山東省殘疾人托養(yǎng)服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀及對(duì)策研究

吳圣楠孫雨潔

山東省殘疾人托養(yǎng)服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀及對(duì)策研究

吳圣楠1孫雨潔2

殘疾人托養(yǎng)服務(wù)主要解決智力、精神和重度肢體殘疾人的生存發(fā)展問(wèn)題，其水平可能影響殘疾人的小康進(jìn)程。本文以山東省殘疾人托養(yǎng)服務(wù)為例，分析山東省殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)狀況、托養(yǎng)服務(wù)方式等托養(yǎng)服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀，認(rèn)為托養(yǎng)服務(wù)發(fā)展過(guò)程存在看護(hù)資源不足、資金不足、第三方監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)制缺乏等問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上提出推進(jìn)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作的政策建議，主要包括政府引導(dǎo)扶持民辦殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)、融合探索托養(yǎng)服務(wù)與養(yǎng)老服務(wù)的銜接、托養(yǎng)服務(wù)專(zhuān)業(yè)人員培養(yǎng)及建立殘疾人托養(yǎng)服務(wù)監(jiān)督評(píng)估機(jī)制等，以期對(duì)提高殘疾人托養(yǎng)服務(wù)水平提供參考。

殘疾人；托養(yǎng)服務(wù)；融合發(fā)展

1.研究背景

隨著我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的日趨完善，殘疾人托養(yǎng)問(wèn)題成為炙手可熱的社會(huì)熱點(diǎn)，也日益成為解決殘疾人急需的社會(huì)服務(wù)的重要渠道[1]。殘疾人托養(yǎng)服務(wù)主要依托殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)為殘疾人提供生活照料、康復(fù)治療、教育培訓(xùn)、心理輔導(dǎo)及就業(yè)等服務(wù)，從而滿(mǎn)足殘疾人多層次、多元化的托養(yǎng)服務(wù)需求，保障和改善殘疾人民生[2]。山東省是我國(guó)的人口大省，也是殘疾人口大省。第二次全國(guó)殘疾人普查結(jié)果推測(cè)山東省殘疾人口總數(shù)高達(dá)569.5萬(wàn)，占山東省總?cè)丝诒壤?.15%，其中智力殘疾人、精神殘疾人和多重殘疾人占?xì)埣踩丝倲?shù)的27.46%。在所有殘疾人中，這3類(lèi)殘疾人由于身心障礙造成教育和就業(yè)水平較低，醫(yī)療康復(fù)費(fèi)用高，沒(méi)有適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)支持常難以實(shí)現(xiàn)生活自理和經(jīng)濟(jì)自立，給家庭造成沉重負(fù)擔(dān)，甚至危害社會(huì)穩(wěn)定。

作者單位：1中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院 北京 100732
2山東財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院 濟(jì)南 250014

2009年開(kāi)始，中央財(cái)政先期投入專(zhuān)項(xiàng)資金6億元，開(kāi)始實(shí)施殘疾人托養(yǎng)服務(wù)“陽(yáng)光家園計(jì)劃”項(xiàng)目，從而帶動(dòng)各地財(cái)政投入殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作。山東省由于殘疾人口眾多，托養(yǎng)服務(wù)工作目前仍處于發(fā)展階段，供需矛盾突出，現(xiàn)有托養(yǎng)機(jī)構(gòu)尚不能滿(mǎn)足殘疾人的托養(yǎng)需求，資金缺口較大，托養(yǎng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化水平也有待提高，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作任重而道遠(yuǎn)。本文作者通過(guò)走訪山東省各地市的殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)，深入了解托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題，并對(duì)此提出相應(yīng)的對(duì)策建議，以期加快山東省殘疾人小康進(jìn)程，促進(jìn)殘疾人事業(yè)全面均衡發(fā)展。

2.山東省殘疾人托養(yǎng)服務(wù)現(xiàn)狀

殘疾人托養(yǎng)服務(wù)具有專(zhuān)業(yè)性、特殊性、福利性，是殘疾人服務(wù)體系的重要構(gòu)成內(nèi)容。山東省殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系在探索中逐步建立，2015年共建有殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)506個(gè)，其中寄宿制托養(yǎng)機(jī)構(gòu)224個(gè)、日間照料托養(yǎng)機(jī)構(gòu)43個(gè)、綜合托養(yǎng)機(jī)構(gòu)239個(gè)，托養(yǎng)殘疾人1.5萬(wàn)人，另外接受居家服務(wù)的殘疾人達(dá)4.0萬(wàn)人。

2.1 山東省殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)狀況分析

2.1.1 機(jī)構(gòu)托養(yǎng)殘疾人數(shù)量。2011年至2015年期間，山東省每年向約5萬(wàn)名殘疾人提供不同形式的托養(yǎng)服務(wù)。2015年，殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)共托養(yǎng)15351名殘疾人，其中寄宿型6773人，日托型875人，綜合托養(yǎng)型7703人（見(jiàn)表1）。機(jī)構(gòu)托養(yǎng)殘疾人中智力殘疾人比例為31.94%，精神殘疾人比例32.55%，重度肢體殘疾人比例是25.58%，其他類(lèi)型殘疾人約占10.93%。

表1 山東省接受不同形式托養(yǎng)服務(wù)殘疾人狀況

2.1.2 殘疾人托養(yǎng)服務(wù)人員。我國(guó)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作起步較晚，殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)管理和服務(wù)人才的國(guó)家/地方培養(yǎng)體系尚沒(méi)有建立，從事殘疾人托養(yǎng)工作的管理人才不足，專(zhuān)業(yè)的服務(wù)人才更是寥寥[3]。由于接受過(guò)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)的托養(yǎng)服務(wù)人員不足，對(duì)托養(yǎng)理念的認(rèn)知大部分停留在對(duì)殘疾人的生活照料上，這直接導(dǎo)致了托養(yǎng)服務(wù)人員的服務(wù)不規(guī)范且水平不高。此外，托養(yǎng)機(jī)構(gòu)中的工作人員除了負(fù)責(zé)日常的管理工作之外，還要承擔(dān)一定的教育、生活自理能力訓(xùn)練、運(yùn)動(dòng)康復(fù)、社會(huì)康復(fù)和職業(yè)培訓(xùn)等工作，承擔(dān)的工作不僅高風(fēng)險(xiǎn)而且異常煩瑣，收入水平也不高。從心理層面而言，相較于醫(yī)院的醫(yī)護(hù)人員，殘疾人托養(yǎng)工作人員并不被社會(huì)完全認(rèn)可和尊重，造成了托養(yǎng)機(jī)構(gòu)人員流失嚴(yán)重的局面。由于托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的工作人員自身專(zhuān)業(yè)知識(shí)水平有限、服務(wù)理念不足、職業(yè)認(rèn)同感低及收入低等因素，共同影響了服務(wù)能力提高的內(nèi)動(dòng)力，形成了殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)人才匱乏和服務(wù)能力不足的局面，導(dǎo)致殘疾人托養(yǎng)服務(wù)專(zhuān)業(yè)化短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)，嚴(yán)重影響殘疾人托養(yǎng)需求的滿(mǎn)足。

2.1.3 殘疾人托養(yǎng)服務(wù)內(nèi)容。絕大多數(shù)殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)安排了多樣化的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)內(nèi)容，主要包括日常生活照料、基本生活技能培訓(xùn)、簡(jiǎn)單勞動(dòng)訓(xùn)練、職業(yè)教育、康復(fù)訓(xùn)練、心理康復(fù)以及文體娛樂(lè)等內(nèi)容，以壽光市殘疾人托養(yǎng)中心的日常工作計(jì)劃為例，每周每天都為殘疾人安排了具體的學(xué)習(xí)、工作和娛樂(lè)內(nèi)容，如表2所示。但是我們也可以從表中看出，這是為所有托養(yǎng)殘疾人提供的托養(yǎng)服務(wù)內(nèi)容，而針對(duì)殘疾人的個(gè)性化托養(yǎng)服務(wù)明顯不足。即便如此，在開(kāi)展托養(yǎng)服務(wù)的實(shí)際工作過(guò)程中，由于托養(yǎng)工作人員不足、托養(yǎng)經(jīng)費(fèi)有限等原因，使得托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)不能?chē)?yán)格按照托養(yǎng)計(jì)劃提供托養(yǎng)服務(wù)。

2.2 山東省殘疾人托養(yǎng)服務(wù)模式

針對(duì)不同類(lèi)型的殘疾人采取了不同的托養(yǎng)模式，尤其是根據(jù)殘疾類(lèi)別和殘疾程度進(jìn)行托養(yǎng)模式的探索。對(duì)有一定的生活自理能力的智力殘疾人和精神殘疾人，更多地采取日間照料模式；而對(duì)生活不能自理的重度殘疾人、老年殘疾人，更多地采取了寄宿制集中托養(yǎng)。針對(duì)不同的經(jīng)濟(jì)水平和配套措施，也采取了不同的托養(yǎng)形式。在農(nóng)村利用敬老院、福利院開(kāi)展殘疾人托養(yǎng)，有條件的地方探索殘疾人農(nóng)療模式；在城鎮(zhèn)，除了殘疾人集中托養(yǎng)、工療機(jī)構(gòu)外，還開(kāi)展了依托社區(qū)的居家安養(yǎng)模式或購(gòu)買(mǎi)家政服務(wù)護(hù)理照料殘疾人等。此外，發(fā)揮城市專(zhuān)業(yè)資源豐富的優(yōu)點(diǎn)開(kāi)展上門(mén)照料服務(wù)。目前，山東省采取的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)方式主要有以下幾種。

2.2.1 寄宿制托養(yǎng)服務(wù)。寄宿制托養(yǎng)服務(wù)主要指在托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)中，為殘疾人提供以全天候生活照料、康復(fù)護(hù)理服務(wù)為主的集中托養(yǎng)服務(wù)。主要托養(yǎng)對(duì)象為無(wú)自理能力的智力殘疾人、精神殘疾人和重度肢體殘疾人。按照資金來(lái)源不同，寄宿制托養(yǎng)服務(wù)模式又分為以下幾種：一是政府主導(dǎo)、部門(mén)支持、殘聯(lián)組織興辦的寄宿制托養(yǎng)機(jī)構(gòu)；二是社會(huì)組織承辦、政府以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式支持的民辦公助型機(jī)構(gòu)；三是整合社會(huì)資源聯(lián)辦，依托正在運(yùn)營(yíng)的醫(yī)院、養(yǎng)(敬)老院、特殊教育學(xué)校、福利機(jī)構(gòu)等社會(huì)資源開(kāi)辦寄宿制托養(yǎng)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)資源共享。目前，在山東省第三種模式普及范圍較廣，臨沂市凱旋養(yǎng)護(hù)院、青島市北區(qū)福壽星殘疾人托養(yǎng)服務(wù)中心、壽光市殘疾人托養(yǎng)中心等均是依托養(yǎng)老院等社會(huì)福利機(jī)構(gòu)原有的資源，包括專(zhuān)業(yè)護(hù)理人員、專(zhuān)業(yè)醫(yī)療設(shè)施等為殘疾人提供寄宿制的托養(yǎng)服務(wù)，該種寄宿制托養(yǎng)服務(wù)模式增加了殘疾人托養(yǎng)服務(wù)資源，為“又好又快”地發(fā)展殘疾人事業(yè)奠定了基礎(chǔ)[4]。

表2 壽光市殘疾人托養(yǎng)中心日常工作計(jì)劃安排一覽表

2.2.2 日間照料托養(yǎng)服務(wù)。日間照料托養(yǎng)服務(wù)是指在工作日期間為殘疾人提供托養(yǎng)服務(wù)，服務(wù)對(duì)象主要是需要生活照料而白天家庭中無(wú)人照料的殘疾人，托養(yǎng)時(shí)間一般為工作時(shí)間。主要服務(wù)內(nèi)容是生活照料、康復(fù)訓(xùn)練、職業(yè)技能培訓(xùn)、工(農(nóng))療、心理輔導(dǎo)、餐飲等，照料殘疾人的日間生活、促進(jìn)其機(jī)體功能的恢復(fù)，提升其職業(yè)技能，使其逐步回歸社會(huì)。

山東省的日間照料托養(yǎng)模式主要有3種：其一是以政府為主導(dǎo)、部門(mén)配合、殘聯(lián)組織興辦日間照料托養(yǎng)機(jī)構(gòu)；其二是依托街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、社區(qū)(村)建立的日間照料托養(yǎng)機(jī)構(gòu)，可實(shí)現(xiàn)資源共享，殘聯(lián)給予業(yè)務(wù)指導(dǎo)；三是社會(huì)力量和個(gè)人興辦的不以營(yíng)利為目的的日間照料機(jī)構(gòu)。濟(jì)南市歷下區(qū)（燕北）陽(yáng)光家園照料中心和臨沂市蘭陵縣的朝陽(yáng)社區(qū)殘疾人日間照料中心，均為殘疾人提供日間照料服務(wù)。通過(guò)接受托養(yǎng)服務(wù)，殘疾人增加了生活自理能力和勞動(dòng)能力，為進(jìn)一步的就業(yè)服務(wù)打下了基礎(chǔ)。

2.2.3 庇護(hù)性就業(yè)托養(yǎng)服務(wù)。庇護(hù)性就業(yè)托養(yǎng)服務(wù)是指建立殘疾人庇護(hù)工場(chǎng)，為無(wú)法正常就業(yè)但尚有部分勞動(dòng)能力的殘疾人在提供托養(yǎng)服務(wù)的同時(shí)進(jìn)行就業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)培訓(xùn)，安排力所能及的生產(chǎn)勞動(dòng)，并獲得適當(dāng)?shù)膭趧?dòng)報(bào)酬。主要模式是由相關(guān)企業(yè)，特別是福利企業(yè)和農(nóng)村殘疾人扶貧基地，專(zhuān)門(mén)設(shè)立庇護(hù)車(chē)間、工場(chǎng)或農(nóng)業(yè)基地，提供工療或農(nóng)療托養(yǎng)，并開(kāi)設(shè)適應(yīng)殘疾人工作的環(huán)境和工種，促進(jìn)殘疾人就業(yè)能力提升。同時(shí)配備有責(zé)任心和愛(ài)心的人員管理和照顧殘疾人，從生活上關(guān)心、從心理上溝通、從情感上融入殘疾人。青島市李滄區(qū)裕華殘疾人輔助性就業(yè)中心，于2014年9月1日成立，主要組織就業(yè)年齡段內(nèi)難以進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性勞動(dòng)力市場(chǎng)的智力、精神和重度肢體等殘疾人從事有一定報(bào)酬的生產(chǎn)勞動(dòng)。中心設(shè)有辦公室、康復(fù)訓(xùn)練室、文體活動(dòng)室、職業(yè)工作間等部門(mén)，就業(yè)中心培訓(xùn)完善的無(wú)障礙設(shè)施，并有專(zhuān)業(yè)的管理服務(wù)人員。中心實(shí)行彈性工作制度，殘疾人每天工作時(shí)間不超過(guò)5小時(shí)，細(xì)分出生產(chǎn)組、業(yè)務(wù)組、后勤組、生活組等多個(gè)組別，由業(yè)務(wù)主管負(fù)責(zé)，全面保護(hù)殘疾人的工作生活質(zhì)量，促進(jìn)了殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的全面開(kāi)展。

2.2.4 居家托養(yǎng)服務(wù)。居家托養(yǎng)服務(wù)是以政府或者社會(huì)興辦的居家托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)為依托，將服務(wù)對(duì)象擴(kuò)大到符合托養(yǎng)服務(wù)條件但主要時(shí)間仍在家中的殘疾人[5]。其中，較為典型的代表有：一是東營(yíng)市殘疾人居家服務(wù)中心。東營(yíng)市殘聯(lián)依托陽(yáng)光大姐家政服務(wù)公司，投資150萬(wàn)元建成了“東營(yíng)市殘疾人呼叫服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)”，平臺(tái)具備信息管理、呼叫服務(wù)、調(diào)度協(xié)調(diào)、監(jiān)督反饋等功能，24小時(shí)向殘疾人提供咨詢(xún)、代辦、配送等多項(xiàng)服務(wù)，“殘疾人只需按動(dòng)‘一鍵通’服務(wù)器，就能享受到‘電子保姆式’的高效便捷服務(wù)。”二是諸城市十里社區(qū)。十里社區(qū)為居家托養(yǎng)殘疾人免費(fèi)發(fā)放了“一鍵通”求助手機(jī)，居家托養(yǎng)殘疾人有困難，只要按響“一鍵通”手機(jī)求助鍵，通過(guò)社區(qū)建設(shè)的短信服務(wù)平臺(tái)，社區(qū)就能夠?yàn)榫蛹彝叙B(yǎng)殘疾人提供志愿服務(wù)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和有償服務(wù)，方便又快捷。三是臨沭縣殘疾人居家托養(yǎng)中心，它由臨沭縣殘聯(lián)與金立家政服務(wù)公司共同成立，中心駐地玉山鎮(zhèn)，為殘疾人提供的托養(yǎng)服務(wù)以日常生活照料為主，此外還包括居家保潔、代辦代購(gòu)、咨詢(xún)服務(wù)、配送服務(wù)等。服務(wù)分為上門(mén)服務(wù)和詢(xún)問(wèn)式服務(wù)，其中上門(mén)服務(wù)每次不低于2小時(shí)，詢(xún)問(wèn)式服務(wù)每周不少于2次。先走訪殘疾人，了解其需求之后提供服務(wù)，而且工作人員上門(mén)提供服務(wù)后，殘聯(lián)會(huì)對(duì)其提供的服務(wù)進(jìn)行檢查督導(dǎo)，電話抽查殘疾人對(duì)服務(wù)的滿(mǎn)意度。總之，居家托養(yǎng)服務(wù)的興起為健全殘疾人托養(yǎng)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)起到了良好的支撐作用。

3.殘疾人托養(yǎng)服務(wù)問(wèn)題分析

盡管山東省殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作已取得初步成效，但是整體來(lái)說(shuō)，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作與國(guó)家在“十三五”期間的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)要求還有一定差距，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估體系建設(shè)、服務(wù)供給方式及服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)機(jī)制等方面急需進(jìn)一步規(guī)范完善。

3.1 供需矛盾突出

對(duì)于智力、精神殘疾人和重度殘疾人，盡管?chē)?guó)家實(shí)施了許多特惠項(xiàng)目幫助，但是仍然有相當(dāng)多的殘疾人不能獨(dú)立，過(guò)度依靠家庭的長(zhǎng)期養(yǎng)護(hù)。山東現(xiàn)有符合托養(yǎng)條件的城鄉(xiāng)殘疾人總數(shù)約為156.38萬(wàn)人，而每年提供托養(yǎng)服務(wù)的能力僅為5萬(wàn)人，顯示出殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量少及托養(yǎng)服務(wù)能力有限與托養(yǎng)服務(wù)需求之間的矛盾突出。

3.2 保障機(jī)制不完善

托養(yǎng)保障資金來(lái)源主要依賴(lài)于政府投資，社會(huì)力量支持不夠，是導(dǎo)致保障資金嚴(yán)重短缺的主要原因[6]。資金不足主要針對(duì)民辦公助的殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)而言，由于政府補(bǔ)貼數(shù)額較低，這些機(jī)構(gòu)營(yíng)運(yùn)的資金主要靠收取托養(yǎng)對(duì)象的費(fèi)用以及社會(huì)愛(ài)心人士的捐助，但受殘疾人及其家庭經(jīng)濟(jì)條件的限制，在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中存在諸多困難，這使得專(zhuān)業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)人才也十分短缺。在殘疾人居家服務(wù)托養(yǎng)方面，因資金投入有限，且為殘疾人提供的服務(wù)難度高、強(qiáng)度大等因素，不能為殘疾人提供專(zhuān)業(yè)的服務(wù)；在殘疾人居家康復(fù)器材的供給中，康復(fù)器材的數(shù)量和種類(lèi)嚴(yán)重短缺，殘疾人康復(fù)的專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍也不完善，在殘疾人康復(fù)過(guò)程中不能為其提供專(zhuān)業(yè)的康復(fù)方法，導(dǎo)致居家康復(fù)工作具有一定的盲目性。目前，對(duì)于殘疾人社會(huì)保障的財(cái)政投入很少，致使居家服務(wù)提供覆蓋面積小，服務(wù)項(xiàng)目少，遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足殘疾人對(duì)于居家服務(wù)的需求。而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，部分機(jī)構(gòu)的護(hù)理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)也在提高，有的市殘聯(lián)給予的托養(yǎng)補(bǔ)助、重殘補(bǔ)助與殘疾人收入達(dá)不到收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，超出殘疾人資金承受能力。且對(duì)于一些家庭而言，政府給予的生活救助是殘疾人家庭開(kāi)支的重要來(lái)源，一旦殘疾人入住托養(yǎng)服務(wù)中心，其家庭生活開(kāi)支無(wú)法解決，所以部分家庭不愿將殘疾人送入機(jī)構(gòu)。總之，政府投入不足，補(bǔ)貼機(jī)制不完善，加上社會(huì)力量幫扶支持不夠，導(dǎo)致托養(yǎng)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)發(fā)展缺乏長(zhǎng)效經(jīng)費(fèi)籌集機(jī)制的保障。

3.3 專(zhuān)業(yè)人員缺乏

殘疾人服務(wù)隊(duì)伍的規(guī)模和質(zhì)量是制約殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系建設(shè)的突出問(wèn)題。托養(yǎng)服務(wù)需具備一定的專(zhuān)業(yè)性，包括專(zhuān)業(yè)知識(shí)、專(zhuān)業(yè)技能、專(zhuān)業(yè)設(shè)施、專(zhuān)業(yè)人才和專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等[7]。其一是專(zhuān)業(yè)的、高素質(zhì)的管理人才緊缺。調(diào)查顯示，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理層人員學(xué)歷層次不高，大多采用家庭粗放式管理，缺乏高端、專(zhuān)業(yè)化的管理知識(shí)和專(zhuān)業(yè)服務(wù)知識(shí)，管理水平較低；殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)難以由社會(huì)招聘途徑找到管理人才，同時(shí)又缺乏必要的激勵(lì)手段，導(dǎo)致現(xiàn)有的管理者管理理念普遍落后，且未受過(guò)系統(tǒng)管理知識(shí)培訓(xùn)，制約了殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的發(fā)展。其二是專(zhuān)業(yè)服務(wù)人才不足。殘疾人托養(yǎng)服務(wù)需要更多專(zhuān)業(yè)性的人才加入，如特殊教育、心理學(xué)、康復(fù)醫(yī)學(xué)等學(xué)科人才。特別是像大齡自閉癥群體，只有真正了解這個(gè)群體，具有相關(guān)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)背景，才能談得上為他們服務(wù)。而現(xiàn)狀是殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的護(hù)理員中下崗失業(yè)人員和農(nóng)村婦女是絕對(duì)主力，大多數(shù)護(hù)理員沒(méi)有權(quán)威部門(mén)頒發(fā)的從業(yè)資格證書(shū)，托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的服務(wù)人員大多專(zhuān)業(yè)知識(shí)欠缺、沒(méi)受過(guò)系統(tǒng)培訓(xùn)，對(duì)托養(yǎng)服務(wù)缺乏整體認(rèn)知。如臨沂市臨沭縣殘疾人居家托養(yǎng)中心現(xiàn)有康復(fù)技術(shù)員23名，保潔6名，代購(gòu)代辦員4名，平均年齡均在45歲以上，其中僅有3名員工受過(guò)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，專(zhuān)業(yè)人員的缺乏直接導(dǎo)致殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的滯后，阻礙殘疾人托養(yǎng)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的健全。

3.4 托養(yǎng)服務(wù)模式有待完善

目前殘疾人托養(yǎng)服務(wù)模式主要有居家托養(yǎng)、日間照料和寄宿制托養(yǎng)三種模式。不同的托養(yǎng)服務(wù)模式基于殘疾人不同的服務(wù)需求提供服務(wù)，殘疾人多樣化的需求得到滿(mǎn)足。例如：殘疾人居家托養(yǎng)服務(wù)不再直接對(duì)殘疾人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，而是以服務(wù)券的形式或者是把托養(yǎng)補(bǔ)貼給予服務(wù)機(jī)構(gòu)；日間照料托養(yǎng)服務(wù)模式基于就近原則托養(yǎng)社區(qū)內(nèi)有托養(yǎng)服務(wù)需求的殘疾人；寄宿托養(yǎng)服務(wù)模式主要為不能自理的殘疾人提供長(zhǎng)期托養(yǎng)服務(wù)。這幾種模式用有限的托養(yǎng)資金為殘疾人提供最大化托養(yǎng)服務(wù)。但是在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，不同的托養(yǎng)服務(wù)模式存在不同程度的問(wèn)題。居家托養(yǎng)服務(wù)模式中，有的服務(wù)供給方與托養(yǎng)殘疾人或家庭協(xié)商好，把居家托養(yǎng)補(bǔ)貼中的一部分給托養(yǎng)殘疾人，服務(wù)供給方不再為殘疾人提供服務(wù)，還有一些地方把居家托養(yǎng)補(bǔ)貼直接發(fā)給殘疾人本身；寄宿制托養(yǎng)服務(wù)模式中，有機(jī)構(gòu)虛增托養(yǎng)殘疾人來(lái)賺取政府的托養(yǎng)服務(wù)補(bǔ)貼。這些行為都使得殘疾人托養(yǎng)服務(wù)效果受到影響，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)模式有待完善。

3.5 缺乏第三方監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制

隨著政府對(duì)殘疾人工作的日益重視，殘疾人托養(yǎng)服務(wù)質(zhì)量不斷提升，標(biāo)準(zhǔn)化、市場(chǎng)化和社會(huì)化是殘疾人托養(yǎng)服務(wù)發(fā)展的趨勢(shì)。殘疾人托養(yǎng)服務(wù)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，如何把殘疾人托養(yǎng)工作做好，為殘疾人提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)和規(guī)范化管理是必不可少的重要環(huán)節(jié)。針對(duì)這種情況，引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)是至關(guān)重要的。目前殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的質(zhì)量監(jiān)督仍存在漏洞，很多托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理和服務(wù)評(píng)估的工作還是由街道社區(qū)、殘聯(lián)、承接主體自身來(lái)做。管理規(guī)范的不統(tǒng)一，就難免會(huì)出現(xiàn)服務(wù)責(zé)任不明確、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、隨意性較強(qiáng)等現(xiàn)象。在沒(méi)有制度約束且績(jī)效考核缺失的情況下，很難做好監(jiān)督工作，且自行檢查往往缺乏必備的專(zhuān)業(yè)評(píng)估技巧和真實(shí)客觀性，很難真正保證殘疾人托養(yǎng)服務(wù)監(jiān)督和評(píng)估工作的公開(kāi)性。首先，作為服務(wù)受惠主體的殘疾人及殘疾人家庭缺乏“顧客”精神，他們認(rèn)為政府為其提供的服務(wù)是“額外恩惠”而不是“應(yīng)有之義”，故而對(duì)服務(wù)的質(zhì)量與監(jiān)督幾乎忽視甚至不做任何要求，在“多一事不如少一事”的心理暗示下，作為承接主體自然而然地會(huì)漏掉第三方監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制的引入[8]。其次，目前缺乏真正的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)托養(yǎng)服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效果和受益主體進(jìn)行專(zhuān)業(yè)評(píng)估。引入第三方監(jiān)督機(jī)制增加了成本投入，這也是獨(dú)立的第三方監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制缺乏的很直接，也很重要的影響因素之一。對(duì)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的監(jiān)督機(jī)制應(yīng)是由政府、服務(wù)承接主體、社會(huì)大眾、接受服務(wù)對(duì)象、獨(dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)組成的多元化的監(jiān)督約束機(jī)制，其中，獨(dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)的引入尤為重要。目前，山東省各地市普遍缺乏第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，缺乏明確的規(guī)章制度及評(píng)估細(xì)則，給殘疾人提供的居家托養(yǎng)服務(wù)質(zhì)量評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)也過(guò)于模糊甚至空缺，對(duì)建立科學(xué)合理的殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的管理規(guī)范和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)有一定的阻礙。例如商河縣精神殘疾人托養(yǎng)中心、利津縣精神殘疾人托養(yǎng)中心等托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)都制定了一系列的服務(wù)內(nèi)容，但是由于沒(méi)有第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行考核，不能知道其具體的托養(yǎng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)如何。

4.推進(jìn)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作的對(duì)策建議

4.1 引導(dǎo)扶持民辦殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)

政府應(yīng)該發(fā)揮引導(dǎo)作用，動(dòng)員社會(huì)力量，共同支持殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展。具體做法：一是動(dòng)員社會(huì)捐助，通過(guò)宣傳使社會(huì)各界充分認(rèn)識(shí)托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和功能，尤其是企事業(yè)單位和愛(ài)心人士給予殘疾人托養(yǎng)事業(yè)更多的關(guān)注，并提供相應(yīng)的物質(zhì)資助。二是動(dòng)員社會(huì)為殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)提供志愿服務(wù)，特別是在康復(fù)、醫(yī)療、教育、培訓(xùn)、文體等方面，組織專(zhuān)業(yè)人員來(lái)機(jī)構(gòu)做義工，可以有效地對(duì)機(jī)構(gòu)的人才短缺給予補(bǔ)充。三是鼓勵(lì)社會(huì)力量開(kāi)辦形式多樣的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)。一方面可以利用社區(qū)空閑的辦公用房，解決殘疾人日間無(wú)人照料的困難；另一方面，吸引愛(ài)心企業(yè)申辦殘疾人工療所，解決輕度殘疾人的工作和康復(fù)。鼓勵(lì)社會(huì)熱心人士興辦殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)，根據(jù)相關(guān)規(guī)定給予資助。

運(yùn)作方式除了現(xiàn)有的公辦公助模式外，可采用民辦公助的形式扶持民辦殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)。民辦托養(yǎng)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位為真正的民辦非企業(yè)機(jī)構(gòu)，機(jī)制靈活，政府也不會(huì)因?yàn)闄C(jī)構(gòu)的運(yùn)行不佳而背上包袱。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，民辦機(jī)構(gòu)在競(jìng)爭(zhēng)中提高服務(wù)質(zhì)量，在提高服務(wù)質(zhì)量的過(guò)程中得到社會(huì)的認(rèn)可和支持，不斷發(fā)展壯大，最終得益的還是殘疾人。這在一定程度上也能促進(jìn)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)中心提高服務(wù)質(zhì)量，降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。公助體現(xiàn)政府對(duì)殘疾人的責(zé)任，政府對(duì)民辦托養(yǎng)機(jī)構(gòu)提供各方面的支持，促進(jìn)機(jī)構(gòu)良性運(yùn)轉(zhuǎn)。托養(yǎng)機(jī)構(gòu)民辦公助的形式比純民辦、純公辦的形式更符合殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的實(shí)際。機(jī)構(gòu)可以采取日托和寄宿兩種形式組織殘疾人開(kāi)展一些簡(jiǎn)單的勞動(dòng)和文體康復(fù)活動(dòng)，減輕監(jiān)護(hù)人的負(fù)擔(dān)。

4.2 探索托養(yǎng)與養(yǎng)老服務(wù)銜接

殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作煩瑣復(fù)雜，探索做好“融合發(fā)展”大文章，一方面是切實(shí)推動(dòng)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)與輔助性就業(yè)服務(wù)的有機(jī)融合，將殘疾人托養(yǎng)服務(wù)打造成促進(jìn)輔助性就業(yè)的重要平臺(tái)和載體；另一方面是努力推進(jìn)殘聯(lián)部門(mén)與民政、衛(wèi)計(jì)委等部門(mén)的融合發(fā)展，最大化整合殘疾人托養(yǎng)服務(wù)資源[9—10]。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，臨沂市、青島市等地的殘疾人托養(yǎng)工作與民政部門(mén)的敬老院、養(yǎng)老院進(jìn)行了銜接融合，充分整合利用了當(dāng)?shù)鼐蠢显骸B(yǎng)老院的閑置床位，解決了重度肢體殘疾人、智力殘疾人的托養(yǎng)問(wèn)題，殘疾人的托養(yǎng)費(fèi)用在養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)用基礎(chǔ)上適當(dāng)考慮殘疾人的特殊需求來(lái)確定，殘聯(lián)部門(mén)給予養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的殘疾人托養(yǎng)費(fèi)用高于民政的養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼。由于服務(wù)對(duì)象的交叉、服務(wù)性質(zhì)的類(lèi)似、服務(wù)經(jīng)費(fèi)的趨同，養(yǎng)老服務(wù)與重度殘疾人托養(yǎng)在政策執(zhí)行中必然要求加強(qiáng)相互銜接與有效管理。

4.3 加強(qiáng)托養(yǎng)服務(wù)專(zhuān)業(yè)人才建設(shè)

殘疾人服務(wù)隊(duì)伍的規(guī)模和質(zhì)量是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期影響和制約殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系建設(shè)的突出問(wèn)題。托養(yǎng)服務(wù)需具備一定的專(zhuān)業(yè)性，包括專(zhuān)業(yè)知識(shí)、專(zhuān)業(yè)技能、專(zhuān)業(yè)設(shè)施、專(zhuān)業(yè)人才和專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等。針對(duì)服務(wù)隊(duì)伍老齡化，建議選拔熱心殘疾人事業(yè)、熱愛(ài)殘疾人工作的年輕人，通過(guò)定向委托技術(shù)院校護(hù)理專(zhuān)業(yè)培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)護(hù)理人員，定期組織從事托養(yǎng)服務(wù)工作的管理和服務(wù)人員參加國(guó)家、省市專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)班，建立上崗前培訓(xùn)制度。實(shí)施托養(yǎng)服務(wù)工作骨干專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)工程，通過(guò)高級(jí)研修班、高層次人才培養(yǎng)工程等方式，培養(yǎng)一批骨干型托養(yǎng)服務(wù)工作專(zhuān)業(yè)人才。研究制定托養(yǎng)服務(wù)工作專(zhuān)業(yè)崗位設(shè)置范圍、數(shù)量結(jié)構(gòu)、配備比例、職責(zé)任務(wù)、任職條件以及依法落實(shí)和保障托養(yǎng)服務(wù)從業(yè)人員的工資福利待遇，拓展職業(yè)發(fā)展通道。結(jié)合政府購(gòu)買(mǎi)殘疾人服務(wù)工作，研究制定托養(yǎng)服務(wù)人才培訓(xùn)教育補(bǔ)貼政策和殘疾人托養(yǎng)專(zhuān)業(yè)人才入職獎(jiǎng)補(bǔ)辦法，通過(guò)提高護(hù)理人員的報(bào)酬待遇，吸引、留住專(zhuān)業(yè)人才。同時(shí)，要加強(qiáng)助殘志愿者隊(duì)伍建設(shè)，建議建立醫(yī)護(hù)人員、心理醫(yī)生、義工教師等助殘志愿者隊(duì)伍，鼓勵(lì)社會(huì)各界對(duì)殘疾人傾注愛(ài)心，在全社會(huì)形成扶殘助殘的良好氛圍。

4.4 托養(yǎng)服務(wù)模式因地制宜發(fā)展

鑒于不同殘疾人托養(yǎng)服務(wù)模式存在的不同問(wèn)題，應(yīng)因地制宜、因人制宜地發(fā)展殘疾人托養(yǎng)服務(wù)，充分利用政府資源、整合各方公共資源和社會(huì)資源，基于殘疾人托養(yǎng)服務(wù)需求，建立健全以居家托養(yǎng)服務(wù)為支撐、日間照料托養(yǎng)服務(wù)為輔助、寄宿托養(yǎng)服務(wù)為托底、庇護(hù)性就業(yè)托養(yǎng)模式為嘗試的社會(huì)化殘疾人托養(yǎng)服務(wù)體系，提高殘疾人托養(yǎng)服務(wù)工作的水平。針對(duì)居家托養(yǎng)服務(wù)模式中存在的問(wèn)題，農(nóng)村殘疾人因比較分散，其居家托養(yǎng)服務(wù)可借鑒山東省聊城市莘縣古城鎮(zhèn)的“鄰里互助”模式，以村為單位，選拔一批優(yōu)秀的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)護(hù)理員，優(yōu)先考慮貧困村民，每位護(hù)理員為本村3—5名殘疾人提供托養(yǎng)服務(wù)，把居家托養(yǎng)服務(wù)補(bǔ)貼給予護(hù)理員，既解決了農(nóng)村殘疾人分散、機(jī)構(gòu)上門(mén)服務(wù)成本高的難題，又為村貧困人口提供增收來(lái)源。針對(duì)寄宿托養(yǎng)機(jī)構(gòu)虛增托養(yǎng)殘疾人的問(wèn)題，可根據(jù)每地不同情況加大殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的監(jiān)管力度。

4.5 建立殘疾人托養(yǎng)服務(wù)監(jiān)督評(píng)估機(jī)制

殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)作為提供良好的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)的主要載體，承擔(dān)著重大責(zé)任。但是政府、殘聯(lián)等在大力發(fā)展殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的同時(shí)，缺乏對(duì)其良好的管理和監(jiān)督，導(dǎo)致殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展良莠不齊，資金、人才等問(wèn)題突出。因此，如何對(duì)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行良好的績(jī)效評(píng)估和管理成為我們急需研究的重要課題之一[11]。建議盡快出臺(tái)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)考核評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，建立穩(wěn)定、科學(xué)的第三方評(píng)估系統(tǒng)。對(duì)于各級(jí)殘聯(lián)而言，在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作中明確定位、轉(zhuǎn)變職能，發(fā)揮不同于政府職能部門(mén)的特別作用，更多體現(xiàn)出“銜接”和“監(jiān)督”等更具行業(yè)指導(dǎo)性的功能，及時(shí)、準(zhǔn)確掌握有關(guān)政策、殘疾人托養(yǎng)服務(wù)需求狀況以及服務(wù)承接組織和服務(wù)市場(chǎng)的基本狀況，建立具有針對(duì)性的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)評(píng)價(jià)體系。

4.5.1 監(jiān)督檢查。各級(jí)殘疾人聯(lián)合會(huì)作為殘疾人托養(yǎng)服務(wù)項(xiàng)目履約監(jiān)管的主體，邀請(qǐng)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)通過(guò)建立過(guò)程考核評(píng)分制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目履約的日常監(jiān)督。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)配合財(cái)政、民政、審計(jì)等部門(mén)，通過(guò)不定期“回頭看”的方式，隨時(shí)抽查項(xiàng)目實(shí)施及資金使用情況。

4.5.2 績(jī)效評(píng)價(jià)。委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)殘疾人托養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)指標(biāo)包括：意外事故發(fā)生率低于5‰，褥瘡發(fā)生率為0%，服務(wù)質(zhì)量投訴率低于5%，各項(xiàng)能力提升率達(dá)90%以上，服務(wù)設(shè)施完好率達(dá)100%，服務(wù)對(duì)象滿(mǎn)意度達(dá)90%以上，家屬（或監(jiān)護(hù)人）滿(mǎn)意度達(dá)90%以上。

4.5.3 聯(lián)合驗(yàn)收。相關(guān)監(jiān)管部門(mén)聯(lián)合開(kāi)展年度驗(yàn)收，邀請(qǐng)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和一定比例的服務(wù)對(duì)象參與并出具意見(jiàn)。驗(yàn)收結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公告，并作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)之一。

小結(jié)

山東省殘疾人托養(yǎng)服務(wù)取得了階段性成就，可以為殘疾人提供寄宿制托養(yǎng)、日間照料及居家服務(wù)，托養(yǎng)服務(wù)方式主要以公辦公助、民辦公助為主，托養(yǎng)服務(wù)內(nèi)容以托養(yǎng)照料為主，以勞動(dòng)能力訓(xùn)練及輔助性就業(yè)為輔，基本解決了智力殘疾人、精神殘疾人和重度肢體殘疾人急需的家庭照護(hù)難題。但是我們應(yīng)該看到，山東省大部分托養(yǎng)機(jī)構(gòu)為殘疾人提供的托養(yǎng)服務(wù)內(nèi)容與托養(yǎng)服務(wù)本質(zhì)仍有較大差距，托養(yǎng)服務(wù)不僅要為殘疾人提供基本的生活照料，還要提供殘疾人生活自理能力訓(xùn)練和社會(huì)融入訓(xùn)練，最終實(shí)現(xiàn)自立和就業(yè)目標(biāo)。另外，托養(yǎng)服務(wù)是專(zhuān)業(yè)化服務(wù)，需要根據(jù)殘疾人殘疾類(lèi)別、殘疾程度及殘疾人能力特點(diǎn)提供個(gè)性化的殘疾人托養(yǎng)服務(wù)，制定個(gè)性化托養(yǎng)計(jì)劃，并根據(jù)殘疾人能力及時(shí)調(diào)整托養(yǎng)計(jì)劃，使殘疾人能力達(dá)到最佳水平，以上都需要在以后的托養(yǎng)服務(wù)中不斷完善。

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Research on Problems and Countermeasures of the Care Service for the Persons with Disabilities in Shandong Province

Wu Sheng-nan, Sun Yu-jie

Care service for persons with disabilities involves solving the problems of survival and development of persons with intellectual, mental and serious physical disabilities.This study takes the care service for persons with disabilities in Shandong Province as an example and analyzes the current situations of care service agencies and their service models.Also, it makes in-depth analysis of the problems such as lack of care service resources, insufficient funds and short of assessment of a third-party monitoring.Based on the above analysis, the study makes policy proposals on strengthening care service work including the government’s support for private-owned care service institutions, integrating care service into care service for the elderly, training of service workers and construction of assessment mechanism.It is hoped that these suggestions will be of value to enhancing care service for persons with disabilities.

Persons with disabilities; Care Service; Integrated Development

C913.69

A

2095-0810(2017)27-0081-08

吳圣楠 博士；研究方向：中國(guó)政治制度與社會(huì)服務(wù)

孫雨潔 碩士研究生；研究方向：殘疾人社會(huì)服務(wù)