益性崗位從業(yè)人員大多因?yàn)槟挲g、勞動技能缺乏或者生理?xiàng)l件的限制而難以通過正常的市場渠道實(shí)現(xiàn)就業(yè)。長期無法實(shí)現(xiàn)就業(yè)不僅使得這部分群體的經(jīng)濟(jì)狀況惡化，生存需求難以得到滿足，還可能由于就業(yè)意愿無法得到滿足和因勞動所帶來的尊嚴(yán)與滿足感的缺失，導(dǎo)致其產(chǎn)生不滿甚至極端心理，被社會邊緣化。而公益性崗位的開發(fā)設(shè)置幫助那些有勞動能力且有勞動意愿的就業(yè)困難群體實(shí)現(xiàn)就業(yè)，盡管不是長期穩(wěn)定的就業(yè)，但卻能夠暫時解決這部分群體迫切的就業(yè)需求，使得他們不至于因?yàn)殚L久地失業(yè)而與社會脫節(jié)。

（三）實(shí)踐中公益性崗位充分發(fā)揮了服務(wù)社會的作用

公益性崗位向基層公共服務(wù)和社會管理不斷延伸的過程中，不僅解決了就業(yè)困難人員的就業(yè)問題，而且公益性崗人員也發(fā)揮了積極的服務(wù)社會的作用，城鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生、社會治安、校園治安、化解社區(qū)民間糾紛等有了很大的改善，為城區(qū)營造干凈、整潔、有序的生活環(huán)境做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

在調(diào)研過程中，我們發(fā)現(xiàn)，在我國城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過程中，催生出城市公共管理服務(wù)對勞動力的巨大需求，大部分地區(qū)所開發(fā)的公益性崗位在公共服務(wù)、城市管理等領(lǐng)域。政府對開發(fā)公益性崗位的單位提供財政補(bǔ)貼，政府通過財政補(bǔ)貼在公共服務(wù)與城市管理等領(lǐng)域開發(fā)設(shè)置公益性崗位，不僅滿足了公共部門對勞動力的巨大需求，極大地降低了其勞動成本與經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；而且還通過公益性崗位為群眾提供公共服務(wù)，讓人民群眾共享到了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果。

四、我國公益性崗位規(guī)范管理存在的問題

（一）法律規(guī)定分散，地方法規(guī)缺乏規(guī)范指引

公益性崗位制度是一項(xiàng)就業(yè)援助制度?！吨腥A人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》、《勞動法》、《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》、《殘疾人就業(yè)條例》等法律法規(guī)均對就業(yè)援助做了相關(guān)規(guī)定。公益性崗位已經(jīng)實(shí)施了十多年的時間，在實(shí)施過程中，人社部門做了很多探索和實(shí)踐，但由于該項(xiàng)工作的復(fù)雜性和特殊性，市、區(qū)（縣）尚未出臺具體的政策和管理措施，在公益性崗位界定、就業(yè)困難人員范圍、崗位補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、參保方式、參加險種、補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)和公益性崗位人員管理等方面的問題有待進(jìn)一步規(guī)范。各地區(qū)根據(jù)《就業(yè)促進(jìn)法》，結(jié)合本地實(shí)際，也進(jìn)行了一些探索，從調(diào)研情況來看，各地立法種類繁多，存在內(nèi)容不完善，缺乏針對性的問題。缺乏針對公益性崗位的指導(dǎo)性規(guī)章。

（二）公益性崗位被過度開發(fā)的現(xiàn)象比較嚴(yán)重

公益性崗位政策設(shè)計之初是針對“4050”下崗失業(yè)人員，并不包含高校畢業(yè)生，也不是用于彌補(bǔ)機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制不足的問題。而現(xiàn)在大部分使用公崗的用人單位在招用人員時，將年齡及學(xué)歷都有限制，很大程度上已脫離了幫扶就業(yè)困難群體的初衷。部分部門和單位只從部門利益出發(fā)，追求公益性崗位從業(yè)人員的個人素質(zhì)和學(xué)歷，忽視了公益性崗位政策的初衷。在調(diào)研過程中，我們發(fā)現(xiàn)很多單位反映“上邊千條線，下邊一根針”，為了彌補(bǔ)工作人手不足，在機(jī)關(guān)、事業(yè)單位存在將公益性崗位作為人手不足的補(bǔ)充，使用公益性崗位人員從事系統(tǒng)的主要工作。造成在公益性崗位從事工作的人員成為業(yè)務(wù)的骨干，單位離不開，個人不愿意走。各地在開發(fā)公益性崗位的過程中，要確保開發(fā)數(shù)量必須與地區(qū)財政狀況及用人單位承載能力相匹配，而不應(yīng)無限擴(kuò)大。

（三）公崗招錄的就業(yè)困難人員認(rèn)定程序不規(guī)范

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，公益性崗位安置對象無具體條件規(guī)定，不夠明確細(xì)化，比如“4050”人員不一定是就業(yè)困難人員，失業(yè)人員家中是否經(jīng)營產(chǎn)業(yè)，大中專畢業(yè)生在公益性崗位上能否提高工作能力，能否激發(fā)就業(yè)創(chuàng)業(yè)激情。各地認(rèn)定就業(yè)困難人員在程序上還不夠規(guī)范。各地普遍將持《就業(yè)失業(yè)登記證》的就業(yè)困難人員作為認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，但現(xiàn)實(shí)中普遍存在失業(yè)人員沒去公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行失業(yè)登記，許多就業(yè)困難人員并沒有這種意識。這就會導(dǎo)致急需就業(yè)援助的人未能進(jìn)入公益性崗位，條件稍好的人員反而在公益性崗位上耽誤了更多的就業(yè)機(jī)會，而沒有真正解決就業(yè)困難人員就業(yè)。

（四）日常管理考核困難，消極怠工現(xiàn)象難消除

盡管各地已經(jīng)出臺了公益性崗位出勤考核與績效考評的相關(guān)政策，也制定了相關(guān)的監(jiān)督體制。但是在政策實(shí)踐過程中仍有不少用人單位存在問題。一方面，這些崗位較低的補(bǔ)貼難以對從業(yè)人員提供有效的激勵，“干多干少一個樣”的觀念導(dǎo)致部分從業(yè)人員消極怠工，工作積極性不高；另一方面，有一些從業(yè)人員將公益性崗位視為政府提供的福利救濟(jì)，既無職業(yè)發(fā)展前景，也沒有失業(yè)的憂慮，因此也缺少工作積極性。此外，部分高校畢業(yè)生將公益性崗位視作一個短暫的過渡，在公益性崗位上的工作時基本用于復(fù)習(xí)準(zhǔn)備公務(wù)員考試或者事業(yè)單位招考，工作態(tài)度也較為敷衍。再加上公益性崗位的開發(fā)總量較大且分散于城市公共管理服務(wù)的各個崗位，致使管理部門難以進(jìn)行有效的監(jiān)督。同時公益性崗位盡管由用人單位進(jìn)行開發(fā)設(shè)置，但卻不是用人單位的在編人員，且這些崗位由政府財政補(bǔ)貼，因此用人單位也往往疏于管理。

（五）公益性崗位人員退出機(jī)制不夠健全完善

目前，多數(shù)地區(qū)存在人員無法實(shí)現(xiàn)有序退出的現(xiàn)象，大部分人員在公益上崗位上長期工作，出現(xiàn)了人員“只進(jìn)不出”，無法有序流動的現(xiàn)象。在調(diào)研過程中我們發(fā)現(xiàn)，盡管國家和省級政府均明確規(guī)定，公益性崗位除距退休年齡不足5年的可以延長到退休，其余人員最長不超過3年，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)一些地區(qū)公益性崗位從業(yè)人員的在崗時間普遍超過了政策所規(guī)定的3年，大部分人員是在達(dá)到法定退休年齡后才退出的。各地在具體的政策執(zhí)行過程中，考慮到社會穩(wěn)定等因素，大都未嚴(yán)格執(zhí)行3年退出政策。

一方面，公益性崗位工作人員普遍認(rèn)為雖然補(bǔ)貼收入較低，但畢竟能夠按時足額領(lǐng)取，同時還繳納社會保險，崗位相對穩(wěn)定，由此便對公益性崗位產(chǎn)生了一定依賴感；另一方面，由于公益性崗位從業(yè)人員大多為大齡就業(yè)困難人員，身體健康狀況差、文化水平偏低、以及勞動技能單一，導(dǎo)致這部分群體就業(yè)競爭力相對較弱且難以提高，因此他們對公益性崗位的依賴性較強(qiáng)。而按照國家相關(guān)政策的規(guī)定，公益性崗位從業(yè)人員的服務(wù)期限不超過3年，這就意味著這部分人員在3年服務(wù)期滿后將再次失業(yè)，同時3年后他們的年齡更大，就業(yè)難度不減反增。如果對這一群體強(qiáng)制執(zhí)行公益性崗位3年服務(wù)期滿退出的政策，不僅會惡化就業(yè)形勢，還會對社會穩(wěn)定造成沖擊。據(jù)反映，因有些就業(yè)困難人員情緒不穩(wěn)定，有的省已發(fā)生了數(shù)次集體上訪事件。因此，出于社會穩(wěn)定的考慮，部分地區(qū)暫未對這部分人群強(qiáng)制執(zhí)行3年退出的政策。因此，在這樣的情況下，每年可以使用的空余公益性崗位遠(yuǎn)不能容納每年新增的就業(yè)困難群體，導(dǎo)致大量新增的就業(yè)困難人員難以得到有效的安置。由于公益性崗位工作人員普遍技能偏低，再就業(yè)能力較差，致使無法進(jìn)入社會求職謀生，即使在大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新各種利好惠民政策出臺的大環(huán)境下，對這部分就業(yè)困難人員而言似乎意義不大。

此外，對于原有的服務(wù)期已滿3年的公益性崗位從業(yè)人員，考慮到社會穩(wěn)定等多方面的因素，目前并未要求立即全部退出。在座談過程中，我們了解到無論是公益性崗位從業(yè)人員還是用人單位均或多或少地表示在公益性崗位退出方面存在較大的困難。從公益性崗位從業(yè)人員這方面來說，大部分人都表示希望能繼續(xù)留在公益性崗位上。由于早已熟悉了工作內(nèi)容和工作環(huán)境，無論是從客觀的時間成本投入角度還是從個人主觀意愿的角度，退出公益性崗位均是一件為難的事情。而從公益性崗位用人單位的角度來說，公益性崗位從業(yè)人員的工作熟練程度和工作績效均較為出色，且往往承擔(dān)了較多的工作職責(zé)。

五、我國公益性崗位規(guī)范管理的對策建議

（一）健全公益性崗位規(guī)范管理的政策與法規(guī)

隨著各地區(qū)公益性崗位開發(fā)數(shù)量的逐漸增多，一個特殊的勞動者群體正在公益性崗位上逐步形成，這個特殊的勞動者群體是社會上比較弱勢的群體——就業(yè)困難人員。因此，急需加強(qiáng)公益性崗位管理，進(jìn)一步明確就業(yè)困難人員的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。目前國家層面，除了國務(wù)院印發(fā)的文件對公益性崗位政策、管理做出原則性規(guī)定外，對公益性崗位定義、開發(fā)主體、管理主體、退出機(jī)制以及具體如何完善實(shí)施公益性崗位政策的其他問題，在法律法規(guī)或行政規(guī)范性文件層面上還處于空白，導(dǎo)致各省在出臺自己的管理辦法時缺乏依據(jù)。建議政府及時根據(jù)國發(fā)〔2015〕23號文件精神，制定公益性崗位管理辦法，對關(guān)鍵性節(jié)點(diǎn)進(jìn)行明確規(guī)定，指導(dǎo)各省提高公益性崗位政策的實(shí)施效果。對公益性崗位管理與從業(yè)人員考核程序等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范。明確公益性崗位人員招錄方式、招錄對象、招錄條件，招錄過程中不得設(shè)置歧視性和限制性用人條件，確保公開、公平、公正對待就業(yè)困難人員。

（二）根據(jù)實(shí)際需求科學(xué)適度開發(fā)公益性崗位

公益性崗位的開發(fā)、管理要有章可循、有法可依，這樣才能真正發(fā)揮公益性崗位托底安置就業(yè)困難群體的作用，也能杜絕在公益性崗位上追求個人利益、忽視崗位職責(zé)的現(xiàn)象。只有在政策和制度上做好保障，才能在實(shí)踐中根據(jù)實(shí)際情況，因地制宜，根據(jù)用人單位的實(shí)際需求和就業(yè)困難人員的特征，開發(fā)出與就業(yè)困難群體相適應(yīng)、相匹配的崗位。在制定開發(fā)方案的過程中，各地要根據(jù)就業(yè)困難人員規(guī)模、安全設(shè)施、基層社會管理和公共服務(wù)的需求等實(shí)際情況，按需招聘，總量控制，合理確定并適時調(diào)整公益性崗位的開發(fā)種類、數(shù)量及用工形式。同時，也要充分考慮就業(yè)困難人員及其家庭的實(shí)際情況，有針對性的開發(fā)，確保設(shè)立的崗位與就業(yè)困難人員實(shí)際需求相符合。

（三）對就業(yè)困難人員進(jìn)行摸底調(diào)查，并分級分類

由于就業(yè)困難人員普遍文化素質(zhì)偏低，往往沒有意識到公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行失業(yè)登記，并領(lǐng)取《就業(yè)失業(yè)登記證》，因此也往往無法享受到國家的就業(yè)援助政策。建議相關(guān)部門對本地區(qū)的就業(yè)困難人員實(shí)際數(shù)量以及人員的家庭經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行摸底調(diào)查，對于就業(yè)并不特別困難的“4050”人員、家中經(jīng)營產(chǎn)業(yè)的人員排除在公益性崗位援助范圍之外。此外，還需要規(guī)定相應(yīng)的具體條件和要求，進(jìn)一步明確公益性崗位安置對象的范圍，比如就業(yè)困難認(rèn)定的依據(jù)、家庭收入狀況的依據(jù)等。并對就業(yè)困難人員劃分登記，按照困難級別，設(shè)置多個等級，按照“先特困、后困難”的原則，將特別困難的人員優(yōu)先安置在公益性崗位上，避免出現(xiàn)一些就業(yè)不太困難的人員出現(xiàn)在公益性崗位上。

（四）明確崗位職責(zé)，制定科學(xué)嚴(yán)格的管理考核制度

由于公益性崗位是政府對就業(yè)困難人員進(jìn)行托底安置的一項(xiàng)就業(yè)援助措施，因此公益性崗位的報酬水平要能滿足保障從業(yè)人員的基本生活需求。崗位職責(zé)與工作強(qiáng)度應(yīng)當(dāng)與就業(yè)困難人員的身體素質(zhì)和勞動技能相匹配，確保公益性崗位發(fā)揮其就業(yè)援助作用。公益性崗位的日常管理與績效考核要有機(jī)結(jié)合，強(qiáng)化對公益性崗位的日常管理與考核考勤。人社部門要指導(dǎo)用人單位根據(jù)崗位要求，建立公益性崗位從業(yè)人員日常考勤考核管理辦法，客觀公正評價其工作情況并反饋給管理部門，有條件的可建立獎罰制度，對工作表現(xiàn)突出、做出積極貢獻(xiàn)的個人，適當(dāng)給予獎勵。同時要明確用人單位的管理職責(zé)，要求制定細(xì)化的管理方案與考核評估制度，以科學(xué)嚴(yán)格的績效考核確保公益性崗位從業(yè)人員的工作業(yè)績符合崗位職責(zé)的要求，避免出現(xiàn)在公益性崗位上養(yǎng)閑人的現(xiàn)象。

（五）分類別、多渠道、多層次完善人員退出機(jī)制

開發(fā)公益性崗位是健全完善就業(yè)援助體系的客觀要求，是促進(jìn)就業(yè)困難群體順利實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的現(xiàn)實(shí)需要，由于就業(yè)困難人員分布面廣、數(shù)量龐大，因此要加強(qiáng)動態(tài)管理和分類幫扶，并對公益性崗位人員退出進(jìn)行分類處理，建立“能進(jìn)能出、漸近漸出、崗位相對穩(wěn)定、人員有序流動”的動態(tài)管理模式，避免“一刀切”的退出模式。對于“4050”大齡就業(yè)困難人員，由于這類人員的年齡偏大，整體文化素質(zhì)偏低，技能也相對單一或缺乏，對這部分群體而言，因客觀條件的限制，提升就業(yè)能力較為困難，在社會上再就業(yè)的競爭力明顯低于其他人員，很難找到合適的工作。如果嚴(yán)格執(zhí)行政策規(guī)定，讓這類人員三年后退出公益性崗位，容易導(dǎo)致他們重新走向失業(yè)，失去唯一的生活來源可能會誘發(fā)社會不穩(wěn)定因素，因此建議針對這類人員首先鼓勵其多渠道就業(yè)或創(chuàng)業(yè)，如果實(shí)在無法找到工作，要在加強(qiáng)管理的基礎(chǔ)上鼓勵用人單位繼續(xù)留用，續(xù)簽勞動合同，待其達(dá)到退休年齡后自然退出。

對于具有一定就業(yè)能力的公益性崗位從業(yè)人員，要通過創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)或者小額創(chuàng)業(yè)貸款等優(yōu)惠政策，鼓勵其自主創(chuàng)業(yè)或創(chuàng)辦民間服務(wù)機(jī)構(gòu)，拓寬其再就業(yè)的渠道，比如社區(qū)服務(wù)員、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)員、社區(qū)按摩康復(fù)服務(wù)員等社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)，這樣既可以解決一部分從公益性崗位上退出的人員實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，又可以帶動其他弱勢群體就業(yè)。針對退出公益性崗位人員或未就業(yè)人員進(jìn)行再次教育、培訓(xùn)，使他們掌握基本的業(yè)務(wù)技能、具備良好的再就業(yè)和創(chuàng)業(yè)心態(tài)，使得這部分人群可以在就業(yè)競爭中有立足之地。此外，要建立公益性崗位退出人員個人檔案、政策咨詢中心、再就業(yè)培訓(xùn)中心和企業(yè)用工服務(wù)平臺，鼓勵引導(dǎo)退出公益性崗位的人員自主擇業(yè)、創(chuàng)業(yè)或從事靈活就業(yè)，為退出人員提供再就業(yè)服務(wù)。

[注 釋]

① 詳見中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》（中發(fā)[2002]12號）。

② 詳見全國人大《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》，2007年。

③ 詳見國務(wù)院批轉(zhuǎn)《促進(jìn)就業(yè)規(guī)劃（2011至2015年）》，2012年。

④ 詳見楊德敏.《就業(yè)援助法律機(jī)制研究》，中國法制出版社，2012年。

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