發(fā)展型治理

任超+謝小芹

摘要：沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的村莊治理兼顧了以經(jīng)濟(jì)增長為核心的發(fā)展特性和以秩序維持為核心的治理特性，本研究將這種治理樣態(tài)稱為發(fā)展型治理，并闡釋其理論基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)背景、基本特征和潛在困境。結(jié)果表明，多維發(fā)展觀而非發(fā)展主義是其理論基礎(chǔ)；沿海發(fā)達(dá)村莊面臨的快速、趕超型的區(qū)域發(fā)展背景是其現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)；治理與發(fā)展的選擇性親和，兼顧知識、關(guān)系和行動(dòng)的企業(yè)家型領(lǐng)導(dǎo)，虧錢式管理的治理策略，跑步前進(jìn)式的資源獲取方式是其基本特征。然而，發(fā)展型治理也面臨著諸如階層怨恨的累積、過度經(jīng)營和公共性消解等潛在困境，建議塑造一個(gè)專業(yè)的職業(yè)村干部群體、構(gòu)建“三位一體”協(xié)商性機(jī)制及理順階層流動(dòng)和溝通的渠道。

關(guān)鍵詞：發(fā)展；村莊治理；企業(yè)家型；東部沿海村

中圖分類號： F320.3文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A文章編號：1002-1302（2017）12-0294-05

1理論闡釋：發(fā)展與發(fā)展主義

改革開放后，我國便走上了高速發(fā)展的道路，“以經(jīng)濟(jì)促發(fā)展”、“實(shí)現(xiàn)共同富?！?、“發(fā)展是硬道理”、“沒有發(fā)展就沒有現(xiàn)代化”及“要發(fā)展就必須實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化”等關(guān)于發(fā)展的詞匯不斷出現(xiàn)在政策文件、相關(guān)網(wǎng)站及媒體報(bào)道中。經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)日趨繁榮，實(shí)現(xiàn)了快速和超越式的發(fā)展。然而，我國社會(huì)在發(fā)展道路上越走越遠(yuǎn)，甚至將發(fā)展單一化等同于經(jīng)濟(jì)增長，忽視了發(fā)展具有的生態(tài)、環(huán)境和文化等非經(jīng)濟(jì)特性。當(dāng)發(fā)展主義在20世紀(jì)60年代暢行于第三世界的時(shí)候，發(fā)展主義也就順理成章地演變?yōu)橐环N全球性的政治決策。我國也不例外，尤其是近年來，隨著我國對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和擺脫欠發(fā)達(dá)態(tài)勢的急切需求及現(xiàn)代西方發(fā)展主義意識形態(tài)不斷的蔓延、涓滴和滲透，唯國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增長為主要價(jià)值預(yù)設(shè)前提的發(fā)展主義思潮逐漸主導(dǎo)了我國的社會(huì)變遷和發(fā)展，即其背后隱含著唯經(jīng)濟(jì)增長為上的主義思潮，這集中表現(xiàn)為唯發(fā)展為主要目標(biāo)，超速、快速地發(fā)展；農(nóng)村社區(qū)需要進(jìn)行城市化改建，沒有發(fā)展就沒有現(xiàn)代化；GDP成為衡量地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政績考核的主要標(biāo)準(zhǔn)等。發(fā)展被踐行為單一化的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)競賽，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道路被奉為圭臬，有學(xué)者指出發(fā)展被我們以一種堅(jiān)信不疑的態(tài)度捧上了神壇，作為全部社會(huì)行動(dòng)和制度系統(tǒng)最終的正當(dāng)性依據(jù)，所有人都為之敬仰，為之瘋狂，為之獻(xiàn)身，一切人都要投身于發(fā)展，一切事都要讓位于發(fā)展[1]。

發(fā)展主義斷章取義，甚至一度成為地方政府最強(qiáng)有力的表達(dá)聲音，成為指導(dǎo)區(qū)域社會(huì)發(fā)展的價(jià)值觀和意識形態(tài)。對此，諸多學(xué)者開展了嚴(yán)肅的批評，在全球化知識體系主導(dǎo)下的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)財(cái)富、效率、GDP、成功、進(jìn)步，卻無視發(fā)展本身的成本問題[2]。發(fā)展可以看作是擴(kuò)展人們享有的真實(shí)自由的一個(gè)過程，聚焦于人類自由的發(fā)展觀與更狹隘的發(fā)展觀形成了鮮明的對照。狹隘的發(fā)展觀就是國民生產(chǎn)總值（GNP）增長、個(gè)人收入提高、工業(yè)化、技術(shù)進(jìn)步或社會(huì)現(xiàn)代化等的觀點(diǎn)[3]。在發(fā)展主義霸權(quán)話語的一元支配下，從上到下的行政理念都秉承資本第一、見物不見人、以GDP增長為中心的宗旨，這極大程度地忽視了以人為本的社會(huì)安全、民生保障和社會(huì)公平正義等原則[4]。發(fā)展主義把需要和增長變?yōu)橐欢殉橄蟮臄?shù)字，脫離了特定的、本土的文化與社群脈絡(luò)，把圍繞經(jīng)濟(jì)增長的一系列指標(biāo)神圣化，變成單一的價(jià)值尺度[5]。學(xué)者的批評是犀利而到位的，在中央提出“又好又快”“超常規(guī)”“高速度”“跨越式”等宏大發(fā)展詞語的指導(dǎo)下，地方政府將其表述為“一切為了發(fā)展”“以高發(fā)展為榮，以慢發(fā)展為恥”等極端化發(fā)展話語，即只要是為了提高GDP的增長，就可以忽視當(dāng)?shù)匚幕蛡鹘y(tǒng)習(xí)俗，就可以忽視發(fā)展質(zhì)量的提升。這就完全拋棄了發(fā)展主義的正能量，而將發(fā)展推崇到極致，使其成為社會(huì)的最高目標(biāo)。因此，發(fā)展主義意識形態(tài)就像霧霾一樣環(huán)繞四周，像PM2.5一樣無孔不入，成為一種極端的地方宗教。尤其對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，快發(fā)展就是成功，低發(fā)展就是落后，不發(fā)展就是倒退[6]，似乎就賦予了發(fā)展主義最大的合法性。因此，一旦有了開發(fā)和致富的機(jī)會(huì)，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的野心一下子就膨脹起來。一切東西似乎都可以拿來算計(jì)和開發(fā)，以便快速和有效地實(shí)現(xiàn)增值效益。地方政府為了實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)而陷入到發(fā)展的迷狂和迷思中。而政府的增值邏輯掩蓋在諸如“旅游脫貧致富”“旅游帶動(dòng)農(nóng)村就業(yè)和鄉(xiāng)村復(fù)興”“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”等響亮的政治口號和“讓鄉(xiāng)村里的群眾生活得更美好”“提高農(nóng)民的幸福指數(shù)”“使農(nóng)民能夠安居樂業(yè)”“讓城市人望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”等溫柔的文化表達(dá)方面。地方政府將發(fā)展主義視為救命的稻草，將發(fā)展主義視為一種信仰，完全拋棄了發(fā)展的正能量而將其推向極致，形成一種極端的發(fā)展主義意識形態(tài)。地方政府在獲得高額財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)的稍微增長的同時(shí)，卻需要文化、傳統(tǒng)及當(dāng)?shù)厝烁冻龀林氐拇鷥r(jià)。

發(fā)展主義是對發(fā)展的偏離，是以經(jīng)濟(jì)增長為唯一的評價(jià)指標(biāo)，顯然，這極大地壓縮了發(fā)展的豐富內(nèi)涵，學(xué)者正是在此意義上對其展開批評的。然而，發(fā)展并不等同于發(fā)展主義，發(fā)展是一個(gè)褒義詞或者至少說是一個(gè)中性詞。就發(fā)展的本意而言，發(fā)展既包括經(jīng)濟(jì)增長，又包括改善人們的福利、提高人們的生活質(zhì)量和優(yōu)化環(huán)境等。本研究正是在這個(gè)意義上來定義發(fā)展的，發(fā)展型治理中的“發(fā)展”正是一個(gè)包含經(jīng)濟(jì)、政治、文化和環(huán)境等多重意義的概念。

2實(shí)踐基礎(chǔ)：發(fā)展導(dǎo)向下的村莊治理

村莊治理在不同時(shí)空背景下呈現(xiàn)出不同的治理樣態(tài)和迥異的治理格局，我國中西部、東部村莊治理形態(tài)同樣具有差異性。經(jīng)深入調(diào)研，發(fā)現(xiàn)中西部村莊的鄉(xiāng)村治理以稅費(fèi)改革為界，分為稅費(fèi)改革前、稅費(fèi)改革后2個(gè)時(shí)期。稅費(fèi)改革前，村莊中的基層治理主要圍繞上級派下來的硬性發(fā)展指標(biāo)展開，包括貫徹計(jì)劃生育、實(shí)行農(nóng)業(yè)稅費(fèi)等內(nèi)容。稅改后，在穩(wěn)定壓倒一切的高壓線下，這些村莊將求穩(wěn)定作為目標(biāo)，不出事的治理邏輯貫穿于村莊的發(fā)展中。

比較而言，東部村莊治理形態(tài)卻有所不同，這源于其地理位置、時(shí)空、發(fā)展資源及發(fā)展機(jī)遇等。在發(fā)展的意識作用下，村莊治理呈現(xiàn)出筆者總結(jié)的發(fā)展型治理特征，這主要源于3架馬車的推動(dòng)，即區(qū)域市場的驅(qū)動(dòng)、政府的推動(dòng)和基層社會(huì)自身的發(fā)展。endprint

首先，就區(qū)域市場驅(qū)動(dòng)力而言。沿海鄉(xiāng)村具有得天獨(dú)厚的區(qū)位環(huán)境，改革開放初期，沿海較早開始發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)，第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)隨之興起發(fā)達(dá)，同時(shí)外來資本不斷注入，資本賦予地方社會(huì)一種極強(qiáng)的發(fā)動(dòng)動(dòng)力。村民較高的收入以及開放和發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)遮蔽了以收稅為核心的村莊政治任務(wù)。沿海村莊將發(fā)展經(jīng)濟(jì)視為一項(xiàng)政治任務(wù)，村莊治理彰顯出以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為底色的特性。

其次，是政府力量推動(dòng)。20世紀(jì)90年代，沿海市場經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)較多，沿海村莊較其他地區(qū)的農(nóng)村先富起來，許多農(nóng)民通過個(gè)體形式脫離農(nóng)業(yè)，由此轉(zhuǎn)變成了商人或?qū)崢I(yè)家。為了整合資源，中央政策提出“雙帶”（帶頭致富、帶領(lǐng)群眾致富）和“雙強(qiáng)”（政治素質(zhì)強(qiáng)、發(fā)展能力強(qiáng)）的政策。地方各級政府不斷強(qiáng)調(diào)“雙帶雙強(qiáng)”，并積極落實(shí)。與此同時(shí)，國家也賦予了這些先富起來的私營業(yè)主們另一個(gè)重大使命，即希望這些個(gè)體經(jīng)營者與實(shí)業(yè)家們帶領(lǐng)群眾共同致富。地方政府也把這樣的經(jīng)濟(jì)能人作為宣傳對象，具有經(jīng)濟(jì)管理與經(jīng)濟(jì)實(shí)力的村莊精英成為鄉(xiāng)村治理的典范。

最為重要的是，黨的十七大與十七屆三中全會(huì)中曾提出要建設(shè)一支“一好雙強(qiáng)”的基層村黨組織書記隊(duì)伍。中央領(lǐng)導(dǎo)也曾多次指出，農(nóng)村基層的黨組織要把黨員塑造成帶領(lǐng)村民致富的帶頭人，把村中的致富帶頭人培養(yǎng)成黨員[6]。“雙帶雙強(qiáng)”為實(shí)業(yè)家型村干部治村提供了有力的合法性來源。同時(shí)，在基層治理中，有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的人先天地被賦予了參與村莊政治的條件。

最后，是基層社會(huì)自身的發(fā)展。在中央的政策號召下，沿海地區(qū)逐漸走向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)全方位又好又快的發(fā)展道路。基層村莊社會(huì)的發(fā)展并非單一性的強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長，在擁有了良好的住宅和發(fā)達(dá)的村莊服務(wù)的基礎(chǔ)上，基層社會(huì)也在尋求經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)的多樣化發(fā)展目標(biāo)，即在改善生活質(zhì)量和周圍環(huán)境方面下功夫?？傊?，以多元發(fā)展作為強(qiáng)大的驅(qū)動(dòng)器，東部沿海村莊治理因注入了發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制而有別于中西部村莊。

3特征分析：一種新型的治理機(jī)制

筆者通過對我國沿海發(fā)達(dá)地區(qū)村莊的治理經(jīng)驗(yàn)調(diào)查，認(rèn)為發(fā)達(dá)地區(qū)的村莊治理術(shù)擁有發(fā)展的內(nèi)涵。發(fā)展和治理之間是相互依賴的關(guān)系。因此被稱為發(fā)展型治理，這意味著發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)是既注重治理又注重發(fā)展的新型治理格局。

3.1治理與發(fā)展的選擇性親和

治理是政府對社會(huì)基本秩序的維持，是不同利益相關(guān)者之間的協(xié)調(diào)和整合。而發(fā)展是以經(jīng)濟(jì)增長為核心，但也包括環(huán)境的改善、文化的提升及福祉的注重等。發(fā)展型治理從政府與市場的關(guān)系而言，彰顯出政府干預(yù)的合理性與市場競爭規(guī)則的恰當(dāng)引入，兩者共同推動(dòng)村莊的進(jìn)步和發(fā)展，體現(xiàn)出發(fā)展和治理兼顧的村莊治理格局。具體而言，發(fā)展型治理中“發(fā)展”一詞潛含著帕累托最優(yōu)的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，將市場經(jīng)濟(jì)中的競爭機(jī)制引入村莊治理中，從而實(shí)現(xiàn)村莊利益的最大化。而“治理”一詞，指的是村莊公共性的建設(shè)和基層社會(huì)秩序的維護(hù)，特指村干部積極有限度的干預(yù)和扮演的公益公序維護(hù)者的角色[7]。村莊成員由參與變?yōu)榛?dòng)，使他們成為社會(huì)多元治理的重要主體，最終保障村莊的健康發(fā)展。

發(fā)展型治理內(nèi)蘊(yùn)著治理與發(fā)展的有效耦合，既顯出治理的公共性，也顯出一定的發(fā)展性，即村莊的生產(chǎn)能力和經(jīng)營性，這就需要一個(gè)卓越的領(lǐng)導(dǎo)，即企業(yè)家型村干部。企業(yè)家型村干部更具備企業(yè)家的形象，他們思路清晰、見多識廣、人脈關(guān)系豐富，能為帶領(lǐng)村民致富提供社會(huì)資本。如吉林省某村干部通過在自己經(jīng)商中構(gòu)建的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)招商引資，引入資金數(shù)千萬元，使200多名以務(wù)農(nóng)為生的本村農(nóng)民轉(zhuǎn)化為新型工人[8]。這體現(xiàn)出村干部在村莊治理中除了要履行政治職能外，還要承擔(dān)起發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重任與職責(zé)。相較于缺少經(jīng)濟(jì)背景的村民干部，企業(yè)家型村干部更有可能運(yùn)用自己的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系與經(jīng)濟(jì)資本從事集體性事業(yè)，從而帶動(dòng)村民致富增收。

此外，發(fā)展型治理中蘊(yùn)含著責(zé)任、平等和公平等原則，屬于公共治理的范疇。這就要求有經(jīng)濟(jì)資本的村干部必須全心全意為人民解決問題，并與基層群眾保持零距離接觸。在長期的互動(dòng)和交流中，有經(jīng)濟(jì)資本的村干部與基層群眾產(chǎn)生強(qiáng)烈的情感共鳴，從而激發(fā)形成基于行政高效性和資源配置的合理性基礎(chǔ)上的高效價(jià)值，以及基于關(guān)懷、關(guān)注和密切互動(dòng)基礎(chǔ)上的公共價(jià)值相混合的新型公共文化。

3.2企業(yè)家型的村干部

發(fā)展型治理對發(fā)展與治理的要求較高，這需要一個(gè)強(qiáng)有力的魅力型領(lǐng)導(dǎo)。我國東部地區(qū)超前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢及不斷出現(xiàn)的新鮮事物迫使村干部作為經(jīng)紀(jì)人參與到地方經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中。村干部作為投資人參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，并不是單一性地追求經(jīng)濟(jì)效率與經(jīng)濟(jì)利潤，而是確保村莊良好發(fā)展和村民生活富裕。因此，這些領(lǐng)導(dǎo)者大多是知識、關(guān)系和行動(dòng)的多面手。

第一，就知識而言，企業(yè)家型的村干部大多經(jīng)歷過市場化的洗禮，懂得一套投入少收獲多的現(xiàn)代核算技術(shù)，做到因勢利導(dǎo)，為村莊政治的良好運(yùn)行奠定了技術(shù)基礎(chǔ)；他們豐富的人脈關(guān)系積累了較多的政治資本；他們講法律，通曉市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，能夠找到促進(jìn)村莊發(fā)展的增長點(diǎn)，激發(fā)村民的勞動(dòng)積極性。此外，他們具有完備的地方性知識，善于尋求策略來開展有效分類治理。第二，就關(guān)系方面而言，有天然的血緣關(guān)系和后天構(gòu)建的業(yè)緣、趣緣等關(guān)系。許多村莊擁有較大的家族影響力，較容易將宗派關(guān)系運(yùn)用到選舉的領(lǐng)域中來，凸顯出宗族的政治面相[9]。同時(shí)，企業(yè)家型村干部將私人資源納入到村莊政治中，可以有效減少村治阻力，節(jié)約治理成本。第三，在行動(dòng)方面企業(yè)家型村干部更是腳踏實(shí)地，其行動(dòng)體現(xiàn)在不斷地為村民服務(wù)中精準(zhǔn)地抓住服務(wù)點(diǎn)。在不斷做事中踐行群眾路線，構(gòu)建群眾基礎(chǔ)，樹立起村莊內(nèi)部的權(quán)威。如浙江省諸暨市周村周書記因修好村莊的徐氏宗祠而備受群眾歡迎，這也更加奠定了他在村莊中的領(lǐng)導(dǎo)者地位。

在村莊外部，企業(yè)家型村干部積極落實(shí)政策，不斷尋找發(fā)展機(jī)會(huì)，推動(dòng)村莊發(fā)展，其做法符合了發(fā)展的導(dǎo)引作用。東部沿海黨建和社會(huì)治理工作在全國施行得較早，這賦予了企業(yè)家型村干部做實(shí)事的機(jī)會(huì)，體現(xiàn)村干部在資源撬動(dòng)下的積極作為，是事務(wù)下沉背景下的積極做事。最終，東部村莊顯現(xiàn)出前進(jìn)性的面相而非發(fā)展的內(nèi)卷化，實(shí)現(xiàn)了資源的有效配置和社會(huì)福利的最大化。此外，他們能有效地對抗僵化的制度設(shè)置，積極作為，體現(xiàn)出行動(dòng)者對制度在一定程度上的松動(dòng)。一些村莊中表現(xiàn)出鄉(xiāng)村關(guān)系的行政化，兩委是國家行政權(quán)力的簡單延伸，村干部個(gè)人也被視為發(fā)展機(jī)器中的一部分，屬于國家基層政權(quán)建設(shè)的得力助手，體現(xiàn)出行動(dòng)力的不足。然而，這些經(jīng)過市場洗禮的能人在村莊建設(shè)的浪潮中敢于冒險(xiǎn)，將個(gè)人英雄主義路徑融合進(jìn)村莊的公共性發(fā)展中。在一套官僚制的運(yùn)行機(jī)制下，村莊治理往往出現(xiàn)行政化取向，而企業(yè)家型村干部在治理過程中擁有冒險(xiǎn)者精神、大膽嘗試和不斷創(chuàng)新等新理念和新價(jià)值觀，這就逐漸帶領(lǐng)村莊社會(huì)突破官僚制封閉、控制和依附等的約束和局限，尋求有效的創(chuàng)新性實(shí)踐路徑?？傊?，企業(yè)家型村干部在很大程度上是對鄉(xiāng)村關(guān)系行政化取向在思想和行動(dòng)層面進(jìn)行的一場潛移默化而又深刻的變革。endprint

3.3虧錢式的管理

企業(yè)家型村干部對村莊的治理如同管理自己的公司，十分注重個(gè)人的投入。他們以個(gè)人掏腰包的倒貼形式來彌補(bǔ)村中的開支不足，自我負(fù)責(zé)式成為治理的常用手段。以浙江省寧海縣馬廟村為例，該村村支書每年需要個(gè)人支出20余萬元用于村務(wù)開支，逢年過節(jié)還會(huì)自己出錢購買禮物送給村里老年人[8]。這種方式使有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的村干部擁有一切為民的政治形象，因此也具有了道德權(quán)威。同時(shí)，這些企業(yè)家型村干部還以通過犧牲個(gè)人經(jīng)濟(jì)收益實(shí)現(xiàn)村莊的發(fā)展，不以管理者身份要求回報(bào)。江蘇省蘇州市吳家溝村吳但書記之前是當(dāng)?shù)氐陌ゎ^在外務(wù)工，自2010年被當(dāng)?shù)卣埢剜l(xiāng)擔(dān)任村支書后，至今投入到村莊建設(shè)中的現(xiàn)金超過100萬元，此外他還無償捐資助學(xué)，共資助了50多名貧困兒童上學(xué)。蘇州市蘇家村的蘇懷主任也是在外開廠多年，2011年，地方政府邀請他回村擔(dān)任主任，并允許其將廠遷移回村，一邊做生意一邊辦村務(wù)，他投入到村莊中的資源也達(dá)幾十萬元。這些富裕村干部的無償行為表達(dá)一種濃厚的責(zé)任感與道德感，對村民具有很強(qiáng)的說服力。在此情形下，村干部既占有政治優(yōu)勢、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，無私奉獻(xiàn)的道德優(yōu)勢也在被凸顯出來，借助這些優(yōu)勢的共同作用進(jìn)一步使村干部具有了政治權(quán)威性。

3.4跑步前進(jìn)式的發(fā)展

企業(yè)家型村干部更善于及更有能力與上級搞好關(guān)系，從而更可能從上級處爭取到資源。相對于個(gè)人捐資、不要工資和對外招商引資，他們可以為本村村民和村莊帶來更大好處的往往是從上級處爭取到的大量資源。國家近年財(cái)政支農(nóng)資金越來越多，新農(nóng)村建設(shè)越來越成為社會(huì)共識，再加上地方政府需要有亮點(diǎn)工程來顯示自己的政績，與政府官員交好的企業(yè)家型村干部也就更有能力將國家資源引進(jìn)到自己所在的村莊。村莊建設(shè)資源多了，村莊的發(fā)展也就更快，他們獲得的權(quán)威也就到了無人能替代的地步。幾乎所有新農(nóng)村建設(shè)的示范村都不是由富人村干部捐資建成的，而是由上級集中財(cái)政支農(nóng)資金打造出來的。這些示范村大多是企業(yè)家型村干部在執(zhí)掌政權(quán)，他們跑步前進(jìn)，向不同的部門和單位索要資源，跑項(xiàng)目成為他們治村的一種常態(tài)化行為。

企業(yè)家型村干部之所以更有能力向上級爭取資源，這與2個(gè)因素有關(guān)，一是富人有錢，有社會(huì)影響力和活動(dòng)能力，他們有能力與上級領(lǐng)導(dǎo)建立密切的關(guān)系，甚至可以用自己的錢給上級送禮來辦村集體的事情。浙江省寧波市奉化區(qū)的一個(gè)先進(jìn)村，村支書每年私人出錢為村集體送禮超過10萬元。二是企業(yè)家型村干部來治村往往具有新聞效應(yīng)，同時(shí)這些人也比一般的村干部更有政策執(zhí)行力，上級將錢投入這樣的村莊比較放心，政府也愿意給予特殊優(yōu)惠和照顧，相信這些村干部有能力并且有實(shí)力做好一些事，辦好一些亮點(diǎn)工程。而在有些地區(qū)，地方政府勸這些人回來治村的許諾之一就是增加上級財(cái)政支持，共同打造社會(huì)主義新農(nóng)村的示范點(diǎn)。浙江省寧波市奉化區(qū)廟廟村在2008年之前可謂是臟亂差，自從地方政府邀請廟宇回來擔(dān)任村書記后，承諾給廟廟村一個(gè)市級重大工程項(xiàng)目，不久，村里面貌煥然一新，最后由一個(gè)落后村華麗轉(zhuǎn)身為公共衛(wèi)生示范的亮點(diǎn)村。

總之，實(shí)干家村干部在資源獲取上采取跑步前進(jìn)的方式，從結(jié)果而言，這種方式改變了項(xiàng)目制下不均衡的資源配置方式，是對項(xiàng)目資源配置格局的重組，企業(yè)型村干部成為了平衡項(xiàng)目制的一個(gè)有效的支點(diǎn)，從而為發(fā)展型治理奠定了更好的發(fā)展基調(diào)。

4發(fā)展型治理潛藏的困境

發(fā)展型治理成為我國東部沿海村莊治理形式的特殊寫照，極大地推動(dòng)了東部沿海村莊社會(huì)秩序的良序建設(shè)和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。然而，這種治理模式也蘊(yùn)藏著一定的風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)在以下3個(gè)方面。

4.1階層怨恨的積累

30年來，我國農(nóng)村的變化巨大，其中一個(gè)重要變化為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，即村中富人階層的崛起與一般村民的人數(shù)仍然龐大。在東部沿海的農(nóng)村地區(qū)，經(jīng)濟(jì)分層帶來的農(nóng)村社會(huì)分化表現(xiàn)尤為突出。相對一般農(nóng)村地區(qū)，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和城郊農(nóng)村因?yàn)榭梢愿嗟胤窒沓鞘谢凸I(yè)化的成果，使得這里的村民收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)村。沿海地區(qū)，農(nóng)民的分化在某些擁有經(jīng)濟(jì)資本的村莊干部治村的語境下也會(huì)導(dǎo)致一系列問題的出現(xiàn)。

一個(gè)突出表現(xiàn)是階層怨氣的積累，村莊的發(fā)展大多由富人來推動(dòng)，村莊中的一般人在跟隨腳步上還算能夠適應(yīng)，而底層是例外。底層群眾會(huì)日益喪失在由富人構(gòu)建起來的高人情消費(fèi)、攀比和炫耀的語境中，他們面臨著消費(fèi)競爭、生活壓力、政治機(jī)遇的壓力、人情邊緣化和宗教信仰的缺失。尤其注意的是，在分化嚴(yán)重的村落社會(huì)中，富人與普通村民之間思考方式與利益考量的差異化，致使大多數(shù)村民并不一定站在由富人們組成的村委會(huì)上的立場。但因村落中的富人們占據(jù)著行政與經(jīng)濟(jì)的高地上，普通村民的發(fā)聲就顯得格外微弱。從筆者在村中調(diào)查時(shí)與村中的局外人——上訪戶的談話來看，惹怒他們的正是這些作為村干部的經(jīng)濟(jì)精英們所具有的道德優(yōu)越性與絕對話語權(quán)，特別是這些村干部經(jīng)濟(jì)精英們常常會(huì)以村民集體的名義征用他們的土地，又以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償來平息爭端時(shí)，村民覺得自尊受到威脅。由此形成應(yīng)星所謂的農(nóng)民與村莊精英的抗?fàn)幯葑兂闪藶楂@得人格尊嚴(yán)和底線承認(rèn)的殊死斗爭[9]。

而這也帶來另外一個(gè)問題，那就是本來只牽涉窮與富的日常面子爭端演化成公家與村民之間的矛盾，造成壓制與反抗這種二元對立的假想。如浙江省寧波市奉化區(qū)二村中的派系分立與層級間的利益分化存在糾葛，幾位此前仍是普通村民的精英曾經(jīng)與主政的富人有過因公私對立而起的沖突，這些新精英們在競爭村干部不成之后，就組織那些受過氣的村民集體上訪，以此贏得政治關(guān)注，為自己提供政治參與的機(jī)會(huì)。但這種破壞現(xiàn)有秩序的政治參與，已經(jīng)影響到基層政治組織的穩(wěn)定性，至此發(fā)展下去的結(jié)果則是導(dǎo)致雙方陷入一種零和博弈的狀態(tài)。

盡管村莊治理中富人以經(jīng)濟(jì)形式來補(bǔ)充自己在村落中的政治話語權(quán)，但專斷式的作風(fēng)、強(qiáng)硬的辦事風(fēng)格與道德優(yōu)越感已經(jīng)在一定程度上傷害了普通村民的尊嚴(yán)，致使普通村民有了氣的積累，最終引發(fā)了出氣的上訪事件。

4.2過度經(jīng)營，村莊政治的寡頭化endprint

當(dāng)以經(jīng)濟(jì)增長作為村莊的政治話語時(shí)，作為村莊社會(huì)的經(jīng)濟(jì)精英就已經(jīng)構(gòu)成了參與村莊管理的政治條件。而對于多數(shù)的普通村民而言，他們很可能會(huì)與這種政治話語失之交臂，因?yàn)樗麄內(nèi)鄙倬S持村莊社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長的能力與社會(huì)資源。這就形成了獨(dú)特的村莊政治邏輯，那就是只有掌握經(jīng)濟(jì)與社會(huì)資源的人才能成為村莊的管理者，普通村民很容易淪為政治話語體系的邊緣人。簡單地說，至始至終只有富裕的村干部才真正具有執(zhí)掌村莊政治的權(quán)力，因?yàn)樗麄儞碛刑濆X的能力。富與窮自然成為政治身份的標(biāo)示，錢與社會(huì)地位、政治權(quán)力，甚至是人格特質(zhì)，都在這種觀念下形成一個(gè)連結(jié)。

經(jīng)濟(jì)資本與這些要素已經(jīng)形成同盟，這導(dǎo)致一般的村民不再有機(jī)會(huì)躍居到村莊政治中的權(quán)力層[10]。經(jīng)濟(jì)精英在村莊政治中的權(quán)威與村民的沉默構(gòu)造出一種新的村莊政治形態(tài)現(xiàn)象，那就是基層因少數(shù)人的管理，民主的路徑被阻塞，富人治理村莊并沒有擴(kuò)大民主，而是朝著完全相反的方向發(fā)展。而最大的問題，也恰恰來源于這樣一種可能，即上級政府投入到農(nóng)村的資源，在村莊中已經(jīng)被代表權(quán)威的經(jīng)濟(jì)精英們分解，他們已經(jīng)具有對配置機(jī)制產(chǎn)生破壞的能力。如果說當(dāng)前鄉(xiāng)土社會(huì)的文化在遭遇經(jīng)濟(jì)發(fā)展主義而面臨自我消解的同時(shí)，從政治層面看，經(jīng)濟(jì)精英對村落社會(huì)的治理，簡單地說會(huì)使更多普通村民失去話語表達(dá)權(quán)，嚴(yán)重的則會(huì)造成普通村民應(yīng)有權(quán)力的侵害。那么原本期望的村莊社會(huì)管理的進(jìn)一步公共性，也將在這種情況下受到挑戰(zhàn)。

4.3經(jīng)商式的治村，公共性的消解

企業(yè)家型村干部講求效率、重視結(jié)果的工作作風(fēng)與他們經(jīng)營企業(yè)的方式如出一轍。作為投資人的村干部，因?yàn)閾碛姓x予的一定行政權(quán)力往往易獨(dú)斷專行。如在修建小康住宅的征地過程中，周某始終不肯接受村里開出的69萬元的價(jià)格，他覺得自己的承包地至少可以值75萬元，如果村里與他僵持不下，就會(huì)影響工程進(jìn)度，但如果村里答應(yīng)了他的要價(jià)，則其他已經(jīng)簽下協(xié)議拿錢到手的村民又會(huì)來找麻煩。這時(shí)，村支書與村主任每人私自掏出2.5萬元將此事了結(jié)，但同時(shí)也對周某說了狠話，與其斷絕來往。在這些富有的村干部看來，關(guān)鍵是不能延緩進(jìn)度，如果花點(diǎn)錢就可以擺平則是皆大歡喜。只要省出了時(shí)間，自己做生意時(shí)把錢賺回來并不困難。不難看出，富人村干部努力為自己打造的合法性基礎(chǔ)是自身的廉潔、自我犧牲及其給村莊整體帶來的福利。浙江省寧波市奉化區(qū)鑫村的村干部們常說：“結(jié)果會(huì)說明一切的，最終老百姓都會(huì)感謝我們”。的確，在多數(shù)村民眼里，村干部們的做法得到了道義上的認(rèn)同與贊賞：“人家放下自己公司的事情，還把錢貼到村里，那是沒得說的”。村干部們有自己經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)和公司，在國家資金缺位或缺乏的情況下，他們有能力以墊資的方式事先調(diào)動(dòng)自己的資金投入到村莊建設(shè)或基層政府所需要的建設(shè)項(xiàng)目中，但這些建設(shè)大部分是按照商業(yè)化、市場化的規(guī)則與邏輯運(yùn)作，即使是具有公益性的捐資，以及在競選時(shí)的各種興辦公益的承諾，也主要是為了在競選中獲勝或?qū)で筮B任。此外，在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，富人們積極競選村干部，很大一部分動(dòng)機(jī)是村莊擁有可經(jīng)營的資源。在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)、城市郊區(qū)以及其他擁有可開采資源的農(nóng)村，一些富人愿意花巨資競選村委會(huì)主任一職，這主要源于村莊擁有工業(yè)、土地、礦產(chǎn)資源及其他集體資產(chǎn)等資源。

此外，富人治村可能將農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)分層固化為社會(huì)、政治分層，這會(huì)極大地壓抑農(nóng)民的政治社會(huì)積極性與熱情，不利于民主政治建設(shè)，也使農(nóng)民更加喪失主體性。農(nóng)民本來還有在村莊一起參與政治實(shí)踐的機(jī)會(huì)，但企業(yè)型村干部治村時(shí)反而更會(huì)反映出自己根深蒂固的個(gè)人偏好，甚至扮演掠奪之手的角色，這些人也因此作為農(nóng)民的代表大量進(jìn)入各級政協(xié)、人大，成了農(nóng)民利益的代表和代言人。這就可能進(jìn)一步改變了我國基層政權(quán)的性質(zhì)。

5結(jié)論

發(fā)展型治理是多元發(fā)展觀而非發(fā)展主義作為理論資源，前者是一個(gè)涵括政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多維度的概念，而后者唯GDP增長為主要價(jià)值預(yù)設(shè)。具體而言，將一個(gè)兼顧多方面知識、關(guān)系和行動(dòng)的企業(yè)家型領(lǐng)導(dǎo)者推上前臺，將積極作為視為一種有效的治理動(dòng)員機(jī)制，將跑步前進(jìn)作為資源獲取的主要方式；然而發(fā)展型治理也面臨著諸如階層怨恨的累積、過度經(jīng)營和村莊公共性消解等系列問題，這需要引起足夠的重視。要想走出困境，實(shí)現(xiàn)我國東部發(fā)達(dá)地區(qū)和諧社會(huì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，可從以下3個(gè)方面進(jìn)行考量：（1）職業(yè)村干部群體的塑造。在浙江省諸暨市等一些地方，已經(jīng)出現(xiàn)了老板為了兼顧自己的事業(yè)和村莊的事業(yè)而將廠礦搬回村莊的情況，這在一定程度上反映出村莊對新型村干部的要求，這里稱之為職業(yè)村干部，即將村干部作為一項(xiàng)專門的職業(yè)，將村委主要干部納入到體制內(nèi)，并同時(shí)提高其經(jīng)濟(jì)待遇。這是一條可行的路子，但需要在不斷的實(shí)踐中觀察其效果。（2）“三位一體”協(xié)商性機(jī)制的構(gòu)建。如何確保市場、政府、社會(huì)三者之間的動(dòng)態(tài)平衡和合理邊界是發(fā)展型治理需要解決的一個(gè)重要問題。市場的作用應(yīng)該是強(qiáng)調(diào)效率和效能，規(guī)避傳統(tǒng)基層社會(huì)治理中效率低下和消極作為的問題，這樣就應(yīng)將企業(yè)精神和市場競爭機(jī)制引入，激發(fā)村莊治理的有效性。政府應(yīng)加強(qiáng)維護(hù)與服務(wù)功能，即維護(hù)村莊運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的市場規(guī)則的有效性和合理性，維護(hù)村莊治理中的法制性，強(qiáng)化無為之手（市場有效時(shí)政府不要干預(yù)）和援助之手（提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品）的角色做到精準(zhǔn)服務(wù)，找到經(jīng)濟(jì)增長的服務(wù)點(diǎn)。同時(shí)，培養(yǎng)群眾協(xié)調(diào)獨(dú)立和自治的能力，讓群眾有序和充分地參與，減少政府和市場治理的成本?？傊?，在三者之間找到一個(gè)最佳的平衡點(diǎn)，構(gòu)建對話、溝通和交流的新形式，使各個(gè)主體能各知其位，各盡所能。（3）階層流動(dòng)和交流渠道的暢通和理順，重視底層群眾。首先，構(gòu)建階層流動(dòng)的新型渠道，重塑多元評價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)階層的向上流動(dòng)，互通有無，使得村莊社會(huì)呈現(xiàn)出一種開放式的格局。其次，構(gòu)建村干部與村民之間的信任關(guān)系，使良好的官民互動(dòng)成為一種新常態(tài)。確保村民與村民間的友好信任鏈的構(gòu)建。再次，注重對底層群眾怨氣的收集和疏通，使其合理利益受損和利益訴求得到充分表達(dá)和重視，設(shè)置一套系統(tǒng)而有效的安全閥系統(tǒng)，構(gòu)建預(yù)防-處理-反饋的基層治理新機(jī)制。最后，注重對底層群眾的吸納和動(dòng)員，培養(yǎng)其村莊的主人翁意識和責(zé)任感，將其視為村莊建設(shè)和發(fā)展中一股重要的、不可忽視的力量，實(shí)現(xiàn)官民積極協(xié)商，最終塑造出一副共同治理的新圖景。

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