文/王曉婧

國(guó)土資源檔案數(shù)字化及服務(wù)利用研究

文/王曉婧

國(guó)土資源檔案是國(guó)家檔案的重要組成部分，其核心工作是保管和利用，保管是利用的前提，利用是保管的目的，也是實(shí)現(xiàn)檔案價(jià)值的體現(xiàn)。2015年11月，國(guó)土部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和做好國(guó)土資源檔案工作的通知》，明確要求“各級(jí)國(guó)土資源部門要按照《數(shù)字檔案室建設(shè)指南》要求，加快推進(jìn)存量檔案數(shù)字化和增量檔案電子化工作，推進(jìn)檔案存儲(chǔ)數(shù)字化和利用網(wǎng)絡(luò)化”。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展，國(guó)土資源檔案的數(shù)量、信息量都呈現(xiàn)出快速增加的發(fā)展態(tài)勢(shì)：如何進(jìn)行數(shù)字化管理？如何加強(qiáng)檔案數(shù)字化安全？如何利用數(shù)字信息技術(shù)促進(jìn)國(guó)土資源檔案更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)大眾……這些都是亟待解決的問(wèn)題。

一、國(guó)土資源檔案數(shù)字化及服務(wù)利用的現(xiàn)實(shí)意義

（一）有效保管、保護(hù)檔案原件

目前，國(guó)土資源檔案既有土地開發(fā)整理、建設(shè)用地征轉(zhuǎn)用、土地利用總體規(guī)劃等業(yè)務(wù)檔案，也有機(jī)構(gòu)設(shè)立、變更、合并資料等部門檔案，這些資料的保存主要方式仍然是以紙質(zhì)文件為主要載體，在后期的保管和利用過(guò)程中逐漸顯示其弊端和缺陷：提檔、歸檔工作量大，次數(shù)頻繁，無(wú)論是提檔還是歸檔，耗時(shí)耗力，檢索查檔利用效率低。頻繁的調(diào)閱、復(fù)印原始卷宗資料，濕度、汗?jié)n以及人為因素等都會(huì)增加檔案受損的風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)土資源檔案中一些圖紙多采用手風(fēng)琴式折疊保管，反復(fù)拆分、使用極易導(dǎo)致折疊部分信息受損模糊，影響圖紙資料的重要信息的準(zhǔn)確性和分辨率，甚至斷裂丟失，造成難以挽回的損失。進(jìn)行數(shù)字化檔案管理，將原始紙質(zhì)檔案電子化后，即便是頻繁查閱資料也不需要查閱使用原件，更好地起到了保護(hù)檔案原件的效果。檔案數(shù)字化管理后能夠?qū)⒋罅康募堎|(zhì)檔案信息錄入到計(jì)算機(jī)軟件中，查閱、利用時(shí)輸出微縮膠片等載體，極大地縮小檔案后期的存儲(chǔ)空間，也能夠有效防止因紙質(zhì)檔案滅失或損毀時(shí)無(wú)法查閱到需要的信息資料，保障檔案利用預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）有效整合檔案資源、信息

國(guó)土資源檔案具有形成周期長(zhǎng)，內(nèi)容豐富等特點(diǎn)，與其他文書檔案不同的是，其從土地項(xiàng)目的選址、立項(xiàng)到后期的上報(bào)審批，直至招拍掛的出讓、轉(zhuǎn)讓，以及最終取得土地使用權(quán)證需要的時(shí)間長(zhǎng)，期間涉及的需要?dú)w檔的資料按照類別，主要有土地管理類、地質(zhì)礦山類、地質(zhì)環(huán)境類、不動(dòng)產(chǎn)登記類，以及國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察與行政復(fù)議、訴訟類。以國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察與行政復(fù)議、訴訟類為例，土地、礦產(chǎn)衛(wèi)片檢查、違法案件，以及行政復(fù)議、訴訟案件的告知、不予受理決定、行政復(fù)議決定，行政應(yīng)訴案件等都屬于永久性保存。將這些形成于不同業(yè)務(wù)部門、不同階段又相互關(guān)聯(lián)的檔案信息資料關(guān)聯(lián)起來(lái)、綜合起來(lái)是保證后期服務(wù)利用的前提和基礎(chǔ)。國(guó)土資源檔案數(shù)字化，通過(guò)計(jì)算機(jī)信息技術(shù)，數(shù)碼技術(shù)、多媒體以及數(shù)據(jù)庫(kù)技術(shù)，將各種載體的檔案資料轉(zhuǎn)化為相互關(guān)聯(lián)的信息源，通過(guò)專門的檔案管理軟件，實(shí)現(xiàn)信息資源的整合，提升后期的服務(wù)利用效率。

（三）有效提升利用、服務(wù)效率

傳統(tǒng)的國(guó)土資源檔案由于沒有實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，查閱、調(diào)閱檔案會(huì)受到時(shí)間、地點(diǎn)以及相應(yīng)的技術(shù)條件制約，利用服務(wù)水平低、效率慢，需要利用主體到相關(guān)部門復(fù)印、調(diào)閱等，費(fèi)時(shí)費(fèi)力不說(shuō)，有時(shí)還難以查閱到需要的檔案資料。國(guó)土資源檔案數(shù)字化后，能夠?qū)⒃紮n案相關(guān)信息資料進(jìn)行整合，通過(guò)信息軟件保存后，查閱人只要通過(guò)登陸利用平臺(tái)，通過(guò)身份驗(yàn)證即可隨時(shí)隨地調(diào)閱檔案信息資料，打破了傳統(tǒng)檔案不能同時(shí)共享的弊端，使國(guó)土資源檔案真正從封閉走向開放，從單純的檔案保管向提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)轉(zhuǎn)變。例如，同樣一份檔案，公檢法在查辦案件需要調(diào)閱資料時(shí)可以下載相應(yīng)的數(shù)字化檔案資料，審計(jì)、紀(jì)檢等部門同樣可以在同一時(shí)間里應(yīng)工作需要復(fù)制、下載，不受其他部門已經(jīng)“借閱”的限制，滿足多頭主體的適用需要。

二、國(guó)土資源檔案數(shù)字化及服務(wù)利用的對(duì)策

（一）做好檔案數(shù)字化范圍界定

國(guó)土資源檔案數(shù)字化的范圍和內(nèi)容的界定是關(guān)乎國(guó)土資源檔案數(shù)字化的工作量的大小。眾所周知，國(guó)土資源檔案數(shù)量龐大、種類繁多，尤其是涉密檔案信息和圖紙資料多，不同類型的檔案在查詢和利用時(shí)的要求差異性較大。根據(jù)“實(shí)用性”和“輕重緩急”的原則，科學(xué)界定當(dāng)前國(guó)土資源檔案的數(shù)字化范圍和內(nèi)容：首先是選擇頻率使用較高以及社會(huì)公眾普遍關(guān)注的檔案率先進(jìn)行數(shù)字化，例如地籍檔案、礦業(yè)權(quán)審批檔案，以及不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查和不動(dòng)產(chǎn)單元登記類檔案。其次是涉及國(guó)土資源事業(yè)自身發(fā)展的重要檔案資料，及時(shí)對(duì)該類檔案進(jìn)行數(shù)字化能夠有效滿足國(guó)土資源事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，為國(guó)土資源部門作出相關(guān)決策提供智力支撐，為開展宣傳教育提供第一手鮮活資料等。例如，機(jī)構(gòu)設(shè)立、變更、合并，以及修史編志資料。最后，立足國(guó)土職能，確定具有重要查考價(jià)值的檔案進(jìn)行數(shù)字化，例如建設(shè)用地征轉(zhuǎn)用檔案，土地開發(fā)整理類檔案。

（二）做好檔案數(shù)字化加工處理

國(guó)土資源檔案數(shù)字化要確保紙質(zhì)檔案和電子檔案的一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，便于后期能及時(shí)查詢到所需的檔案。這就要做好國(guó)土資源檔案的數(shù)字化加工處理，當(dāng)紙質(zhì)檔案立卷歸檔結(jié)束后，要在檔案管理軟件中錄入國(guó)土資源的檔案類別（正常是四級(jí)，見下表）、件號(hào)、題名、成文時(shí)間、頁(yè)碼范圍以及歸檔時(shí)間等等，并將相應(yīng)的歸檔入庫(kù)的紙質(zhì)檔案進(jìn)行掃面，做好數(shù)據(jù)鏈接。

一級(jí)二級(jí)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查不動(dòng)產(chǎn)登記類不動(dòng)產(chǎn)單元登記三級(jí)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬調(diào)查不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍測(cè)量集體土地所有權(quán)登記土地以及房屋、林木等定著物登記海域以及房屋、林木等定著物登記四級(jí)相關(guān)文件、材料相關(guān)文件、材料相關(guān)文件、材料相關(guān)文件、材料相關(guān)文件、材料保管期限永久永久永久永久永久

做好國(guó)土資源檔案的數(shù)據(jù)化加工的前提是要建立一套完善且嚴(yán)密的數(shù)據(jù)處理制度，根據(jù)這一制度實(shí)現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確、高效處理。首先，建立完善的國(guó)土資源檔案數(shù)字化處理流程和標(biāo)準(zhǔn)。明確不同業(yè)務(wù)部門、不同環(huán)節(jié)的工作職責(zé)，實(shí)現(xiàn)“人人負(fù)責(zé)、層層把關(guān)”。具體來(lái)說(shuō)就要堅(jiān)持著錄項(xiàng)目、著錄格式、檢索語(yǔ)言、掃描格式以及鏈接口徑的統(tǒng)一，避免數(shù)據(jù)處理和鏈接重復(fù)、疏漏，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的錄入與原文掃描、圖文編輯的一一對(duì)應(yīng)。其次，建立完善的國(guó)土資源檔案數(shù)字化加工處理制度。例如，根據(jù)《檔案法》《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》《國(guó)土資源業(yè)務(wù)檔案管理辦法》《電子文件歸檔和管理規(guī)范》等規(guī)定，結(jié)合工作實(shí)際，詳細(xì)制定了《土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)》《城鎮(zhèn)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)》等，并要求檔案管理人員嚴(yán)格遵守和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)要求，防止出現(xiàn)文件電子掃描時(shí)不清晰、不統(tǒng)一，甚至關(guān)鍵信息丟失等問(wèn)題。最后，建立相應(yīng)的檔案數(shù)字化審核制度，實(shí)時(shí)反饋、驗(yàn)收。

（三）切實(shí)保障檔案數(shù)字化安全

國(guó)土資源檔案數(shù)字化管理為查詢、管理提供了傳統(tǒng)檔案無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)，但也面臨著更大的安全風(fēng)險(xiǎn)，面對(duì)的使用對(duì)象不確定、數(shù)字化管理過(guò)程不確定等因素，為此，做好檔案數(shù)字化的安全保障工作至關(guān)重要。首先，要從源頭堵塞漏洞，嚴(yán)格執(zhí)行檔案保密有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)禁私自備份檔案信息、私自留存涉密圖紙信息等。其次，從紙質(zhì)檔案到數(shù)字化檔案的過(guò)程中嚴(yán)格把關(guān)，履行交接手續(xù)，確保檔案原件及檔案信息的安全。再次，建立專門的數(shù)字化檔案加工、管理場(chǎng)所，對(duì)數(shù)字化處理實(shí)行全程監(jiān)控，嚴(yán)禁無(wú)關(guān)人員擅自進(jìn)入工作場(chǎng)所，嚴(yán)禁隨意連接互聯(lián)網(wǎng)等。在數(shù)字化處理結(jié)束后第一時(shí)間做好檔案數(shù)字信息的“雙備份”：檔案專用計(jì)算機(jī)信息備份和涉密硬盤二次備份，防止數(shù)據(jù)丟失。最后，還要建立相應(yīng)的檔案數(shù)字化應(yīng)急管理機(jī)制，制定應(yīng)急預(yù)案，當(dāng)檔案出現(xiàn)安全問(wèn)題時(shí)優(yōu)先得到搶救和處置，改善檔案保管安全軟硬件條件，所有檔案場(chǎng)所達(dá)到安全防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)，采購(gòu)先進(jìn)的保密技術(shù)、設(shè)備等。嚴(yán)格按照信息系統(tǒng)安全等級(jí)保護(hù)和分級(jí)保護(hù)要求，建立國(guó)土資源檔案數(shù)字化安全保密防護(hù)體系和檔案災(zāi)難恢復(fù)機(jī)制，確保國(guó)土資源電子檔案長(zhǎng)期保存和利用。建立“人防、物防、技防”三位一體的安全防范體系，為國(guó)土資源檔案構(gòu)筑一道牢不可破的“安全防火墻”。

（四）提升檔案數(shù)字化服務(wù)水平

“數(shù)字國(guó)土”對(duì)國(guó)土資源檔案管理工作提出了新的更高要求，尤其是在全國(guó)第三次土地調(diào)查、土地利用總體規(guī)劃修編等工作即將開展之際，正在開展的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作，以及運(yùn)用衛(wèi)星遙感、檔案信息數(shù)據(jù)平臺(tái)共享等手段都將為全國(guó)土地調(diào)查提供重要的數(shù)據(jù)支持和服務(wù)保障工作。首先，要牢固樹立服務(wù)理念和意識(shí)，依法依規(guī)提供國(guó)土資源檔案利用服務(wù)工作，結(jié)合數(shù)字化信息技術(shù)，改進(jìn)檔案查閱方式，簡(jiǎn)化查閱流程，最大限度地為檔案需求者提供周到、快捷的檔案查詢、利用服務(wù)。其次，加大國(guó)土資源檔案數(shù)字化信息的開發(fā)力度，認(rèn)真做好國(guó)土資源檔案編研工作，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有檔案資源的開發(fā)利用，挖掘檔案資源潛力，把“死檔案”變?yōu)椤盎钚畔ⅰ保纬筛哔|(zhì)量的國(guó)土資源檔案編研成果，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展決策、政策研究提供參考。再次，統(tǒng)籌做好國(guó)土資源檔案的數(shù)字檔案室建設(shè)，嚴(yán)格做好檔案存儲(chǔ)數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)化利用，加快推進(jìn)存量國(guó)土資源檔案的數(shù)字化和增量檔案的電子化工作，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)地穩(wěn)步推進(jìn)省、市、縣三級(jí)國(guó)土資源數(shù)字檔案室建設(shè)，為檔案服務(wù)利用提供專門場(chǎng)所。最后，結(jié)合云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)的應(yīng)用，與電子政務(wù)網(wǎng)、國(guó)土資源門戶網(wǎng)站鏈接，實(shí)現(xiàn)檔案資源整合和共享。

（作者單位：河北省國(guó)資委培訓(xùn)中心）