(東北師范大學(xué) 中國農(nóng)村教育發(fā)展研究院，長春 130024)

農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育入學(xué)條件分析
——以25座大城市相關(guān)政策文本為例

單成蔚,秦玉友

(東北師范大學(xué) 中國農(nóng)村教育發(fā)展研究院，長春 130024)

通過對25座大城市入學(xué)政策文本中農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育“入學(xué)條件”的分析，發(fā)現(xiàn)入學(xué)條件存在證明材料種類繁多、必要入學(xué)條件缺失、時限規(guī)定彈性不足等問題。為實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育公平、推進隨遷子女更好入學(xué)，需要精簡入學(xué)條件，增加替代性材料，優(yōu)化證明材料的提交方式；加強入學(xué)政策宣傳，保證政策信息的易獲取，提供政策咨詢；改善農(nóng)民工政策獲取意識，提升基于政策的入學(xué)規(guī)劃能力。

農(nóng)民工隨遷子女；義務(wù)教育；入學(xué)條件；政策文本；大城市

農(nóng)民工隨遷子女在城市平等接受教育問題長期備受國家重視。最近幾年，國家陸續(xù)出臺《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》、《國務(wù)院關(guān)于進一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》、《居住證暫行條例》、《國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》等重要文件，均明確要求保障農(nóng)民工隨遷子女在城鎮(zhèn)獲得平等接受教育的權(quán)利。《2016年政府工作報告》也提到要“落實和完善農(nóng)民工隨遷子女在當?shù)鼐蛯W(xué)和升學(xué)考試政策”。隨遷子女教育政策先后經(jīng)歷了“兩為主”到“兩納入”再到“就學(xué)以居住證為主、經(jīng)費保障三統(tǒng)一”的演變①，農(nóng)民工隨遷子女在城鎮(zhèn)就學(xué)情況得到了極大的改善。教育部《關(guān)于政協(xié)十二屆全國委員會第四次會議第0115號(教育類020號)提案答復(fù)的函》顯示，2015年，農(nóng)民工隨遷子女總量為1367.1萬人，除廣東以外的30個省份，農(nóng)民工隨遷子女在公辦學(xué)校就讀的比例達到88.1%[1]。據(jù)此推算，至少有100多萬農(nóng)民工隨遷子女被擋在公辦學(xué)校之外，這表明隨遷子女在城市入讀公辦學(xué)校依然存在困難。一般來說，城市規(guī)模越大，農(nóng)民工越集中，隨遷子女入學(xué)矛盾愈加尖銳。為破解這一矛盾，需要對大城市農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育入學(xué)條件進行分析，在保障隨遷子女在大城市公平入學(xué)的理念指導(dǎo)下，提出建設(shè)性建議。

一 資料收集與說明

(一)目標城市的確定

人口(多人口數(shù)量)、經(jīng)濟(高商業(yè)魅力)、政治(強政治地位)這三個維度可以展現(xiàn)城市“大”的屬性。從人口數(shù)量看，根據(jù)2014年《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》，我國城市以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計口徑被劃分為五類七檔，其中城區(qū)常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市，城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市。依據(jù)這一標準，我國超大城市有7座，分別是北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳、武漢；特大城市有11座，分別是成都、南京、佛山、東莞、西安、沈陽、杭州、蘇州、汕頭、哈爾濱、香港[2]。

表1.大城市類別與樣本城市選擇

注：*因香港地區(qū)的特殊性，故未將其政策列入分析。

從經(jīng)濟維度看，與以城區(qū)常住人口數(shù)量為統(tǒng)計口徑不同，2016年，《第一財經(jīng)周刊》依托旗下“新一線城市研究所”，根據(jù)商業(yè)資源集聚度、城市樞紐性、城市人活躍度、生活方式多樣性和未來可塑性五個維度平均加權(quán)計算，將中國338座城市分為六檔，其中一線城市4座，分別為北京、上海、廣州、深圳，新一線城市15座，依次為成都、杭州、武漢、天津、南京、重慶、西安、長沙、青島、沈陽、大連、廈門、蘇州、寧波、無錫。

從政治地位看，為提升部分省轄市經(jīng)濟管理權(quán)限，建國后國家陸續(xù)設(shè)立了14個計劃單列市。1994年5月，中央機構(gòu)編制委員會將原來的14個計劃單列市和杭州、濟南確定為副省級市。1995年，中央機構(gòu)編制委員會印發(fā)《關(guān)于副省級市若干問題的意見》的通知，明確將1994年中央機構(gòu)編制委員會文件規(guī)定的16市設(shè)立為“副省級城市”。1997年，重慶恢復(fù)為直轄市，副省級市減少為15個。至此，由直轄市(北京、上海、天津、重慶)、計劃單列市(大連、青島、寧波、廈門、深圳)和副省級省會城市(哈爾濱、長春、沈陽、南京、武漢、廣州、成都、西安、濟南、杭州)構(gòu)成了當前的19座副省級以上城市。

依據(jù)人口數(shù)量口徑中超大、特大城市，商業(yè)魅力維度中一線、新一線城市以及政治地位中的副省級以上城市這三個標準，取并集獲得的25座城市成為本研究的樣本城市。(詳見表1)

(二)城市類別分析

依據(jù)上述選擇標準是否重疊，將25座大城市分為三種類型。

一、兼具三類選擇標準的城市，包括北京、上海、廣州、深圳、天津、重慶、武漢、成都、南京、西安、沈陽、杭州?？傮w而言，它們是地區(qū)乃至全國的核心城市，人口、經(jīng)濟、政治三項指標均位居全國前列。三類維度交融共促，展現(xiàn)出強勁的綜合實力，富有極強的城市黏性，產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟吸附力和人口吸引力，帶來了人口的集聚與商業(yè)的繁榮。具體到這些城市，它們并非完全同質(zhì)，內(nèi)部存在一定差異，呈現(xiàn)出某個或多個因素主導(dǎo)的偏向。北京、上海在三個維度上均占據(jù)榜首，但也表現(xiàn)出某個因素的主導(dǎo)性，首都的政治地位使北京突出表現(xiàn)為政治主導(dǎo)的城市偏向；作為全國的經(jīng)濟中心，上海表現(xiàn)為經(jīng)濟主導(dǎo)的城市偏向。

二、含兩類選擇標準的城市，共有6座，分別為哈爾濱、蘇州、大連、青島、寧波、廈門。它們是各區(qū)域的吸引力極強的城市，在區(qū)域內(nèi)輻射范圍較廣，兩特征交互作用帶來了城市良性螺旋式向上發(fā)展。根據(jù)統(tǒng)計維度的兩兩重疊，此類城市可以分為三個子類。1.人口+政治類，僅哈爾濱一城。作為老工業(yè)基地，哈爾濱有著重要的政治、經(jīng)濟地位，伴隨信息時代到來，其工業(yè)的衰落與“孔雀東南飛”的人才外流現(xiàn)狀，使其失去了經(jīng)濟與人才優(yōu)勢，但它依然還是地區(qū)重心，有一定的人口存量和面向東北的人口吸引力。2.人口+經(jīng)濟類，僅蘇州一城。蘇州是江蘇省“首富”，又處于“長三角”經(jīng)濟圈，資源集聚、交通便利、城市人口活躍，城市帶之間的互相融通帶來充裕的高端消費和閑暇消費，使得它有著濃重的商業(yè)氛圍，產(chǎn)生人口“洼地”效應(yīng)。3.政治+經(jīng)濟類，包括大連、青島、寧波、廈門。受惠于國家利好政策，早年“單列”的優(yōu)勢使其獲得了政策優(yōu)惠，有充分的發(fā)展時間、空間，又因地理位置尚佳，港口優(yōu)勢明顯、海洋經(jīng)濟發(fā)達，帶來了城市經(jīng)濟的高度活躍。

表2.不同統(tǒng)計維度大城市類別詳表

三、僅一類選擇標準的城市，共有7座，分別為佛山、東莞、汕頭、長沙、無錫、長春、濟南?？傮w上看，它們是區(qū)域內(nèi)的重要城市，以不同的單項優(yōu)勢凸顯城市特點，綜合實力弱于前兩類城市。據(jù)統(tǒng)計維度的差異，同樣分為三個子類。1.人口類，包括佛山、東莞和汕頭。隸屬于“珠三角”城市帶的城市呈現(xiàn)出地區(qū)相似性，以低端制造業(yè)為主，是打工者的聚集之地，城市樞紐性與生活多樣性不足，加之受深圳、廣州這兩座超大城市的影響，人口數(shù)量龐大但不活躍，政治地位與商業(yè)吸引力相對較弱。2.經(jīng)濟類，有長沙與無錫。盡管長沙不是副省級城市，但是作為省會城市，對其經(jīng)濟發(fā)展具有“加分”作用。長沙商業(yè)發(fā)達，長株潭城市群為作為省會城市的長沙提供了優(yōu)勢經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。與蘇州相似，無錫的地緣優(yōu)勢為其帶來了經(jīng)濟的高度活躍?！疤K南模式”的區(qū)域化經(jīng)濟體與規(guī)模化發(fā)展使其成為省內(nèi)經(jīng)濟強市，具備高度的經(jīng)濟競爭力。3.政治類，包括長春、濟南。作為副省級城市，它們擁有很高的政治地位，而原本積累的重工業(yè)優(yōu)勢對地方經(jīng)濟發(fā)展貢獻有限，城市缺乏活力、商業(yè)氛圍不濃。(詳見表2)

(三)政策文本的選取

選定城市樣本后，確定與目標城市相關(guān)的省份/直轄市(11個)、城市(25座)、市轄區(qū)(230個)，選擇對應(yīng)的各級人民政府、教育部門和人社部門等官方網(wǎng)站，在“站內(nèi)搜索”中鍵入“隨遷子女”、“義務(wù)教育”、“招生”、“入學(xué)”、“隨遷子女入學(xué)”等關(guān)鍵詞進行搜索并追蹤查詢；對未設(shè)置查詢框的省、市、市轄區(qū)，主要對“政策法規(guī)”、“政務(wù)公開”、“最新公告/通告”等專欄進行查詢與追蹤。據(jù)此獲取25座大城市及對應(yīng)的省(市)、市轄區(qū)義務(wù)教育階段入學(xué)條件相關(guān)的政策文本。截至2017年2月，獲取與農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育入學(xué)相關(guān)的通知、意見、細則、條例、配套文件等政策文件305份，發(fā)布的時間跨度為2005-2017年(主要是2013-2016年)，其中省級(含直轄市)政策文本17份，市級政策文本95份，區(qū)級政策文本193份②。需要說明的是，多數(shù)大城市出臺義務(wù)教育階段入學(xué)政策，涵蓋了農(nóng)民工隨遷子女的入學(xué)條件，如《北京市教育委員會關(guān)于2016年義務(wù)教育階段入學(xué)工作的意見》；部分城市直接出臺針對農(nóng)民工隨遷子女的入學(xué)政策(包括成都、廣州、佛山、東莞、杭州、南京、青島、廈門、深圳、沈陽、天津和西安)，如廣州市《關(guān)于進一步做好優(yōu)秀外來工入戶和農(nóng)民工子女義務(wù)教育工作的意見》。本文主要選用市級政策文本進行分析。

二 大城市農(nóng)民工隨遷子女入學(xué)條件特征分析

(一)農(nóng)民工隨遷子女入學(xué)條件類型分析

1.存在類型：以積分制、條款型為主，部分城市(市轄區(qū))類內(nèi)設(shè)政策照顧子類

有研究將28個省市縣(區(qū))117份農(nóng)民工隨遷子女入學(xué)政策文本概況為“積分制模式”、“優(yōu)惠政策模式”和“材料準入模式”三類[3]。本研究根據(jù)目標城市設(shè)定的入學(xué)政策類型梳理發(fā)現(xiàn)，主要可分為積分制與條款型兩類。積分制指農(nóng)民工滿足目標城市規(guī)定的最低分值后，隨遷子女可獲得入學(xué)排名資格，分為積分落戶與積分入學(xué)兩個子類③。積分落戶要提交目標城市要求的各項積分材料。當?shù)卣罁?jù)城市發(fā)展確定準入名額，經(jīng)過相關(guān)部門依據(jù)量化指標綜合打分，人社部門依據(jù)達到要求的農(nóng)民工得分的高低進行排名，決定入戶名單。積分入學(xué)是指當?shù)卣蚪逃姓块T對農(nóng)民工提交的符合要求的材料進行累計積分，達到或高于積分要求的農(nóng)民工可以為未曾入讀公辦學(xué)校的適齡子女在居住地或工作地申請義務(wù)教育階段起始年級學(xué)位，所在地教育行政部門根據(jù)當年能夠提供給隨遷子女的學(xué)位數(shù)量，按照申請人積分的高低排序安排隨遷子女入學(xué)。條款型入學(xué)政策指攜帶適齡隨遷子女的農(nóng)民工必須向居住地所在教育行政部門提交流入地大城市所要求的各項證明材料，申請報名登記的入學(xué)辦法④。

作為積分與條款的補充，部分城市和地區(qū)平行設(shè)立針對特殊人群子女的優(yōu)惠政策⑤，達到要求的農(nóng)民工子女成為“政策性照顧借讀生”，遞交規(guī)定的證明材料后在入學(xué)方面享受戶籍生待遇。設(shè)定此類政策的城市多集中于廣東省。能夠達到廣州優(yōu)惠政策的農(nóng)民工有兩類，分別是“優(yōu)秀進城務(wù)工人員”和“從事承擔(dān)政府環(huán)衛(wèi)作業(yè)工作服務(wù)連續(xù)兩年以上的符合計劃生育政策的環(huán)衛(wèi)臨時工”[4]；佛山有兩類，包括“區(qū)級以上政府認可的有突出貢獻的非戶籍人士”和“同一區(qū)內(nèi)連續(xù)暫住5年以上(含5年)，有固定住址、有合法就業(yè)或經(jīng)營證明、有計劃生育證明并依法納稅的非戶籍人口”[5]；東莞有兩類，包括“近5年獲得東莞市委、市政府或廣東省廳級以上部門表彰、嘉獎或授予榮譽稱號的新莞人”和“有突出貢獻的新莞人”[6]。

2.類型比較：積分制較條款型更具靈活性與操作性，照顧類政策難以企及

積分制與條款型的差異主要體現(xiàn)在靈活性與可操作性上。一方面，積分制入學(xué)條件除對某些入學(xué)條件有明確規(guī)定外，對其他材料沒有嚴格限制，不具備某些條件的農(nóng)民工可以通過遞交其他替代性的入學(xué)材料達到規(guī)定積分，靈活性更好。這使更多的隨遷子女有希望獲得在大城市的入學(xué)機會。另一方面，積分制是建基于條款基礎(chǔ)上的“升級版”入學(xué)要求，涵蓋了條款型的種類，并且量化了某些入學(xué)條件，對擬入學(xué)農(nóng)民工隨遷子女進行積分排名，由高到低接收，較條款型更具操作性。大城市對農(nóng)民工的吸引力主要體現(xiàn)在商業(yè)活力上。大城市通常面臨更大的人口接收壓力，其在人員入口方面必須考慮自身的承載能力，采取量化積分措施控制人口數(shù)量，保證流入人員有序進入。積分制的可操作性特點，可以滿足流入地政府與教育行政部門對流入人員數(shù)量的有效控制。條款型入學(xué)政策對農(nóng)民工隨遷子女的人口控制力較弱，更適合有相對充分的人口吸納能力與空間的城區(qū)。部分城市與轄區(qū)規(guī)定的照顧類優(yōu)惠政策，主要針對特殊人群，是大城市與達到條件的農(nóng)民工的相互需要，是大城市對滿足特定條件農(nóng)民工人才的“破格錄取”。能夠滿足該條件子要求的農(nóng)民工極少，不具普遍效力，大多數(shù)農(nóng)民工主要還是需要依循積分制或條款型的入學(xué)要求準備其隨遷子女的入學(xué)事宜。

(二)農(nóng)民工隨遷子女入學(xué)條件細則分析

通過對入學(xué)條件細則的梳理，發(fā)現(xiàn)大城市入學(xué)條件存在同質(zhì)內(nèi)容、異類表達的情況。如內(nèi)涵與“勞動合同”一致的就有“就業(yè)證明”、“工作單位證明”、“合法穩(wěn)定就業(yè)”、“勞動關(guān)系證明”、“合法工作證明”、“勞動務(wù)工合同”、“務(wù)工就業(yè)證明”、“務(wù)工證明”等15種名稱。對25座大城市對隨遷子女入學(xué)要求的單項證明材料進行合并歸類，共有三大類17項。依據(jù)其內(nèi)在層次邏輯，將目標城市政策規(guī)定的入學(xué)條件單項證明材料劃分為身份與社會關(guān)系證明、生活保障證件、入校要求與信息基礎(chǔ)三類(詳見表3)。

1.身份與社會關(guān)系證明：可隨遷關(guān)系的官方憑證

身份與社會關(guān)系證明旨在傳達兒童是否可隨農(nóng)民工遷移，包括身份證、戶口簿、出生證、計劃生育證明、結(jié)婚證與當?shù)責(zé)o監(jiān)護條件證明六項。身份證是證明持有人身份的官方憑證，年滿16周歲的個體(未滿16周歲的需要監(jiān)護人陪同)可在戶籍地派出所辦理。戶口簿同樣在戶籍地派出所獲得，是反映戶籍所在地住戶家庭成員個人身份、親屬關(guān)系、法定住址等基本信息的戶政文書，是社會關(guān)系證明材料中最重要的證件，具有易獲得性與基礎(chǔ)性，表明對兒童的撫養(yǎng)以及監(jiān)護與被監(jiān)護關(guān)系。出生證是兒童出生醫(yī)院出具的證明，包含兒童及父母的相關(guān)信息，某些內(nèi)容與戶口簿重合。結(jié)婚證是民政局簽發(fā)的婚姻雙方關(guān)系有效成立的法律文書，是夫妻關(guān)系合法的官方證明。計劃生育證由戶籍地計生委發(fā)放，是夫妻合法生育的憑證。當?shù)責(zé)o監(jiān)護條件證明需要在戶籍所在地村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦理，它意味著在流出地有監(jiān)護條件的農(nóng)民工家庭不能攜帶適齡隨遷子女進城入學(xué)，這限制了農(nóng)民工的自由選擇和流動。

表3.大城市農(nóng)民工隨遷子女入學(xué)條件單項證明材料分類統(tǒng)計表

注：*在居住相關(guān)中，規(guī)定同時出現(xiàn)居住證和暫住證的二者有一即可；廣州在“入校要求與信息基礎(chǔ)”一項中未見詳細規(guī)定，但明確提出需要“教育行政部門規(guī)定的其他有關(guān)材料”，故并未勾畫子項目；廈門已出臺規(guī)定了居住證實施的具體日期(參見福建省實施《居住證暫行條例》辦法)。

2.生活保障證件：維持家庭基本生活的必要條件

依據(jù)生存邏輯，在大城市生活的底線條件是有居住的地方和維持最低生活的工作，這表明流入地城市不鼓勵缺乏在城基本生活能力的人進城。具體入學(xué)條件中，與居住相關(guān)的證件包括暫住證、居住證、租賃合同和連續(xù)居住。居住證由居住地公安機關(guān)簽發(fā)，是農(nóng)民工在流入地城市居住、生活的前提條件，對居住證的持有要求符合國家政策規(guī)定。對居住證要求較晚的北京和廈門，已出臺政策規(guī)定了實施的具體日期[7][8]。居住證是暫住證的承襲與完善，對暫住證的要求表明在居住證未全面普及與不完善的情況下，暫住證還將繼續(xù)行使使命。租賃合同表明實際居住情況，方便教育部門依據(jù)學(xué)區(qū)位置合理安排農(nóng)民工隨遷子女就近入學(xué)。連續(xù)居住與租賃合同內(nèi)涵相近，但對“連續(xù)”未有明確年限規(guī)定，均將頻繁流動、不滿規(guī)定年限的農(nóng)民工排除在外。

合法、穩(wěn)定的工作是農(nóng)民工在城生活的另一基本保障，包含勞動合同、社會保險和穩(wěn)定職業(yè)。勞動合同表明有明確的工作地點、相對規(guī)范的工作單位、穩(wěn)定的收入，意味著農(nóng)民工能夠維持家庭的日常開銷，可保障隨遷子女的基本生活和教育。社會保險通常被認為是單向支出，部分農(nóng)民工對此并不重視或未及時繳納。事實上，它由政府、農(nóng)民工和工作單位三方共同繳納，能夠維護農(nóng)民工的利益，是農(nóng)民工及其隨遷子女在可能出現(xiàn)意外情況后基本生活和生活連續(xù)性的有效保護。對穩(wěn)定工作有要求的城市可能是考慮到部分農(nóng)民工的單位性質(zhì)，雇傭方不愿意簽訂合同等情況提出的彈性要求。清晰界定與表述穩(wěn)定職業(yè)有時限表述上的困難，一般認為穩(wěn)定職業(yè)與勞動合同內(nèi)涵一致。

3.入校要求與信息基礎(chǔ)：健康與學(xué)業(yè)銜接的保障

與隨遷子女直接相關(guān)的證明材料有預(yù)防接種證、幼兒園就讀證、就學(xué)聯(lián)系函和入學(xué)登記表。作為與兒童健康密切相關(guān)的證明材料，預(yù)防接種證有別于其他三項。預(yù)防接種證由社區(qū)醫(yī)院或出生地醫(yī)院出具，是對兒童身體健康和接收學(xué)校安全的一種保護性證明。未參與預(yù)防接種的隨遷子女，無論是對自身、對家庭，還是對入學(xué)后與之相接觸的同學(xué)、教師都存在潛在的健康威脅，進而可能對他們的學(xué)習(xí)、生活帶來影響，產(chǎn)生消極后果，因而要求預(yù)防接種是重要且必須的。幼兒園就讀證明是兒童原就讀園發(fā)放的接受學(xué)前教育經(jīng)歷的憑證。有學(xué)前教育的經(jīng)歷表明隨遷子女學(xué)習(xí)了幼兒園的規(guī)范、了解幼兒園的基本要求和禮儀，有一定的知識基礎(chǔ)，能與小學(xué)階段形成銜接，保證其學(xué)業(yè)的連續(xù)性，有利于形成良性的發(fā)展態(tài)勢。由原籍地政府或教育局開具的就學(xué)聯(lián)系函意在表明隨遷子女的借讀原因?？紤]到兒童已經(jīng)隨遷來到城市，并與父母在城市居住生活，此項材料必要性不大。入學(xué)信息登記表的要求主體是城市接收學(xué)校，應(yīng)在隨遷子女入學(xué)時交予接收學(xué)校。

三 大城市農(nóng)民工隨遷子女入學(xué)條件問題分析

(一)證明材料種類繁多，部分條件意指不明

從數(shù)量上看，25座大城市的義務(wù)教育階段農(nóng)民工隨遷子女入學(xué)條件主要涉及“居住證/暫住證”、“勞動合同/營業(yè)執(zhí)照”、“租賃合同”、“戶口簿”、“接種證明”、“當?shù)責(zé)o監(jiān)護條件”等17個單項證明材料?！督逃哭k公廳關(guān)于做好2016年義務(wù)教育招生入學(xué)工作的通知》明確指出：“各省(區(qū)、市)教育行政部門要按照國務(wù)院《居住證暫行條例》要求，研究建立以居住證為主要依據(jù)的隨遷子女入學(xué)政策，切實簡化優(yōu)化隨遷子女入學(xué)流程和證明要求，提供便民服務(wù)?！盵9]數(shù)量眾多且部分未能明確意指的入學(xué)證明材料要求與《通知》精神不符。具體來說，對結(jié)婚證的要求表明非婚生子無法獲得入學(xué)權(quán)利，而孩子是否合法出生與是否應(yīng)該享受教育權(quán)利是無關(guān)的，因為非法出生不是孩子的錯。而出生證可能遺失或因隨遷兒童在家出生根本沒有，對其強制要求可能會帶來造假的嫌疑和欺騙的風(fēng)險，并可能導(dǎo)致利益交換。超生兒童或非婚生兒童能夠錄入戶口，表明已經(jīng)接受過政策懲罰和履行過必要手續(xù)，計劃生育證明意味著對其進行重復(fù)懲罰。當?shù)責(zé)o監(jiān)護條件證明違背了公民的自由選擇權(quán)，且會增加農(nóng)民工往返城鄉(xiāng)的時間和經(jīng)濟成本。以上證明材料給隨遷子女家長帶來了理解的困難與準備的繁瑣，可能導(dǎo)致與政策初衷相違背，增加了隨遷子女家長的負擔(dān)，造成不便。

(二)必要入學(xué)條件缺乏，內(nèi)在邏輯鏈條失全

農(nóng)民工隨遷子女入學(xué)條件可分為身份與社會關(guān)系證明、生活保障證件、入校要求與信息基礎(chǔ)三類。其內(nèi)在的邏輯聯(lián)系為“我是誰(誰的)”、“我(們)能夠在大城市生活”、“我符合學(xué)校上學(xué)要求(健康、跟上學(xué)校教習(xí)進度)”，即解決了在城市的“存在合法性”、“生活能力”、“入校要求與信息基礎(chǔ)”的問題。可以說，有層次遞進關(guān)系的三類材料涵蓋了隨遷子女在流入地大城市入學(xué)的條件類型，是一個完整的邏輯鏈。從入學(xué)條件類型看，每一類都有農(nóng)民工為隨遷子女入學(xué)必須準備的條件。除“身份與社會關(guān)系”中戶口簿及表明監(jiān)護關(guān)系的證明，“生活保障證件”中對居住證、穩(wěn)定工作的要求之外，“入校要求與信息基礎(chǔ)”中對健康要求的“預(yù)防接種”也是必要的，它理應(yīng)成為每個大城市入學(xué)的必備條件。從25城的數(shù)據(jù)看，僅有8座大城市明確規(guī)定了需要“預(yù)防接種”證明，多達17座大城市忽視了對此項要求的規(guī)定。此外，一般而言，隨遷子女的學(xué)習(xí)內(nèi)容、成績與城市同齡學(xué)生相比存在相對劣勢，學(xué)前教育的經(jīng)歷意味著隨遷子女具備一定的知識基礎(chǔ)，在城市學(xué)校就學(xué)能夠跟上大城市的學(xué)習(xí)節(jié)奏，學(xué)前教育的經(jīng)歷對幼兒本身及接收學(xué)校均有益處，目前僅有蘇州對這項材料有關(guān)注。

(三)時限規(guī)定彈性不足，特殊群體未被考慮

大城市對農(nóng)民工隨遷子女入學(xué)條件中除了規(guī)定遞交具體的材料外，還對部分入學(xué)材料有時限規(guī)定。時限的規(guī)定主要是出于穩(wěn)定的考慮，是維持城市學(xué)校常態(tài)運行、保證班級正常教學(xué)的保護措施，客觀上對在大城市居留時限不足的農(nóng)民工隨遷子女入讀公辦學(xué)校起限制作用。從具體細則看，對時限有要求的主要是居住證、工作、居住和繳納社會保險這幾類條件，通常以一年為限。對居住證和工作的時限要求，是出于對大城市學(xué)校生源穩(wěn)定的考慮。而對連續(xù)繳納社會保險的要求則未充分考慮農(nóng)民工的實際情況。受多種因素影響，部分農(nóng)民工不能持續(xù)繳納或沒有及時繳納社會保險，多數(shù)大城市并未對此有補繳或替代性的規(guī)定，其隨遷子女可能因此失去公辦學(xué)校的入學(xué)機會。此外，部分城市(區(qū)域)明確對隨遷子女入學(xué)年齡做了嚴格限定，如有城市規(guī)定2016年入學(xué)對象為“2009年9月1日-2010年8月31日出生”，有市轄區(qū)規(guī)定“不再接收超齡(7周歲及以上)隨遷子女入學(xué)”，這不符合《義務(wù)教育法》中對兒童入學(xué)年齡的規(guī)定，將使準備不足的農(nóng)民工因隨遷子女“超齡”而被大城市學(xué)校拒之門外。另外，某些入學(xué)條件未充分考慮特定人群的利益。如，受行業(yè)特點的影響，建筑工人往往居住在工地工棚并且多流動在各施工點，不具備獲得租房合同的條件，對固定居所的要求給他們帶來了不便。

四 推進農(nóng)民工隨遷子女在大城市入學(xué)的建議

《教育部辦公廳關(guān)于做好2017年義務(wù)教育招生入學(xué)工作的通知》深化了《教育部辦公廳關(guān)于做好2016年義務(wù)教育招生入學(xué)工作的通知》相關(guān)內(nèi)容要求，指出：“加快建立以居住證為主要依據(jù)的隨遷子女入學(xué)政策，切實簡化隨遷子女入學(xué)流程和證明要求，做好隨遷子女平等接受義務(wù)教育工作?！盵10]從政策制定方看，隨遷子女在大城市平等接受公辦學(xué)校義務(wù)教育，需要大城市政府政策上的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。制定隨遷子女入學(xué)政策的出發(fā)點不是限制他們?nèi)雽W(xué)，而是在城市資源容量可能的情況下盡量滿足他們對公辦學(xué)校教育需求的規(guī)定。應(yīng)該采用“積極”、“有序”、“平等”的思維，在維護流入地城市利益和農(nóng)民工隨遷子女權(quán)益的基礎(chǔ)上，保證政策文本既合法合規(guī)又合理合情；同時，農(nóng)民工也須積極達到大城市的入學(xué)條件要求，共同促進隨遷子女順利入學(xué)。

(一)精簡入學(xué)條件,增加必要性與替代性材料，適當提高時限彈性

大城市對農(nóng)民工隨遷子女入學(xué)條件數(shù)量眾多且部分細則要求未能明確其指向，需要在明晰政策意圖、確保必要入學(xué)條件類型、保證政策操作性的前提下，對入學(xué)條件各類細則進行必要的優(yōu)化。第一，精簡與入學(xué)政策要求無關(guān)、增加農(nóng)民工負擔(dān)的證明材料。免除對結(jié)婚證、出生證、計劃生育證明、流出地?zé)o監(jiān)護等與入學(xué)無直接關(guān)聯(lián)、不符合《義務(wù)教育法》的材料證明，明晰內(nèi)涵模糊的入學(xué)條件意圖。第二，增加必要性證明材料，補足并完善入學(xué)有內(nèi)在邏輯鏈的入學(xué)條件。部分未設(shè)定“預(yù)防接種”要求的大城市，理應(yīng)增加此項要求，以保證學(xué)生及學(xué)校的利益，并且考慮增加重大疾病檢查等方面的要求。第三，增加替代性材料，維護特殊群體的利益訴求。某些特定群體無法滿足某些證明材料的要求，可采用內(nèi)涵指向一致的材料進行替代。如勞動合同指向穩(wěn)定收入，可用任何能表明穩(wěn)定收入的材料取代，如可以用進城務(wù)工人員近幾年銀行存款清單替代。第四，適當調(diào)整與增加針對時限的彈性規(guī)定，擴大政策覆蓋范圍。可將連續(xù)繳納社會保險改為累計繳納，成都規(guī)定入學(xué)登記前24個月繳費累計滿12個月，且申請入學(xué)當月的前3個月處于持續(xù)繳納狀態(tài)的規(guī)定值得參考[11]。此外，對入學(xué)年齡有上限要求的城市，可依據(jù)《義務(wù)教育法》的要求，改為規(guī)定年齡下限和適合的上限，保證其他條件滿足而年齡受限不能及時入學(xué)的隨遷子女獲得在大城市入學(xué)的機會。

(二)加強入學(xué)政策宣傳，保證政策信息易獲取，提供政策咨詢

受自身條件、環(huán)境弱勢及工作性質(zhì)的影響，農(nóng)民工獲得目標城市入學(xué)政策文本有時具有一定難度，這需要大城市豐富、創(chuàng)新政策宣傳手段，加大政策宣傳與解釋力度，關(guān)注宣傳的重點人群，有效引導(dǎo)、保證信息易獲取，滿足農(nóng)民工的切實需求。首先，大城市政府、教育行政部門、人社部門及學(xué)校要充分利用網(wǎng)站、微信、QQ、流動廣告、手機短信等新媒體形式及時宣傳農(nóng)民工隨遷子女的入學(xué)政策。其次，根據(jù)農(nóng)民工的生活習(xí)慣和工作特點廣泛利用電視、廣播、收音機等傳統(tǒng)媒介傳達相關(guān)入學(xué)條件信息。再次，在農(nóng)民工聚居地派送與發(fā)放報刊、宣傳單等印刷媒介，同時在公交站臺、地鐵站、火車站等流動人口較多的地方滾動播送電子廣告，在進出口處提供紙質(zhì)宣傳手冊。第四，在農(nóng)民工聚集的企業(yè)集中宣講相關(guān)內(nèi)容并解釋相關(guān)問題。在保證宣傳途徑的基礎(chǔ)上，側(cè)重提升宣傳效果?？紤]到農(nóng)民工解讀入學(xué)政策時可能存有疑惑，如不理解為何規(guī)定獲得居住證前要在流入地城市等級居住滿一定年限，為何要在大城市穩(wěn)定工作(滿一定年限)方可申請隨遷子女入學(xué)等問題，相關(guān)部門要在農(nóng)民工聚居地設(shè)定固定或流動服務(wù)站點，派駐專門人員或招聘義工提供咨詢釋疑服務(wù)；同時，設(shè)立入學(xué)政策詢問專線，確保咨詢途徑通暢。

(三)改善農(nóng)民工政策獲取意識，提升基于政策的入學(xué)規(guī)劃能力

針對農(nóng)民工群體普遍缺乏對隨遷子女入學(xué)政策具體要求的掌握這一情況，需著力加強農(nóng)民工自身政策信息獲取意識，提升農(nóng)民工自身的積極性與主動性。首先，鼓勵他們加強與同住、同鄉(xiāng)群體的交流溝通，特別是向有隨遷子女入學(xué)經(jīng)驗的農(nóng)民工請教，了解相關(guān)政策規(guī)定的入學(xué)條件要求、提升獲取信息的意識與能力。其次，尋求與政策發(fā)布主體的聯(lián)系，提升他們積極與所在社區(qū)、教育行政部門、目標學(xué)校溝通的行動能力，以獲取準確的入學(xué)條件需求等信息。第三，以經(jīng)濟利益為主要動機的農(nóng)民工具有很大的隨意性與不確定性，缺乏對工作、生活的長期規(guī)劃，部分工作類型對其居住、生活也有一定的影響；而部分入學(xué)條件證明材料規(guī)定必須達到一定的年限，如居住證持有、居住時長和繳納社會保險等，不能滿足要求的隨遷子女無法獲得申請入讀大城市公辦學(xué)校的機會。農(nóng)民工需要根據(jù)大城市的相關(guān)入學(xué)政策要求，檢視自身實際條件，提前將目標大城市的時限規(guī)定考慮在內(nèi)，依據(jù)大城市入學(xué)政策規(guī)定的材料及時限要求做好提前準備，提升適齡隨遷子女入學(xué)的機率。

注釋：

①“就學(xué)以居住證為主”即制訂以居住證為主要依據(jù)的隨遷子女義務(wù)教育就學(xué)政策；“經(jīng)費保障三統(tǒng)一”即在城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費保障機制上，城鄉(xiāng)統(tǒng)一“兩免一補”政策、統(tǒng)一公用經(jīng)費基準定額、統(tǒng)一經(jīng)費分擔(dān)機制。

②以下大城市市轄區(qū)政府官網(wǎng)站教育部門官網(wǎng)未見區(qū)級政策：1.天津：河?xùn)|、河西、河北、紅橋、東麗、西青、北辰、武清和寧河；2.重慶：渝中、大渡口、江北、涪陵、綦江、大足、江津、合川、永川、榮昌和開州；3.武漢：江岸、江漢、硚口、漢陽、武昌、蔡甸、江夏和新洲；4.成都：龍泉驛(龍泉驛區(qū)教育局官方網(wǎng)站關(guān)閉，無法獲得相關(guān)政策)；5.杭州：上城、下城、拱墅、西湖和富陽；6.西安：新城、碑林、蓮湖、雁塔和高陵；7.汕頭：澄海、濠江、潮陽和潮南；8.青島：黃島、市南和李滄；9.廈門：海滄(廈門海滄區(qū)教育局網(wǎng)站關(guān)停，無法獲得相關(guān)政策)；10.無錫：錫山和新吳區(qū)；11.長春：南關(guān)、寬城、朝陽和二道。此外，東莞作為國家四個不設(shè)市轄區(qū)的地級市之一，沒有區(qū)級政策。

③規(guī)定積分落戶的城市有北京、上海、廣州、深圳、汕頭、佛山、東莞和青島；規(guī)定積分入學(xué)的有上海、廣州、深圳、蘇州、佛山、東莞和廈門。

④天津、重慶、武漢、成都、南京、杭州、哈爾濱、沈陽、西安、大連、寧波、無錫、長沙和濟南采用條款型入學(xué)方式。長春較為特殊，從2010年起實行中小學(xué)網(wǎng)上報名，未明確規(guī)定證件要求，僅提及戶口簿與居住證，其市轄區(qū)中有證件要求的三個區(qū)也并未明確規(guī)定證件要求，如綠園區(qū)要求“有效居住證件，原籍戶口、房產(chǎn)證及相應(yīng)資料”；九臺區(qū)要求“戶籍證件和學(xué)區(qū)內(nèi)居住有效證件”；而雙陽區(qū)要求“本區(qū)戶籍或其監(jiān)護人具有本區(qū)有效居住證”，并且要求未有房產(chǎn)證和租房的出具“水、電、氣、有線電視、取暖費票據(jù)”。

⑤“優(yōu)惠政策”面向的人群主要是高端人才類和有特殊貢獻人群類，但有少量的農(nóng)民工可能達到某項特殊貢獻的規(guī)定。規(guī)定“優(yōu)惠政策”且農(nóng)民工可能達到城市(市轄區(qū))要求的還有深圳市、汕頭龍湖區(qū)、廈門思明區(qū)、寧波鎮(zhèn)海區(qū)。

[1]教育部.關(guān)于政協(xié)十二屆全國委員會第四次會議第0115號(教育類020號)提案答復(fù)的函[EB/OL].(2016-11-11)[2017-01-01]. http://moe.edu.cn/jyb_xxgk/xxgk_jyta/jyta_jcys/201612/t20161206_290967.html.

[2]張阿嬙.超大和特大城市中心城區(qū)不新增建設(shè)用地——對庫存較高城市減少直至停止住房用地供應(yīng)[N].中國城市報，2016-04-18(11).

[3]雷萬鵬，汪傳艷.農(nóng)民工隨遷子女“入學(xué)門檻”的合理性研究[J].教育發(fā)展研究，2012，(24)：7-13.

[4]廣州市教育局.廣州市教育局關(guān)于印發(fā)廣州市義務(wù)教育階段學(xué)校招生工作指導(dǎo)意見的通知[EB/OL].(2015-02-15)[2017-01-01]. http://www.gzedu.gov.cn/gov/GZ04/201502/t20150215_28787.html.

[5]佛山市人民政府辦公室.印發(fā)佛山市非戶籍常住人口子女入讀義務(wù)教育公辦學(xué)校實施辦法的通知[EB/OL].(2014-04-17)[2017-01-01]. http://www.fslgb.gov.cn/laws/fszcfg_1/201404/t20140417_4606869.html.

[6]東莞市人民政府.關(guān)于印發(fā)《東莞市新莞人子女接受義務(wù)教育實施辦法》的通知[EB/OL].(2012-05-27)[2017-01-01]. http://www.dgjy.net/newsInfo.aspx?pkId=32463.

[7]北京市人民政府.北京市實施《居住證暫行條例》辦法[EB/OL].(2016-10-01)[2017-01-01]. http://zhengce.beijing.gov.cn/library/192/33/50/46/438657/79167/.

[8]福建省人民政府.福建省實施《居住證暫行條例》辦法[EB/OL].(2016-08-02)[2017-01-01]. http://www.fujian.gov.cn/zc/flfg/zfgz/201608/t20160808_1208355.htm.

[9]教育部辦公廳. 教育部辦公廳關(guān)于做好2016年城市義務(wù)教育招生入學(xué)工作的通知[EB/OL].(2016-01-26)[2017-01-01]. http://www.moe.edu.cn/srcsite/A06/s3321/201602/t20160219_229803.html.

[10]教育部辦公廳. 教育部辦公廳關(guān)于做好2017年義務(wù)教育招生入學(xué)工作的通知[EB/OL].(2017-02-22)[2017-03-01]. http://www.moe.edu.cn/srcsite/A06/s3321/201702/t20170222_297025.html.

[11]成都市招生考試委員會辦公室.關(guān)于做好2016年進城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育工作的指導(dǎo)意見[EB/OL].(2015-11-16)[2017-01-01]. https://www.cdzk.org/cont/50/2015/11/16/11484.shtml.

[責(zé)任編輯：羅銀科]

CompulsoryEducationEnrollmentRequirementsoftheMigrantChildrenofOff-farmWorkers

SHAN Cheng-wei, QIN Yu-you

(China Institute of Rural Education Development, Northeast Normal University, Changchun, Jilin 130024, China)

Based on the analysis of the enrollment requirements of the migrant children of off-farm workers in 25 large cities，we found there were many problems：many different kinds of enrollment requirements exists, some necessary entrance requirements missing, and schedule time was not flexibility insufficient. In order to realize the fairness of the compulsory education in urban and rural areas, guarantee the migrant children to enroll in schools better, we should add to alternative materials based on the necessary policy types and streamline enrollment requirements; Strengthen the enrollment policy propaganda, Guarantee policy information easily obtained and provide policy advice; Promote off-farm workers consciousness of obtaining policy, and promote the enrollment planning ability based on policy.

migrant children of off-farm workers; compulsory education；entrance requirements；policy texts；large cities

2017-02-01

教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大項目“進城務(wù)工人員隨遷子女就地升學(xué)政策研究”(15JJD880008)。

單成蔚(1986—)，男，江蘇揚州人，教育部人文社會科學(xué)重點研究基地東北師范大學(xué)中國農(nóng)村教育發(fā)展研究院博士研究生； 秦玉友(1974—)，男，吉林撫松人，教育部人文社會科學(xué)重點研究基地東北師范大學(xué)中國農(nóng)村教育發(fā)展研究院教授、博士生導(dǎo)師。

G522.3

：A

：1000-5315(2017)05-0092-09