旅游監(jiān)管機(jī)制的創(chuàng)新研究

李夢　解姣姣

摘要：隨著旅游成為人們的重要生活方式。旅游市場出現(xiàn)的問題越來越多，關(guān)于旅游監(jiān)管機(jī)制研究的也越發(fā)重要。本文從近幾年旅游市場監(jiān)管存在的突出問題著手，在現(xiàn)有監(jiān)管模式基礎(chǔ)之上，提出旅游監(jiān)管機(jī)制的創(chuàng)新模式，從而為規(guī)范旅游市場秩序、維護(hù)旅游品牌形象、促進(jìn)旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供理論參考。

關(guān)鍵詞：旅游；問題；創(chuàng)新；旅游監(jiān)管機(jī)制

一、當(dāng)前旅游市場監(jiān)管存在的問題

（1）監(jiān)管部門職責(zé)交叉。旅游業(yè)包含吃、住、行、游、購、娛六大環(huán)節(jié)，涉及到社會生活中的方方面面；從而出現(xiàn)一個旅游業(yè)的法人組織所包含的事務(wù)內(nèi)容歸口于旅游、園林、住建、民族宗教、物價、工商等多個行政部門。比如：旅游景區(qū)門票價格和相關(guān)服務(wù)收費屬于物價部門；未取得旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證從事旅行社業(yè)務(wù)、掛靠承包和變相轉(zhuǎn)讓旅行社經(jīng)營權(quán)、擅自使用其他旅行社的名稱從事旅行社業(yè)務(wù)等行為的懲處歸屬于工商管理局；食藥局負(fù)責(zé)旅游食品安全的督查；而旅游部門負(fù)責(zé)旅游營銷、旅游質(zhì)量的監(jiān)督管理等。由于監(jiān)管職能分散，甚至交叉，容易產(chǎn)生推諉扯皮、多頭執(zhí)法等問題，增加了旅游市場的監(jiān)管難度。

（2）在線旅游商務(wù)監(jiān)管存在盲區(qū)。隨著網(wǎng)絡(luò)的迅速發(fā)展，微商旅行社、在線旅游企業(yè)方興未艾。許多虛擬旅游商家利用監(jiān)管盲區(qū)不與游客簽訂旅游合同，不提供旅游發(fā)票，甚至涌現(xiàn)出一批無資質(zhì)從事旅游業(yè)務(wù)的商家；各種“黑社”、“黑導(dǎo)”充斥于旅游電子商務(wù)市場。由于缺乏有效的旅游市場監(jiān)管及相關(guān)旅游合作約束，一旦發(fā)生旅游糾紛，旅游者將很難維權(quán)。

（3）旅游監(jiān)管執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究。《中華人民共和國旅游法》已于2013年10月1日頒布實施，為旅游市場監(jiān)管提供法律依據(jù)。但是在旅游市場監(jiān)管過程中，存在執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象。究其現(xiàn)象背后的原因，一是有的旅游監(jiān)管部門對《旅游法》沒有學(xué)透。旅游業(yè)中出現(xiàn)問題不能夠很好的確定執(zhí)法依據(jù)，致使執(zhí)法過程中，謹(jǐn)小慎微、裹足不前。二是部分旅游監(jiān)管部門主體責(zé)任意識淡薄。旅游業(yè)涉及監(jiān)管部門眾多，出現(xiàn)問題后，部分監(jiān)管部門推諉責(zé)任，不能充分認(rèn)識自身的主體責(zé)任，致使違法不究現(xiàn)象層出不窮。

（4）對旅游監(jiān)管重視程度不夠。近幾年來，旅游業(yè)所占GDP比重越來越大，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用比較明顯。旅游部門作為主管旅游經(jīng)營、宣傳、核準(zhǔn)、審批的政府部門，往往把工作重心放在對旅游的營銷方面，忽視了旅游監(jiān)管的重要性。

二、現(xiàn)有旅游監(jiān)管機(jī)制

（1）政府監(jiān)管。也稱為政府規(guī)制或者政府管制，是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府為實現(xiàn)某些公共政策目標(biāo)，對微觀經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行的規(guī)范與制約。

（2）行業(yè)監(jiān)管。是旅游市場監(jiān)管最主要的機(jī)制。就是旅游企業(yè)在進(jìn)入和退出旅游行業(yè)過程中，旅游行政管理部門作為主管部門在公開、公平、公正原則下，通過督查、檢查、抽查、巡查等方法，對其進(jìn)行監(jiān)督管理，以保證旅游行業(yè)平穩(wěn)運行。

（3）企業(yè)自主管理。就是旅游企業(yè)通過自身機(jī)制或者行業(yè)管理規(guī)則，自律自控，守法經(jīng)營?；蛘咄ㄟ^旅游行業(yè)協(xié)會進(jìn)行管理。

（4）多部門聯(lián)合執(zhí)法（旅游綜合執(zhí)法機(jī)制）。比如：旅游局+物價局+工商局+其他部門聯(lián)合執(zhí)法檢查。目前，這種聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，還停留在各部門職能的簡單加總，效能純粹的等于“1+1”，而不是大于“1+1”。日常聯(lián)合執(zhí)法檢查也只是突擊性、臨時性執(zhí)法行動，沒有形成固定機(jī)制。旅游綜合執(zhí)法可以在一定程度上整治、規(guī)范旅游市場秩序，但對旅游市場亂象集中區(qū)、頑疾重災(zāi)區(qū)，需要進(jìn)一步創(chuàng)新和整合。

三、關(guān)于旅游監(jiān)管的創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制研究

面對旅游業(yè)出現(xiàn)的新問題、新情況，筆者認(rèn)為不僅要發(fā)揮現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)制的優(yōu)點，更要參考、整合別的地市的新模式。比如海南三亞的“1+3”模式，山東濟(jì)南的啄木鳥志愿者隊伍。為旅游執(zhí)法提供參考。

（一）“1+N”旅游監(jiān)管模式

即采取旅游+警察、旅游+法庭、旅游+工商局、旅游+人民調(diào)解委員會的方式，相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)為旅游警察、旅游巡回法庭、工商局旅游分局、旅游糾紛人民調(diào)解委員會等。如海南三亞市就是旅游警察、旅游法庭以及旅游調(diào)解委員會的首創(chuàng)城市，為全域旅游的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。“1+N”旅游監(jiān)管模式是旅游業(yè)新常態(tài)下的創(chuàng)新體，是順應(yīng)旅游新形勢而產(chǎn)生的監(jiān)管模式?！?”就是旅游發(fā)展委員會，是各級政府專職于旅游綜合產(chǎn)業(yè)的辦公室、協(xié)調(diào)組?！癗”就是與旅游相關(guān)聯(lián)的其他職能部門。目前，三亞、桂林、棗莊等地率先設(shè)立旅游警察。三亞、寧夏、四川、杭州后等地設(shè)立了旅游巡回法庭。杭州、蘇州等地設(shè)立了旅游糾紛人民調(diào)解委員會。建立“1+N”旅游監(jiān)管模式要依照法律法規(guī)，劃定執(zhí)法邊界，避免濫用職權(quán)、超范圍執(zhí)法等問題。

（二）建立旅游市場綜合監(jiān)管機(jī)制

隨著旅游業(yè)朝向更深層次發(fā)展，傳統(tǒng)的旅游監(jiān)管方式已不能再滿足當(dāng)前旅游市場的發(fā)展需要。創(chuàng)新旅游綜合監(jiān)管體制不僅能夠滿足旅游市場的多元化發(fā)展，更為各職能部門旅游執(zhí)法劃定了職責(zé)范圍，提供法律法規(guī)依據(jù)。建立旅游市場綜合監(jiān)管機(jī)制，必須明確各部門的職責(zé)范圍，否則，其執(zhí)法效力就無法實現(xiàn)。同時向全社會公開各部門的職能、法律依據(jù)、執(zhí)法權(quán)限等事項。推進(jìn)綜合監(jiān)管執(zhí)法改革，加快理順旅游執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府職能部門職責(zé)關(guān)系。

（三）充分發(fā)揮旅游行業(yè)協(xié)會的職能

鼓勵旅游行業(yè)協(xié)會相對脫離旅游行政主管部門，發(fā)揮其行業(yè)自治的優(yōu)勢，以《旅游法》為依托，建立旅游行業(yè)整體規(guī)則規(guī)范，擴(kuò)大旅游協(xié)會參與旅游市場監(jiān)督的廣度和深度。

（四）實行旅游企業(yè)經(jīng)營信用等級升降級管理制度

對長期誠信經(jīng)營、消費者滿意度評價較高以及獲得有關(guān)表彰或獎勵的旅游企業(yè)提升信用等級；對于失信的旅游企業(yè)，予以相應(yīng)降級，并在網(wǎng)上公示，督促旅游企業(yè)落實主體責(zé)任。

（五）建立旅游志愿者或社會監(jiān)督員監(jiān)督機(jī)制

公開從社會選拔招募市民代表、旅游愛好者、法律服務(wù)者等志愿者，不定期參與旅游活動，采取隨團(tuán)暗訪的形式對旅游企業(yè)進(jìn)行督查，建立監(jiān)督臺賬，總結(jié)旅游市場突出熱點、難點問題，充分發(fā)揮社會公眾監(jiān)督的作用。

（六）建立在線旅游監(jiān)管和遠(yuǎn)程維權(quán)機(jī)制

借助智慧旅游平臺，積極推動建立旅游市場的信用監(jiān)管系統(tǒng)，實現(xiàn)跨區(qū)域旅游投訴處理異地聯(lián)合行動。運用人工智能、移動通信技術(shù)等技術(shù)，對旅游進(jìn)行技術(shù)化分解，建立一個能夠滿足游客個性化和多樣化需求的平臺。這個平臺重要的功能就是遠(yuǎn)程指揮調(diào)度旅游投訴和旅游市場在線監(jiān)管職能。endprint