潘楓
【摘要】農業(yè)建設離不開資金的支持,為了正確引導社會資金進入農業(yè)建設領域,逐漸形成了“邊建邊補”和“先建后補”兩種農業(yè)建設資金管理方式。本文通過分析兩種資金管理方式特點,發(fā)現“先建后補”資金管理方式具有簡化行政流程、調動企業(yè)主觀能動、流通農業(yè)社會資本和提升項目完結率等優(yōu)勢。但是也存在資金利用率不高、成本支出高等問題,給出了針對性對策,為推動“先建后補”資金管理方式提供參考。
【關鍵詞】農業(yè)綜合開發(fā) 先建后補 資金管理
一、引言
自改革開放以來,國家大力支持農業(yè)綜合開發(fā),通過積極引進綜合開發(fā)項目,匯集大量社會資金用于改善我國農業(yè)基礎設施落后的局面,在促進我國農業(yè)現代化發(fā)展中起到重要作用。2009年以后,國家對農業(yè)綜合開發(fā)項目實施無償補助,進一步促進了社會資金與農業(yè)合作的積極性。由于國家財政的補貼支持,自2009年以來,農業(yè)經營主體申報項目呈逐年增加趨勢,這也給農業(yè)綜合開發(fā)資金的管理帶來一些問題。一方面,申報項目的增多和國家財政補償力度的提高容易導致財政資金失衡、信貸扶持力度弱化以及農村固有資本的外放。另一方面,大量社會資本進入農業(yè)領域,需要加強資金的監(jiān)管力度,實現資金利用率的最大化[1]。傳統(tǒng)的“邊建邊補”資金管理方式,在市場主體刺激下容易發(fā)生工程爛尾、攜款潛逃、項目滯后等問題,嚴重影響農業(yè)綜合開發(fā)。
近年來,以江蘇省、安徽省開展試點的“先建后補”資金管理方式取得了良好效果。本文將通過對比“邊建邊補”和“先建后補”兩種資金管理方式,為農業(yè)綜合開發(fā)資金管理提供依據。
二、農業(yè)綜合開發(fā)資金管理方式分析
(一)“邊補邊建”資金管理方式
“邊建邊補”資金管理方式是為保障農業(yè)綜合開發(fā)項目順利實施而提供的資金服務。“邊建邊補”資金管理方式本著先選項、后建設,先驗收、后撥款的資金管理原則開展服務。圖1所示為“邊建邊補”資金管理方式示意圖。從圖中可以看出,“邊建邊補”資金管理方式需要立項批復后才可開工建設,這樣保證了農業(yè)綜合開發(fā)項目資金的完整性。資金的撥付方式則是由省級主管部門全額撥付到區(qū)縣級主管部門,并由區(qū)縣級主管部門根據驗收情況結算。
(二)“先建后補”資金管理方式
“先建后補”資金管理方式[2]是在2009年由江蘇省、安徽省最先開展試點實施的新型資金管理方式。隨著近年來我國政府對農業(yè)綜合開發(fā)項目扶持力度的提高,各地方政府基本都具備了利用社會資本盡量建設擴大再生產的能力,農業(yè)綜合開發(fā)也從最初的“開荒”變成現在的“升級”,因此需要新的資金管理方式適應新形勢下的農業(yè)綜合開發(fā)。圖2所示為“先建后補”資金管理方式示意圖。
(三)兩種資金管理方式差異性
對比“邊建邊補”和“先建后補”兩種資金管理方式可以看出,兩者間的差異性主要體現在以下兩點[3]:
1.建設時間?!斑吔ㄟ呇a”資金管理方式需要立項批復后開工建設;“先建后補”資金管理方式放寬了項目開工建設的時間,允許項目立項前即可開工建設,資金扶持的時間則以項目申報時間為節(jié)點。
2.資金撥付方式?!斑吔ㄟ呇a”資金管理方式資金撥付是由省級主管部門將全額扶持資金撥付到區(qū)縣級主管部門,項目立項批復并開工建設后,主體單位憑各種支出票據向區(qū)縣級主管部門申請財政補償?!跋冉ê笱a”資金管理方式需要整個項目完工后,區(qū)縣級和市級主管部門完成驗收,項目實施主體單位才能根據支出票據申請財政補償。
三、“先建后補”資金管理方式優(yōu)勢分析
當前農業(yè)綜合開發(fā)面臨著國際市場和國內生產成本的雙重壓力,適應新形勢下農業(yè)發(fā)展趨勢,是我國農業(yè)綜合開發(fā)的特殊使命。在此背景下,如何做好農業(yè)綜合開發(fā)項目資金管理,最大程度的擴大再生產能力,改善農業(yè)減效虧損局面,是農業(yè)綜合開發(fā)面臨的巨大挑戰(zhàn)?!跋冉ê笱a”資金管理方式的出現為農業(yè)綜合開發(fā)項目資金管理提供了新的選擇?!跋冉ê笱a”資金管理方式優(yōu)越性凸顯,主要體現在以下幾點:
(一)簡化行政流程
“先建后補”資金管理方式改變了以往的開發(fā)項目建設時間和資金撥付方式,允許未立項先開工,資金撥付在完工驗收后統(tǒng)一結算,大大簡化了主體項目實施過程中的資金管理環(huán)節(jié),同時也節(jié)省了人力成本。簡化農業(yè)綜合開發(fā)資金管理行政流程,對提高辦事效率,實現政府職能轉變,起到重要推動作用。
(二)調動企業(yè)主觀能動
農業(yè)綜合開發(fā)的主體是申報建設項目的企業(yè),因此企業(yè)的主觀能動性直接關系到農業(yè)綜合開發(fā)項目能否完滿實施。傳統(tǒng)的“邊建邊補”資金管理方式完不成立項和審批無法開工建設,使得政府處于項目的主導地位,這在一定程度上降低了企業(yè)參與農業(yè)開發(fā)項目的積極性。“先建后補”資金管理方式則允許企業(yè)先開工后立項,對資金管理模式、項目申報制度實施最大化改進,使得企業(yè)處于農業(yè)綜合開發(fā)的主體地位,提高企業(yè)參與農業(yè)綜合開發(fā)的積極性和主觀能動性。另一方面,“先建后補”資金管理方式也簡化了政府部門的行政流程,降低了企業(yè)申報項目的難度,這對農業(yè)綜合開發(fā)具有積極促進作用。
(三)流通農業(yè)社會資本
雖然近年來我國政府加大了對農業(yè)綜合開發(fā)項目的財政補貼力度,但是相比西方發(fā)達國家,我國對農業(yè)的財政支出仍處于較低水平。農業(yè)綜合開發(fā)資金的來源不能是單一的,需要包容一切可用資源,包括一些社會資金?!跋冉ê笱a”資金管理方式的應用,使得財政資金的杠桿作用被強化,有效促進了社會資本在農業(yè)綜合開發(fā)領域的流通,使得越來越多的資金進入農業(yè)領域,有力促進擴大再生產能力。另外,“先建后補”資金管理方式能夠避免財政漏洞補貼,預防財政扶持成為某些企業(yè)的“大后方”,通過調整資金結構,調動農業(yè)領域金融的流通性和靈活性。
(四)提升項目完結率
“先建后補”資金管理方式采用建設完工通過驗收后進行財政補貼,這樣的資金管理方式降低了實施項目成為爛尾項目的可能,同時強化了資金監(jiān)管力度,避免了企業(yè)套取國家財政補貼的行為。項目完工驗收后財政補貼,已經成為農業(yè)綜合開發(fā)項目主體企業(yè)自我激勵的動力。補貼資金的發(fā)放方式確保了項目按期推進,符合農業(yè)綜合開發(fā)做大做強的發(fā)展目標,對擴大再生產能力具有不可替代作用。endprint
四、“先建后補”資金管理方式存在的不足與對策
(一)“先建后補”資金管理方式不足
“先建后補”資金管理方式并不是農業(yè)綜合開發(fā)資金管理的完美方案,在實施過程中也存在一些不足,主要體現在:
1.降低了財政資金利用率。由于資金從省級主管單位發(fā)放到區(qū)縣級主管部門后,再到補貼給項目實施主體企業(yè)的周期較長,這段時間資金存放在區(qū)縣級主管部門財政賬戶,而且不能用于其他項目,這降低了財政資金的利用率,無法調動財政資金的活力。
2.補貼票據不一致。由于建設項目的平均周期約為18個月,而建成驗收后才能憑支出票據申請財政補貼,市場的多變性和項目實施的不確定性,難免不會出現支出票據的不一致,因此增加了財政支出時的審核難度。
3.頂層規(guī)章制度不完善。目前“先建后補”資金管理方式只是試點實施階段,在頂層規(guī)章制度方面存在諸多缺陷或不足,使得項目申報、建設施工、驗收審查、財政補貼等各個環(huán)節(jié)均存在一些問題。
(二)“先建后補”資金管理方式對策
根據“先建后補”資金管理方式目前存在的問題,筆者認為可以從以下三方面加以改進:
1.增強財政補貼資金的靈活性。“先建后補”資金管理方式財政補貼具有滯后性,因此在項目實施過程中可靈活運用財政資金,如投入到已經驗收合格的項目補貼中等,使得財政資金運轉盤活起來。
2.成立第三方服務機構,負責項目實施周期中支出票據的管理和審核,對審核通過的支出票據,在項目建設完成驗收后即可申請補貼,無需再次審核。
3.各省級市級單位盡快出臺相關規(guī)章制度,完善“先建后補”資金管理方式的法律效力,使得資金管理方式規(guī)范化、制度化,管理內容明確化,防止出現混淆管理。
五、結語
農業(yè)綜合開發(fā)是我國農業(yè)現代化發(fā)展的必然選擇,社會資本的投入則是農業(yè)發(fā)展的動力。為了強化農業(yè)綜合開發(fā)資金的管理效力,采用“先建后補”資金管理方式能夠簡化行政流程、調動企業(yè)主觀能動、流通農業(yè)社會資本和提升項目完結率,對促進我國農業(yè)發(fā)展具有積極影響。
參考文獻
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[3]何斌.農業(yè)綜合開發(fā)產業(yè)化項目“先建后補”管理的實踐和思考[J].當代農村財經,2016,(4):48-51.endprint