申愛萍

近年來，互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車即共享單車在我國快速發(fā)展，更好地滿足了公眾出行需求，在解決城市交通出行“最后一公里”問題、緩解城市交通擁堵、構(gòu)建綠色出行體系、推動分享經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。但也存在車輛亂停亂放、車輛運營維護不到位、企業(yè)主體責(zé)任不落實、用戶資金和信息安全風(fēng)險等問題。為了鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展，經(jīng)國務(wù)院同意，交通運輸部等10部門聯(lián)合出臺了《關(guān)于鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見》。

共享單車與我們出行生活密切相關(guān)。不久前，經(jīng)國務(wù)院同意，交通運輸部、中央宣傳部、中央網(wǎng)信辦、國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、公安部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、人民銀行、質(zhì)檢總局、國家旅游局等10個部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》）?；ヂ?lián)網(wǎng)租賃自行車就是大家通常所說的共享單車，那么文件是如何鼓勵和規(guī)范共享單車發(fā)展的呢？

《指導(dǎo)意見》制定的初衷和出發(fā)點是什么？

交通運輸部運輸服務(wù)司徐亞華司長介紹說：互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車是移動互聯(lián)網(wǎng)和租賃自行車融合發(fā)展的新型服務(wù)模式。特別是近年來，我國互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車快速發(fā)展。據(jù)不完全統(tǒng)計，截止到2017年7月，全國互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車運營企業(yè)數(shù)量接近70家，累計投放的車輛超過1600萬輛，注冊人數(shù)超過1.3億人次，累計服務(wù)超過15億人次。這說明互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車有效滿足了公眾短距離出行需求，在解決群眾“最后一公里”問題、緩解城市交通擁堵等方面發(fā)揮了積極作用，應(yīng)當(dāng)予以鼓勵。

但我們也發(fā)現(xiàn)一些問題不可忽視，主要表現(xiàn)為車輛亂停亂放、車輛運營維護不到位、企業(yè)競爭無序、企業(yè)主體責(zé)任不落實、用戶資金和信息安全風(fēng)險等，這些問題制約和影響了行業(yè)發(fā)展和公眾出行，亟待予以解決。

黨中央、國務(wù)院對此高度關(guān)注。李克強總理指出，共享單車作為分享經(jīng)濟催生的新業(yè)態(tài)，要深入研究并加強對地方政府的指導(dǎo)，為分享經(jīng)濟規(guī)范健康發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境。按照國務(wù)院的決策部署，交通運輸部聯(lián)合有關(guān)部門，在各地管理實踐基礎(chǔ)上，共同研究制定了《關(guān)于鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見》。

《指導(dǎo)意見》研究總結(jié)了各地方管理實踐經(jīng)驗

徐亞華司長表示：《指導(dǎo)意見》的制定是為了規(guī)范和指導(dǎo)共享單車發(fā)展，其牽涉面很廣，要統(tǒng)籌多方力量，還要充分地研究和評估。為做好文件起草工作，交通運輸部會同相關(guān)部門組建了一個聯(lián)合工作組，密切關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展態(tài)勢，對相關(guān)網(wǎng)絡(luò)輿情和媒體觀點等作了系統(tǒng)分析，對北京、深圳等城市已出臺的政策或者發(fā)布的征求意見稿進行了全面梳理，還發(fā)函對36個中心城市開展了專題調(diào)研，組織開展了網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查，聯(lián)合召開了地方主管部門、互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車運營企業(yè)、專家學(xué)者和用戶等不同層面的座談會，廣泛聽取各方意見和建議。在這些工作的基礎(chǔ)上，我們充分吸收各方意見，形成了《指導(dǎo)意見》初稿。之后，我們征求了相關(guān)部門和主要運營企業(yè)的意見并多次修改完善，形成了《指導(dǎo)意見》征求意見稿，5月22日在交通運輸部網(wǎng)站公開向社會征求意見。

征求意見稿一經(jīng)發(fā)布就受到了社會各界廣泛關(guān)注。政協(xié)委員、基層政府機構(gòu)、專家學(xué)者、律師、公司職員、學(xué)生、普通用戶、互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車運營企業(yè)及相關(guān)研發(fā)企業(yè)等等各方面代表，提出了很多富有建設(shè)性的意見和建議。社會各界反饋的所有意見，我們都進行了認真研究和充分吸納，盡最大可能采納各方意見，也對未采納意見作了深入評估，并組織開展合法性審查和政策評估。完成以上工作后，最終修改形成了《指導(dǎo)意見》送審稿，并報請國務(wù)院審批同意后，聯(lián)合相關(guān)部門印發(fā)實施。

起草《指導(dǎo)意見》 ，堅持三個原則

一是堅持問題導(dǎo)向。梳理分析互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展過程中出現(xiàn)的主要問題，以“互聯(lián)網(wǎng)+”為契機，聚焦熱點和焦點問題，加強制度設(shè)計，促進規(guī)范發(fā)展。

二是堅持鼓勵創(chuàng)新。鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展，充分發(fā)揮市場機制作用和政府引導(dǎo)作用，營造良好發(fā)展環(huán)境。

三是堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。結(jié)合各地實踐中反映出的共性問題，研究提出方向性要求，同時充分發(fā)揮城市人民政府的管理主體作用，為地方細化措施留有空間。

《指導(dǎo)意見》共包含五個部分和16項條款

文件首先肯定了互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展對方便群眾短距離出行、構(gòu)建綠色低碳交通體系的積極作用，也明確了互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車在城市綜合交通運輸體系中的定位，提出要按照“服務(wù)為本、改革創(chuàng)新、規(guī)范有序、屬地管理、多方共治”的基本原則，鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展，進一步提升服務(wù)水平，更好地滿足人民群眾的出行需求。為了實現(xiàn)以上目的，提出了四個方面的措施：

實施鼓勵發(fā)展政策。一是科學(xué)確定發(fā)展定位。互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車是分時租賃營運非機動車，是城市綠色交通系統(tǒng)的組成部分，是方便公眾短距離出行和公共交通接駁換乘的交通服務(wù)方式。堅持優(yōu)先發(fā)展公共交通，統(tǒng)籌發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車，推進公共租賃自行車與互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車融合發(fā)展。二是引導(dǎo)有序投放車輛。根據(jù)城市特點、發(fā)展實際等因素研究建立車輛投放機制，引導(dǎo)企業(yè)合理有序投放車輛。三是完善自行車交通網(wǎng)絡(luò)，合理布局慢行交通網(wǎng)絡(luò)和自行車停車設(shè)施，積極推進自行車道建設(shè)，優(yōu)化自行車交通組織等。四是推進自行車停車點位設(shè)置和建設(shè)。制定適合本地特點的自行車停放區(qū)設(shè)置技術(shù)導(dǎo)則。采取正面清單和負面清單相結(jié)合的方式，規(guī)范自行車停放及管理。

規(guī)范運營服務(wù)行為。加強線上線下服務(wù)能力建設(shè)，對用戶注冊使用實行實名制管理并簽訂服務(wù)協(xié)議，明示計費方式和標(biāo)準(zhǔn)，建立投訴處理機制，為用戶購買人身意外傷害險，禁止向未滿12歲的兒童提供服務(wù)；落實車輛停放管理責(zé)任，采取電子圍欄等綜合措施有效規(guī)范用戶停車行為，及時清理違規(guī)停放、存在安全隱患、不能提供服務(wù)的車輛。加強監(jiān)督管理和宣傳教育，公開通報存在問題，引導(dǎo)安全文明用車，提高企業(yè)服務(wù)質(zhì)量和用戶信用評價。endprint

保障用戶資金和網(wǎng)絡(luò)信息安全。鼓勵采用免押金方式提供租賃服務(wù)，企業(yè)已收取押金或者預(yù)付資金的，要在注冊地設(shè)立專用賬戶，實行?？顚Ｓ茫晟仆诉€制度，接受交通、金融等主管部門監(jiān)管；企業(yè)要遵守國家網(wǎng)絡(luò)和信息安全有關(guān)規(guī)定，將服務(wù)器設(shè)在中國大陸境內(nèi)，落實網(wǎng)絡(luò)和信息安全管理各項措施，采集的信息不得侵害用戶合法權(quán)益和社會公共利益，不得超越提供共享單車服務(wù)所必需的范圍。

營造良好發(fā)展環(huán)境。明確了城市人民政府的主體管理責(zé)任，對有關(guān)部門職責(zé)進行了界定。要求各地建立公平競爭秩序，指導(dǎo)和監(jiān)督企業(yè)依法規(guī)范經(jīng)營，維護各方合法權(quán)益。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等社會組織作用，強化輿論和社會監(jiān)督，加強消費者權(quán)益保護，形成全社會共同參與的治理體系。

《指導(dǎo)意見》哪些方面體現(xiàn)出鼓勵新業(yè)態(tài)創(chuàng)新？

徐亞華介紹說：按照黨中央、國務(wù)院的決策部署，交通運輸部一直以來鼓勵互聯(lián)網(wǎng)與交通運輸行業(yè)融合創(chuàng)新，一直對創(chuàng)新事物持包容審慎態(tài)度，對于互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車也不例外。首先，《指導(dǎo)意見》在文件標(biāo)題中明確了“鼓勵和規(guī)范發(fā)展”的總體方向，充分肯定了其積極作用。其次，《指導(dǎo)意見》提出了“服務(wù)為本、改革創(chuàng)新、規(guī)范有序、屬地管理、多方共治”的發(fā)展原則：一是堅持問題導(dǎo)向，實施包容審慎監(jiān)管，明確了發(fā)展定位、引導(dǎo)有序投放車輛、完善自行車交通網(wǎng)絡(luò)、推進自行車停車點位設(shè)置和建設(shè)等鼓勵發(fā)展政策。二是鼓勵新技術(shù)推廣應(yīng)用，充分利用車輛衛(wèi)星定位、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)加強所屬車輛經(jīng)營管理，創(chuàng)新經(jīng)營服務(wù)方式，不斷提高用戶體驗，提高服務(wù)水平。三是營造良好發(fā)展環(huán)境，包括明確責(zé)任分工、加強社會公眾治理、建立公平競爭市場秩序等，促進行業(yè)健康發(fā)展。

如何采取措施引導(dǎo)共享單車科學(xué)投放？

近年來，互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車在多種因素疊加下，實現(xiàn)了快速發(fā)展。也的確有的城市在部分區(qū)域出現(xiàn)了一些車輛過?，F(xiàn)象，其中原因不盡相同。有些區(qū)域“超負荷”現(xiàn)象可能是運營企業(yè)的組織管理、車輛調(diào)度等線下服務(wù)能力不足造成的局部區(qū)域、局部時間短期過剩，也有些則是企業(yè)投入量過大造成的，需要區(qū)別對待。

針對互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車投放問題，《指導(dǎo)意見》規(guī)定，各城市可根據(jù)城市特點、公眾出行需求和互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展定位，研究建立與城市空間承載能力、停放設(shè)施資源、公眾出行需求等相適應(yīng)的車輛投放機制，引導(dǎo)運營企業(yè)合理有序投放車輛，保障行業(yè)健康有序發(fā)展和安全穩(wěn)定運行。“城市人民政府是互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車的管理主體，要堅持屬地管理的原則，鼓勵各地從實際出發(fā)，探索建立相對科學(xué)合理的投放機制，適應(yīng)城市發(fā)展需要，滿足老百姓出行需求?！?徐亞華認為。

共享單車亂停亂放問題如何解決？

互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車亂停亂放問題社會十分關(guān)注，反映也較為強烈?！吨笇?dǎo)意見》提出堅持多方共治原則，發(fā)揮好政府、企業(yè)、社會組織和社會公眾的合力，共同治理。采取以下措施：一是城市政府要完善自行車交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，規(guī)范自行車停車點位設(shè)施，加強對違法違規(guī)行為的監(jiān)督執(zhí)法。二是落實運營企業(yè)車輛停放管理的責(zé)任，推廣運用電子圍欄等技術(shù)，綜合采取經(jīng)濟懲罰、記入信用記錄等措施，引導(dǎo)用戶規(guī)范停放。目前，一些城市正在積極探索電子圍欄等管理，取得了一些經(jīng)驗。三是加強對用戶使用規(guī)范和安全文明騎行的宣傳教育，通過平臺推送、公益廣告、主題教育、志愿者活動等多種方式，引導(dǎo)用戶增強誠信和文明意識，遵守交通發(fā)展，遵守社會公德。

住房城鄉(xiāng)建設(shè)部城市管理監(jiān)督局王勝軍副局長補充說，“此外，為強化停放秩序管理，《指導(dǎo)意見》還對各部門職責(zé)進行了界定，由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門負責(zé)城市自行車交通網(wǎng)絡(luò)、互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車停車設(shè)施規(guī)劃并指導(dǎo)建設(shè)，由公安機關(guān)交通管理部門和城市管理部門共同指導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車停放管理?！?/p>

為何不鼓勵發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)租賃電動自行車？

公安部交通管理局李江平巡視員就《指導(dǎo)意見》提出的“不鼓勵發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)租賃電動自行車”發(fā)表了自己的看法：一是車輛普遍超標(biāo)。目前市場上投放的租賃電動自行車普遍不符合《電動自行車通用技術(shù)條件》標(biāo)準(zhǔn)要求。二是容易發(fā)生交通事故。騎行人不固定，且多數(shù)未經(jīng)過專門的交通安全教育和駕駛培訓(xùn)，加上租賃電動自行車自重大、速度快，發(fā)生事故會帶來較大傷害和損失。三是火災(zāi)安全隱患突出。租賃電動自行車存取點充電、消防等配套設(shè)施建設(shè)不到位，充電過程和露天停放影響電池安全，存在較大消防安全隱患。四是車輛運行安全風(fēng)險高。如車輛保養(yǎng)維護管理不及時、不到位，極易出現(xiàn)隱患車輛上路行駛。五是電池污染問題嚴(yán)重。主要使用鉛酸蓄電池等，大量廢舊電池被隨意拆解，嚴(yán)重影響環(huán)境等。為此，建議各地審慎對待、從嚴(yán)掌握互聯(lián)網(wǎng)租賃電動自行車。北京、上海、杭州等地已明確表示不發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)租賃電動自行車。

12歲的年齡界線依據(jù)是什么呢？

《指導(dǎo)意見》還提出，運營企業(yè)禁止向未滿12歲的兒童提供服務(wù)。李江平認為，這也是出于安全因素的考慮。這項規(guī)定是依據(jù)《道路交通安全法實施條例》作出的?！稐l例》第七十二條規(guī)定，駕駛自行車必須年滿12周歲。目前，各主要互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車運營企業(yè)新投放市場的自行車已用醒目顏色張貼了“十二歲以下兒童禁止騎行”等安全提示語。為落實好這項法律要求，需要企業(yè)和用戶嚴(yán)格實施實名制，同時加強安全宣傳，讓用戶自覺遵守相關(guān)法律法規(guī)要求。

為什么互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車實行實名制管理？

關(guān)于用戶實名制管理，《指導(dǎo)意見》規(guī)定“互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車實行用戶實名制注冊、使用”。“征求意見過程中，絕大部分意見認為有必要實行實名制，也有少數(shù)用戶擔(dān)心個人信息泄露的風(fēng)險，建議通過用戶注冊手機號碼的實名制，來替代互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車的用戶實名制注冊和使用。目前，各主要運營企業(yè)現(xiàn)實操作中均采取用戶實名制，并且從信用體系建設(shè)角度看實名制也確有必要。今年以來，國家發(fā)展改革委聯(lián)合有關(guān)部門推動互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車運營企業(yè)簽署信用信息共享協(xié)議，引入信用手段推進該領(lǐng)域的信用建設(shè)?！毙靵喨A說。endprint

對保護個人信息具體是如何要求的？

徐亞華介紹說，互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車企業(yè)會掌握大量的手機號碼、身份信息、支付賬號等個人信息，同時還涉及市民出行、城市交通、地理信息等社會信息，因此信息安全是非常重大的責(zé)任。

今年6月1日起，《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》正式施行。按照《網(wǎng)絡(luò)安全法》等有關(guān)要求，《指導(dǎo)意見》對于互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車服務(wù)中的相關(guān)網(wǎng)絡(luò)和信息安全監(jiān)管作出了相關(guān)規(guī)定：一是要求互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車運營企業(yè)應(yīng)當(dāng)遵守《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》等法律法規(guī)，將服務(wù)器設(shè)在中國大陸境內(nèi)，并落實網(wǎng)絡(luò)安全等級保護、數(shù)據(jù)安全管理、個人信息保護等制度，建立網(wǎng)絡(luò)和信息安全管理制度及技術(shù)保障手段，完善網(wǎng)絡(luò)安全防范措施，依法合規(guī)采集、使用和保護個人信息，強化系統(tǒng)數(shù)據(jù)安全保護，防范用戶信息泄露。二是要求運營企業(yè)采集信息不得侵害用戶合法權(quán)益和社會公共利益，不得超越提供互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車服務(wù)所必需的范圍；在境內(nèi)運營中采集的信息和生成的相關(guān)數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)在中國大陸境內(nèi)存儲。三是發(fā)生重大網(wǎng)絡(luò)和信息安全事件，應(yīng)及時向相關(guān)主管部門報告。四是主管部門不得將運營企業(yè)報送的數(shù)據(jù)超越管理所必需的范圍。

如何做好用戶資金監(jiān)管保障用戶權(quán)益？

中國人民銀行支付結(jié)算司樊爽文副司長認為，“用戶資金安全是“守住安全底線”中的底線之一?！薄吨笇?dǎo)意見》提出了以下措施：一是鼓勵采取免押金方式提供租賃服務(wù)，有助于從源頭解決用戶資金安全問題。一些運營企業(yè)目前正在探索采取信用積分等免押金方式提供服務(wù)，為約束用戶行為提供了新的路徑。二是鑒于當(dāng)前通過收取押金來約束用戶行為具有一定的現(xiàn)實需要，《指導(dǎo)意見》對用戶押金、預(yù)付資金專用賬戶設(shè)立及?？顚Ｓ?、接受監(jiān)管等內(nèi)容作出了原則性要求。三是加快實現(xiàn)“即租即押、即退即還”等模式，盡可能減少押金資金規(guī)模，防止形成資金池。四是要求運營企業(yè)涉及的資金結(jié)算業(yè)務(wù)，必須通過銀行或者非銀行支付機構(gòu)來提供。

《指導(dǎo)意見》對運營企業(yè)退出市場做了哪些要求？

為有效保障消費者權(quán)益，《指導(dǎo)意見》規(guī)定“互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車運營企業(yè)實施收購、兼并、重組或者退出市場經(jīng)營的，必須制定合理方案，確保用戶合法權(quán)益和資金安全”。近期，個別互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車運營企業(yè)根據(jù)企業(yè)自身發(fā)展情況決定退出市場，并公告了后續(xù)用戶資金退還等措施?！案鞯馗鞑块T要按照此精神指導(dǎo)有關(guān)方面建立完善制度，認真落實好用戶資金安全監(jiān)管等要求，密切關(guān)注行業(yè)發(fā)展情況，在企業(yè)退市時防止企業(yè)因規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險而拖欠用戶押金、預(yù)付資金等行為，保障用戶合法權(quán)益?！毙靵喨A就此建議。endprint