陳樂樂

【摘 要】本文從適應(yīng)財(cái)稅體制改革、解決項(xiàng)目建設(shè)資金不足、提高項(xiàng)目融資能力、推進(jìn)交通產(chǎn)業(yè)邁向高端、改善項(xiàng)目治理模式等方面分析了省級(jí)地方政府出資設(shè)立交通產(chǎn)業(yè)基金的必要性，從政策法律、資金來源、成功案例等方面論證了設(shè)立交通產(chǎn)業(yè)基金的可行性，提出了地方政府出資設(shè)立交通產(chǎn)業(yè)基金的關(guān)鍵要素設(shè)計(jì)。

【關(guān)鍵詞】交通；產(chǎn)業(yè)基金；政府出資

政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金，是指有政府出資，主要投資于非公開交易企業(yè)股權(quán)的股權(quán)投資基金，其目的是為了發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用和放大效應(yīng)，吸引社會(huì)資金投入政府支持領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)。在深化交通投融資體制改革的背景下，省級(jí)地方政府出資設(shè)立交通產(chǎn)業(yè)基金具有重要意義。

一、設(shè)立交通產(chǎn)業(yè)基金的必要性

1.適應(yīng)財(cái)稅體制改革

2014年， 國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（以下簡(jiǎn)稱“43號(hào)文”），針對(duì)地方政府債務(wù)管理進(jìn)行了明確的規(guī)定和約束，地方政府融資平臺(tái)政府融資職能被剝離，而政府財(cái)政性資金和政府債券總額難以滿足交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展對(duì)資金的需求，傳統(tǒng)交通運(yùn)輸投融資方式受到重大挑戰(zhàn)。成立政府出資交通產(chǎn)業(yè)基金，將加快推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式在交通運(yùn)輸領(lǐng)域的推廣應(yīng)用，使社會(huì)資本廣泛參與交通項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。

2.解決項(xiàng)目建設(shè)資金不足

以中部省份安徽省為例，“十三五”期間，全省公路水路建設(shè)總投資3000億元，按20%比例計(jì)算，共需項(xiàng)目資本金600億元。由于各級(jí)財(cái)政能力有限，社會(huì)資本無法直接介入，項(xiàng)目資本金缺口極大。政府通過出資產(chǎn)業(yè)基金，吸引社會(huì)資本進(jìn)入，門檻低、效率高、資金量充裕，以股權(quán)投資方式注入項(xiàng)目公司，解決項(xiàng)目建設(shè)資本金不足的問題，這一點(diǎn)是銀行貸款等債權(quán)融資無法做到的。

3.提高項(xiàng)目融資能力

交通產(chǎn)業(yè)基金所提供的資金無需反映到項(xiàng)目公司的資產(chǎn)負(fù)債表上，避免了融資過度集中于銀行和過高的資產(chǎn)負(fù)債率，影響向公司再融資能力的影響，而銀行貸款、公司債、企業(yè)債等間接融資則無法做到。同時(shí)，對(duì)于存量項(xiàng)目，政府可以通過TOT、POT、ROT等方式，由基金設(shè)立的項(xiàng)目公司繼續(xù)接手具體項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，大大減輕政府短期償債壓力。

4.推進(jìn)交通產(chǎn)業(yè)邁向高端

現(xiàn)代立體化綜合交通運(yùn)輸體系不僅包含布局完善、結(jié)構(gòu)合理的交通基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)，還需要綠色、智慧、安全的交通運(yùn)輸體系和不同運(yùn)輸方式的深度融合。交通產(chǎn)業(yè)基金可以為優(yōu)秀企業(yè)提供有效的資金、渠道和資本運(yùn)作能力支撐，建立有效的產(chǎn)業(yè)與資本協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，積極促進(jìn)物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、云計(jì)算技術(shù)、大數(shù)據(jù)處理技術(shù)、綠色低碳技術(shù)在交通運(yùn)輸領(lǐng)域的深度應(yīng)用，最終提升綜合運(yùn)輸服務(wù)能力、安全和應(yīng)急保障能力等交通產(chǎn)業(yè)整體素質(zhì)和核心競(jìng)爭(zhēng)力。

5.改善項(xiàng)目治理模式

產(chǎn)業(yè)投資基金作為被投資公司的少數(shù)股東，可通過所持有的股權(quán)參與被投資公司的管理，對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)管理發(fā)揮一定的監(jiān)督作用，從而可以改善項(xiàng)目治理模式。

二、設(shè)立交通產(chǎn)業(yè)基金的可行性

1.政策法律充分鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)展

十八大以來，黨中央、國(guó)務(wù)院及相關(guān)部門相繼出臺(tái)了《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制 鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)）、國(guó)家發(fā)改委《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》、《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》等政策文件，對(duì)產(chǎn)業(yè)基金的設(shè)立、募集、投資、管理、退出等提供了法律依據(jù)和制度保障。

2.交通產(chǎn)業(yè)基金符合社會(huì)資金的投資需求

交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有投資回收期長(zhǎng)、收益穩(wěn)定的特征，與社保資金、保險(xiǎn)資金等大額社會(huì)資金的投資需求具有天然吻合性。投貸聯(lián)動(dòng)模式的推出，使得商業(yè)銀行紛紛以合伙人的身份參與政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基金，通過產(chǎn)業(yè)基金進(jìn)行股權(quán)投資，商業(yè)銀行配套貸款的方式參與項(xiàng)目建設(shè)。以超大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)企業(yè)為代表的實(shí)業(yè)資本，積極運(yùn)用產(chǎn)業(yè)投資基金等方式進(jìn)行資產(chǎn)配置和消化產(chǎn)能。

3.相關(guān)省份已有先行先試案例

近兩年來，浙江、云南、甘肅、貴州、內(nèi)蒙等省份相繼成立規(guī)模超500億元的交通產(chǎn)業(yè)基金。例如：2016年9月，浙江省政府與中國(guó)太平洋保險(xiǎn)集團(tuán)簽訂合作協(xié)議，聯(lián)合設(shè)立總規(guī)模達(dá)1000億元的浙江省交通基礎(chǔ)設(shè)施（太平）投資基金，由浙江省交通集團(tuán)、深圳市太平投資有限公司作為實(shí)施主體，基金存續(xù)期20年，主要投資由浙江省交通集團(tuán)主導(dǎo)實(shí)施的交通建設(shè)項(xiàng)目，用于項(xiàng)目前期資金、項(xiàng)目資本金、建設(shè)資金、后續(xù)維護(hù)運(yùn)營(yíng)及相關(guān)融資置換等。

三、政府出資交通產(chǎn)業(yè)基金的關(guān)鍵要素設(shè)計(jì)

1.基金規(guī)模和結(jié)構(gòu)

基金的規(guī)模結(jié)合區(qū)域交通發(fā)展規(guī)劃、時(shí)間跨度及資金使用效率等因素來綜合考慮，就中西部省份而言，一般不低于500億元。由政府委托有關(guān)機(jī)構(gòu)（如地方國(guó)有獨(dú)資交通企業(yè)）作為代表政府出資的發(fā)行人，募集銀行、保險(xiǎn)、社?；?、實(shí)業(yè)資本等長(zhǎng)期社會(huì)資金，社會(huì)資金可作為優(yōu)先級(jí)，優(yōu)先分配本息。鼓勵(lì)銀行等投資人采取“投貸聯(lián)動(dòng)”模式，在基金解決項(xiàng)目資本金的基礎(chǔ)上，為項(xiàng)目提供結(jié)構(gòu)化融資支持。

基金結(jié)構(gòu)方面。為實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、精細(xì)化運(yùn)作，同時(shí)有效控制和隔離風(fēng)險(xiǎn)，可先成立母基金，按照行業(yè)細(xì)分化、管理專業(yè)化導(dǎo)向，再設(shè)立分別面向交通基礎(chǔ)設(shè)施、智慧交通產(chǎn)業(yè)、綠色交通產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的子基金群，各有側(cè)重、錯(cuò)位發(fā)展。交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)子基金可作為引導(dǎo)資金，再次地市級(jí)政府及其他投資人出資共同成立子基金，由子基金投入到具體項(xiàng)目。綜合考慮公司制、有限合伙制和契約制三種組織形式優(yōu)劣以及近年來產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展趨勢(shì)等因素，母基金采用公司制，子基金采用有限合伙制。

2.基金投資原則和投資形式

投資原則上，一是聚焦規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目，可以按照地方交通發(fā)展規(guī)劃，建立交通基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)項(xiàng)目庫，基金投資于庫內(nèi)項(xiàng)目的金額不低于基金規(guī)模的80%。二是立足地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展，所投項(xiàng)目主體注冊(cè)地一般應(yīng)在當(dāng)?shù)?。三是控制投資風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)單個(gè)企業(yè)的投資額不得超過基金資產(chǎn)總值的20%，且不得從事相關(guān)政策法規(guī)禁止的業(yè)務(wù)。endprint

投資形式上，包括以法人形式設(shè)立的交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、重大工程項(xiàng)目、具備核心競(jìng)爭(zhēng)力的高新技術(shù)企業(yè)等未上市企業(yè)的股權(quán)；參與上市（掛牌）公司定向增發(fā)；支持企業(yè)開展以交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主要目的新設(shè)、并購；經(jīng)基金章程、合伙協(xié)議或基金協(xié)議明確或約定的符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的其他投資形式。閑置資金可投資銀行存款、國(guó)債、地方政府債、政策性金融債和政府債券等安全性和流動(dòng)性較好的固定收益類資產(chǎn)。

3.基金存續(xù)期限和退出方式

交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)周期通常在10年甚至20年以上，需要和社會(huì)資本特別是金融機(jī)構(gòu)資金的業(yè)務(wù)期限做好匹配。因此，交通產(chǎn)業(yè)基金存續(xù)期限原則上不超過15年，各子基金根據(jù)項(xiàng)目和資金再靈活確定存續(xù)期限。

基金應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作方向，合理設(shè)計(jì)退出方式。基金運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，可分期采取回購、轉(zhuǎn)讓，或政府購買服務(wù)等方式實(shí)現(xiàn)投資項(xiàng)目退出；運(yùn)營(yíng)期滿后，由出資人決定是否存續(xù)，若選擇終止，按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行清算和解散并實(shí)現(xiàn)退出，并應(yīng)在出資人監(jiān)督下組織清算，將政府出資額和歸屬政府的收益，按照財(cái)政國(guó)庫管理制度有關(guān)規(guī)定及時(shí)足額上繳國(guó)庫。

交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金的退出方式有：一是將項(xiàng)目公司資產(chǎn)注入上市公司，發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等；二是由各級(jí)政府（指定機(jī)構(gòu)）和其他投資者回購項(xiàng)目公司股權(quán)；三是符合條件的項(xiàng)目公司可在完成項(xiàng)目任務(wù)（或階段性）后，通過清算或減資實(shí)現(xiàn)投資退出。在以上方式不足以覆蓋擬回購份額本息時(shí)，由省級(jí)政府以在基金中的出資額為限進(jìn)行補(bǔ)貼。

對(duì)于智慧、綠色交通產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，其退出方式主要通過首發(fā)上市和并購、新三板掛牌、股權(quán)回購、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)置換等途徑實(shí)現(xiàn)退出。基金存續(xù)期滿，原則上按約定進(jìn)行清算。同時(shí)可在基金存續(xù)期滿清算時(shí)，由其他政府出資產(chǎn)業(yè)基金來承接收購尚未退出的股權(quán)投資。

4.基金管理和運(yùn)營(yíng)

按照市場(chǎng)化、專業(yè)化管理原則，堅(jiān)持政府引導(dǎo)、市場(chǎng)機(jī)制、規(guī)范管理、嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)、專業(yè)運(yùn)作、科學(xué)組織，政府不參與基金日常管理事務(wù)，可通過公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式擇優(yōu)選定專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基金管理，并建立完善投資決策機(jī)制、收益分配和激勵(lì)約束機(jī)制、考核評(píng)價(jià)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制、科學(xué)有效治理機(jī)制、資金第三方托管制度、政府與投資人協(xié)同推進(jìn)機(jī)制等。

綜上分析，設(shè)立政府投資交通產(chǎn)業(yè)基金正當(dāng)其時(shí)，建議國(guó)家、省級(jí)政府和相關(guān)主管部門加強(qiáng)關(guān)注，為基金設(shè)立和運(yùn)作提供政府購買服務(wù)、金融等政策支持。

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