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      普遍性和特殊性視角下老、少、邊地區(qū)貧困治理研究

      2017-09-21 23:07:28曾小溪汪三貴
      關(guān)鍵詞:邊境地區(qū)特殊性老區(qū)

      曾小溪,胡 駿,汪三貴

      (中國人民大學(xué),北京 100872)

      時(shí)政探討

      普遍性和特殊性視角下老、少、邊地區(qū)貧困治理研究

      曾小溪1,胡 駿2,汪三貴3

      (中國人民大學(xué),北京 100872)

      革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)等貧困地發(fā)展相對滯后,存在普遍性貧困的同時(shí)也面臨特殊困難,是脫貧攻堅(jiān)中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。老、少、邊地區(qū)存在遠(yuǎn)離政治經(jīng)濟(jì)中心,社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢,資源環(huán)境承載力弱,貧困面廣、貧困程度深等普遍性問題;同時(shí)老、少、邊地區(qū)發(fā)展水平普遍較低但不均衡,特殊性類型不一,如革命老區(qū)包袱沉重、民族地區(qū)問題交織、邊境地區(qū)重穩(wěn)定輕發(fā)展等特殊性問題。針對老、少、邊地區(qū)貧困的普遍性和特殊性,需要不斷提高貧困治理能力、增強(qiáng)扶貧政策的靶向性、構(gòu)建綜合立體的大扶貧格局。

      革命老區(qū);民族地區(qū);邊境地區(qū);特殊困難地區(qū);貧困治理

      一、引言

      中國的貧困除受限于整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的系統(tǒng)性、普遍性貧困之外,還明顯地表現(xiàn)為特殊困難地區(qū)的貧困,例如革命老區(qū)貧困、少數(shù)民族地區(qū)貧困、邊境地區(qū)貧困等。特殊困難地區(qū)的貧困已經(jīng)成為普遍經(jīng)濟(jì)增長問題之下的局部區(qū)域和特殊人群的發(fā)展問題。[1]隨著中國政府財(cái)政實(shí)力的逐步增強(qiáng),中央和地方各級財(cái)政扶貧投入逐年增加,新時(shí)期的扶貧開發(fā)綱要明確指出“加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)扶持力度”。[2]國家對革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊境地區(qū)的一般性、普惠性的扶持政策減少了因制度設(shè)計(jì)而造成的對這些地區(qū)的政策剝奪,取得了良好的效果。經(jīng)過一段時(shí)間的發(fā)展,老、少、邊地區(qū)的貧困人口大幅減少,貧困發(fā)生率明顯降低。但與此同時(shí),由于自然、歷史、社會、文化、政治等多種復(fù)雜因素的共同作用,這些地區(qū)在新形勢下的特殊性問題開始凸顯。從普遍性和特殊性視角研究這些特殊困難地區(qū)的貧困治理,符合“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”的基本精神,符合全面建成小康社會的基本要求,對維護(hù)國家的長治久安具有重要意義。

      二、普遍性和特殊性視角下的貧困表征

      (一)貧困的普遍性

      把握革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)貧困問題,首先要界定這些地區(qū)的性質(zhì)和范圍。一般說來,“類型”是事務(wù)的分類,如根據(jù)一定的分類標(biāo)準(zhǔn),可以將全國分為革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū),它多是一個(gè)政治性、歷史性、地理性的概念?!邦愋汀笔嵌喾N多樣的,可能受歷史和現(xiàn)實(shí)因素的影響,長期存在且不易改變;然而“困難”是多重的,可能是暫時(shí)的,可以通過一定的方式方法來克服、解決。從普遍性和特殊性的樸素辯證關(guān)系來看,就新形勢下的反貧困而言,用特殊“困難”地區(qū)比特殊“類型”地區(qū)表述更具準(zhǔn)確性、更有針對性。對這些特殊困難認(rèn)識的高度決定了解決這些困難的廣度和深度。

      從地理區(qū)位特征來看,革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)與貧困地區(qū)存在高度的重疊性,在全國14個(gè)片區(qū)的680個(gè)貧困縣中,革命老區(qū)縣329個(gè),民族自治縣371個(gè),陸地邊境縣48個(gè);在全國片區(qū)外的152個(gè)重點(diǎn)縣中,革命老區(qū)縣120個(gè),民族自治縣45個(gè),陸地邊境縣13個(gè),這些地區(qū)的貧困發(fā)生率明顯地高于全部平均水平。[3]革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)具有一些共同特征,也存在發(fā)展的不平衡,但普遍表現(xiàn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理;基礎(chǔ)設(shè)施較為落后;社會發(fā)展水平偏低,與全國水平相比有較大的差距。

      老、少、邊地區(qū)一般多集中于干旱地區(qū)、石漠山區(qū)、深高山區(qū)和高寒地區(qū)等,自然生態(tài)條件脆弱,資源環(huán)境承載力有限,脆弱性貧困突顯;其次區(qū)位優(yōu)勢不明顯,遠(yuǎn)離政治經(jīng)濟(jì)中心,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后;同時(shí),社會發(fā)展水平較低,市場化程度不高,農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營粗放;另外,地方政府財(cái)政困難,公共服務(wù)不足;發(fā)展基礎(chǔ)薄弱,發(fā)展動力不足。導(dǎo)致老、少、邊地區(qū)貧困面較廣,貧困程度較深等問題。因此,老、少、邊地區(qū)一般與貧困地區(qū)高度重合,共同構(gòu)成“老、少、邊、窮”地區(qū)。農(nóng)牧民增收困難,貧困積重難返。對于老、少、邊地區(qū)來說,脫貧攻堅(jiān)不僅是經(jīng)濟(jì)問題,更是政治問題、社會問題以及公共治理問題。

      (二)貧困的特殊性

      1.發(fā)展水平較低且不均衡

      從發(fā)展水平來看,雖然同屬革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū),但這些特殊困難地區(qū)內(nèi)部發(fā)展是不均衡的。經(jīng)過幾十年的發(fā)展,革命老區(qū)內(nèi)部差別較大,有些已經(jīng)擺脫了貧困而有些仍然發(fā)展滯后。不同民族地區(qū)發(fā)展水平不一,有些民族人口相對眾多,有些民族人口相對較少,如壯族有1700多萬人,赫哲族只有4000人;[4]有的民族發(fā)展較快,有的民族發(fā)展較慢;有的民族人口流失非常嚴(yán)重[5],有的民族因跨境而居,大量的“三非”(非法入境、非法居留、非法就業(yè))人員流入中國。[6]除了一些擁有大型口岸的邊境地區(qū)外,邊境地區(qū)普遍較為落后,且陸地邊境縣內(nèi)邊境一線、邊境二線、邊境三線發(fā)展是不均衡的,[7]不適合進(jìn)行大規(guī)模移民搬遷,考慮到戍邊需要,“十三五”易地扶貧搬遷政策也不在邊境地區(qū)實(shí)行。

      2.治理機(jī)構(gòu)雖有涉及但不完善

      從治理機(jī)構(gòu)特征來看,對這些地區(qū)的治理機(jī)構(gòu)建設(shè)水平不一。國家民族事務(wù)委員會負(fù)責(zé)對民族地區(qū)進(jìn)行管理,承擔(dān)著執(zhí)行黨和國家的民族政策,努力促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、教育、文化、科技等事業(yè)的發(fā)展,保障少數(shù)民族的合法權(quán)益,維護(hù)平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會主義民族關(guān)系的健康發(fā)展,實(shí)現(xiàn)各民族共同繁榮的重要任務(wù);而革命老區(qū)機(jī)構(gòu)建設(shè)不健全,中國老區(qū)建設(shè)促進(jìn)會及其各地分會等非官方機(jī)構(gòu)在革命老區(qū)發(fā)展和建設(shè)中發(fā)揮了一定的作用,一些地區(qū)的老區(qū)建設(shè)辦并入了扶貧辦;針對邊境地區(qū)沒有全國性專門管理機(jī)構(gòu),邊境問題常常被放在民族問題的主題之下來進(jìn)行管理和討論,如“興邊富民行動”由國家民族事務(wù)委員會來推動,成為民族工作的一部分。

      3.不同地區(qū)面臨不同問題,挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存

      革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)各種問題往往交織在一起,內(nèi)部發(fā)展不平衡加上機(jī)構(gòu)、制度建設(shè)不完善制約了這些地區(qū)的發(fā)展,與此同時(shí),這些地區(qū)也面臨著一些特殊問題。革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)除了上述的基本特征外,還有其區(qū)別于其它地方的顯著特點(diǎn),這些特點(diǎn)使得這些特殊困難地區(qū)發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存。

      (1)革命老區(qū)包袱沉重。革命老區(qū)是一個(gè)政治概念也是一個(gè)歷史概念,是指土地革命戰(zhàn)爭時(shí)期和抗日戰(zhàn)爭時(shí)期在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下創(chuàng)建的革命根據(jù)地。為中華民族解放和新中國的建立付出了巨大的犧牲,普遍存在精英人口損失眾多、自然資源破壞嚴(yán)重的現(xiàn)象。革命時(shí)期為數(shù)不多的物質(zhì)財(cái)富幾乎全部用于戰(zhàn)爭消耗,建設(shè)時(shí)期又缺乏原始的資本積累,這種影響是長期存在的,革命老區(qū)發(fā)展劣勢凸顯。歷史遺留下來的革命舊址、革命紀(jì)念場館、烈士陵園等大量基礎(chǔ)設(shè)施需要維護(hù)和改造,經(jīng)歷戰(zhàn)爭幸存且在世的老紅軍、抗戰(zhàn)老兵、革命“五老”待遇需要提高,部分去世的烈士墓需要集中、零散安葬等一系列問題,革命老區(qū)對這些項(xiàng)目的支出需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于非革命老區(qū)。做好這一系列的工作對繼承和發(fā)揚(yáng)愛國主義精神、革命精神具有重要意義。紅色文化資源是推動革命老區(qū)發(fā)展的寶貴財(cái)富,胸懷理想、堅(jiān)定信念、艱苦奮斗、自力更生、實(shí)事求是的革命老區(qū)精神也成為新時(shí)期打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要思想武器。

      (2)民族地區(qū)問題交織。民族地區(qū)是一個(gè)文化概念,一般是指以少數(shù)民族人口為主聚集生活的地區(qū),主要集中在西部地區(qū)和邊境地區(qū)。少數(shù)民族居民生活狀況和經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行特點(diǎn)與其它地區(qū)不同,有其民族風(fēng)俗文化的特殊性、生活習(xí)慣的特殊性、自我管理方式的特殊性。[8]與漢族相比,少數(shù)民族在對待人生、人與自然關(guān)系上往往有著較大的認(rèn)知差異,少數(shù)民族同胞在長期的生產(chǎn)生活實(shí)踐中形成了諸多寶貴的“地方性知識”,造就了具有民族和地區(qū)特色的文化,包括生產(chǎn)技術(shù)、社會組織形式、文化傳統(tǒng)等。少數(shù)民族問題通常與地理、歷史、宗教、政治、社會穩(wěn)定等問題交織在一起。受自然條件、文化習(xí)俗等的限制,少數(shù)民族居民生產(chǎn)生活過程中食物、取暖、御寒、宗教節(jié)慶、民族文化、特需生活用品等開支明顯高于其它地區(qū)。少數(shù)民族地區(qū)的人民既在國家統(tǒng)一的政治、經(jīng)濟(jì)、社會管理體制之下,同時(shí)又不同程度地生活在他們本民族的政治、經(jīng)濟(jì)、社會生活環(huán)境中。少數(shù)民族地區(qū)具有獨(dú)特的民族文化或豐富的物產(chǎn)資源,其中不乏具有千年傳承歷史的非物質(zhì)文化遺產(chǎn),因此,發(fā)揮少數(shù)民族地區(qū)的文化資源優(yōu)勢,引導(dǎo)貧困人口進(jìn)入特色產(chǎn)業(yè)鏈,培養(yǎng)壯大一批特色優(yōu)勢企業(yè),是少數(shù)民族地區(qū)扶貧開發(fā)的重要渠道。

      表1:革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)的特殊性

      (3)邊境地區(qū)重穩(wěn)定輕發(fā)展。邊疆是一個(gè)地理概念,而邊境、邊境地區(qū)是一個(gè)法律概念,一般指沿陸地國境線的區(qū)域。天下未亂邊先亂,天下已定邊未定,[9]說明邊境問題在地緣政治、國家安全等方面具有政治“高地”的特性。邊境問題常常與少數(shù)民族問題聯(lián)系在一起[10],在傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全問題的交織下,受民族分裂和宗教極端勢力的影響,邊境地區(qū)突發(fā)事件和危機(jī)出現(xiàn)的概率增加,邊境地區(qū)的問題變得越來越錯(cuò)綜復(fù)雜、管理難度大。邊境地區(qū)的貧困問題不但是一個(gè)區(qū)域開發(fā)問題,更是一個(gè)國家戰(zhàn)略問題。受國際形勢的影響以及國家國防戰(zhàn)略的需要,中國對邊境地區(qū)長期存在“重邊防,輕建設(shè)”的問題,歷來都十分重視邊境穩(wěn)定,而相對淡化邊境發(fā)展,導(dǎo)致邊境建設(shè)投入嚴(yán)重不足。與其它地區(qū)相比,邊境地區(qū)增加了邊防設(shè)施的管理維護(hù)費(fèi)用、邊境口岸正常運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用等支出項(xiàng)目,擠占了其它建設(shè)項(xiàng)目投入。政治“高地”的特性和地廣人稀的現(xiàn)實(shí)對邊境地區(qū)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供提出了更高的要求,今后邊境扶貧應(yīng)按照一線守邊、二線固邊、三線服務(wù)的扶貧思路展開。作為對外開放的重要窗口,邊境的發(fā)展和穩(wěn)定事關(guān)邊境百姓的安居樂業(yè),事關(guān)國家政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全。邊境地區(qū)聯(lián)通內(nèi)外,充分發(fā)揮區(qū)位、口岸、政策等優(yōu)勢,大力實(shí)施開發(fā)帶動戰(zhàn)略,加快對外開放步伐,不斷擴(kuò)大對外經(jīng)貿(mào)合作,是促進(jìn)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵途徑。

      革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)的特殊性參見表1。

      三、普遍性和特殊性視角下的貧困治理政策實(shí)踐

      改革開放以來,黨中央、國務(wù)院多次明確要求加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)扶持力度,將支持這些地區(qū)的發(fā)展寫進(jìn)新時(shí)期扶貧開發(fā)綱要,為這些地區(qū)制定了發(fā)展規(guī)劃。就全國扶貧開發(fā)工作而言,國家對這些特殊困難地區(qū)的特殊支持政策主要體現(xiàn)在:首先,在歷次確定和調(diào)整國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣(或國定貧困縣)以及劃定片區(qū)縣時(shí),均對這些地區(qū)適當(dāng)放寬了標(biāo)準(zhǔn),通過更高的貧困標(biāo)準(zhǔn)給予照顧。如1986年,國務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組確定了258個(gè)國家級貧困縣,確定貧困縣的主要標(biāo)準(zhǔn)是1985年人均純收入低于150元,但革命老區(qū)和少數(shù)民族自治縣的標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大到200元,對中國革命做出重要貢獻(xiàn)的老革命根據(jù)地和內(nèi)蒙、新疆、青海的一部分有特殊困難的少數(shù)民族自治縣的標(biāo)準(zhǔn)提高到300元。[11]其次,國家發(fā)改委、財(cái)政部、國務(wù)院扶貧辦、中國農(nóng)業(yè)銀行等部門在安排以工代賑資金、財(cái)政扶貧資金、貼息貸款等專項(xiàng)扶貧資金時(shí),都把這些地區(qū)作為扶貧開發(fā)工作的重點(diǎn),在規(guī)模上給予了適當(dāng)傾斜。再次,有關(guān)部門在開展利用世行貸款等外資扶貧項(xiàng)目、中央國家機(jī)關(guān)定點(diǎn)扶貧、東西扶貧協(xié)作、貧困村整村推進(jìn)等工作時(shí),也對這些地區(qū)給予了支持和照顧。最后,統(tǒng)籌利用社會公益金對這些地區(qū)給予扶持。例如從2008年開始,利用中央專項(xiàng)彩票公益金對國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣、片區(qū)縣中的革命老區(qū)縣以及山東沂蒙革命老區(qū),福建、江西、廣東三省原中央蘇區(qū)等貧困革命老區(qū)開展整村推進(jìn)、小型公益設(shè)施建設(shè)和創(chuàng)新試點(diǎn)項(xiàng)目,以及對集民族地區(qū)、邊境地區(qū)于一體的西藏社會公益事業(yè)建設(shè)、新疆社會福利設(shè)施建設(shè)給予扶持。

      進(jìn)入21世紀(jì),特別是黨的十八屆三中全會《決定》明確提出完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制,重點(diǎn)增加對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)等的轉(zhuǎn)移支付力度以來,中央財(cái)政逐年加大對這些地區(qū)的補(bǔ)助力度,通過不斷提高轉(zhuǎn)移支付資金和轉(zhuǎn)移支付系數(shù),增加一般性轉(zhuǎn)移支付額等,利用普遍性的扶持政策支持這些地區(qū)發(fā)展。除上述轉(zhuǎn)移支付外,中央財(cái)政還安排了調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付、西部地區(qū)基層政權(quán)建設(shè)資金等一般性轉(zhuǎn)移支付,惠及革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)。除一般性轉(zhuǎn)移支付外,中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金(支援不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金)中也有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金惠及到革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)的部分。

      盡管有針對性的大規(guī)模扶貧以來,國家對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)給出了各種普遍性和特殊性的扶持政策,使得這些特殊困難地區(qū)貧困人口數(shù)量大為減少,但是這些優(yōu)惠的扶持政策主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上,且?guī)в姓疹櫺詢?yōu)惠的色彩。如以較高的貧困標(biāo)準(zhǔn)劃定貧困縣,瞄準(zhǔn)貧困人群;加大對這些地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度和財(cái)政扶貧資金支持力度;優(yōu)先在這些地區(qū)開展重點(diǎn)扶貧項(xiàng)目等。而目前由于經(jīng)濟(jì)下行壓力加大,貧困人口就業(yè)增收困難,經(jīng)濟(jì)增長速度和財(cái)政收入增長速度放緩,增加扶貧投入有困難。在現(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)、財(cái)政、宏觀調(diào)控、金融、投資等政策中,區(qū)別對待這些地區(qū)的專項(xiàng)政策不多;資源開發(fā)利用,考慮這些地區(qū)群眾利益不夠,資源回報(bào)、稅收留成比例較低;重大項(xiàng)目的布局安排,向這些地區(qū)傾斜較少;吸引社會力量幫扶這些地區(qū)的優(yōu)惠政策不足。[12]尚需要采取一系列超常規(guī)的措施加大對這些地區(qū)的貧困治理。

      四、普遍性和特殊性視角下的貧困治理模式構(gòu)建

      老、少、邊地區(qū)的扶貧開發(fā)需要針對老、少、邊地區(qū)貧困的普遍性和特殊性創(chuàng)新扶貧體制機(jī)制,提高政府對老、少、邊地區(qū)的貧困治理能力,只有實(shí)施因地制宜的扶貧政策,構(gòu)建綜合立體的扶貧格局,才能為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在老、少、邊特殊困難地區(qū)進(jìn)行扶貧開發(fā),應(yīng)當(dāng)考慮其自身貧困問題的特殊性,更加注重安定、團(tuán)結(jié)、公平和人文關(guān)懷,結(jié)合特殊困難地區(qū)自身的資源稟賦和約束條件,加強(qiáng)對這些地區(qū)的貧困綜合治理,創(chuàng)新社會治理機(jī)制,在國家層面完善特殊困難地區(qū)的治理機(jī)構(gòu)建設(shè),建立健全特殊困難地區(qū)扶貧開發(fā)合作機(jī)制和會商制度。在制訂國家層面戰(zhàn)略規(guī)劃、地區(qū)層面發(fā)展規(guī)劃和部門層面各類實(shí)施規(guī)劃與方案時(shí),更多考慮特殊困難地區(qū)的特殊訴求,更多地照顧存在特殊困難的特殊群體的特殊利益。創(chuàng)新對特殊困難地區(qū)轉(zhuǎn)移支付方式和稅收優(yōu)惠政策,在資源開發(fā)、稅收留存和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等方面給出較其它地區(qū)更特殊的發(fā)展政策和更強(qiáng)有力的支持。最后,要結(jié)合精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的基本方略精準(zhǔn)施策,為確保特殊困難地區(qū)的貧困人口到2020年如期脫貧奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

      (一)提高老、少、邊地區(qū)的貧困治理能力

      1.完善老、少、邊地區(qū)的貧困治理機(jī)構(gòu)

      完善治理機(jī)構(gòu)是加強(qiáng)特殊困難地區(qū)貧困治理的重要組成部分,需要對特殊困難地區(qū)差異進(jìn)行進(jìn)一步的劃分,[13]進(jìn)一步明確革命老區(qū)范圍,根據(jù)國家制定革命老區(qū)的標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)行政區(qū)劃適時(shí)調(diào)整已經(jīng)確定的革命老區(qū)縣(市、旗)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍,建立完善的治理機(jī)構(gòu)。建議在中央層面成立革命老區(qū)建設(shè)委員會(革命老區(qū)建設(shè)辦公室),建立支持革命老區(qū)振興發(fā)展部際聯(lián)席會議制度,爭取設(shè)立革命老區(qū)專項(xiàng)發(fā)展資金,加大對革命老區(qū)的扶持力度;提高少數(shù)民族治理機(jī)構(gòu)處理民族事務(wù)、協(xié)調(diào)民族關(guān)系、治理民族問題的能力;建議在國家層面成立專門的邊境地區(qū)管理機(jī)構(gòu),協(xié)調(diào)公安邊防、解放軍邊防、外交、海關(guān)、海警、海監(jiān)、漁政、海事等機(jī)構(gòu)職責(zé),加強(qiáng)對邊境地區(qū)的綜合治理,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系,并與周邊國家建立邊境事務(wù)磋商和協(xié)調(diào)工作機(jī)制。

      2.增設(shè)老、少、邊地區(qū)的貧困監(jiān)測指標(biāo)

      現(xiàn)有貧困監(jiān)測體系是國家扶貧工作重點(diǎn)縣貧困監(jiān)測的延伸,缺乏對特殊困難地區(qū)特殊性的考慮,并沒有專門對革命老區(qū)、民族地區(qū)和不同民族、邊境地區(qū)統(tǒng)計(jì)貧困狀況。因此,需要充分開發(fā)、利用新的分析工具來及時(shí)、有效地掌握特殊困難地區(qū)的貧困動態(tài)。在農(nóng)村貧困監(jiān)測抽樣調(diào)查表中,并沒有設(shè)計(jì)具有革命老區(qū)特征、民族地區(qū)特征、邊境特征的數(shù)據(jù)值。如在社區(qū)調(diào)查表中并沒有是否革命老區(qū)、是否少數(shù)民族聚居村、是否邊境村指標(biāo),在農(nóng)戶調(diào)查表中并沒有體現(xiàn)民族特色的如宗教節(jié)慶性消費(fèi)、文化消費(fèi)等多維貧困的具體維度和強(qiáng)度上的指標(biāo),以及其它體現(xiàn)少數(shù)民族特有消費(fèi)習(xí)慣和特殊生計(jì)策略的具體指標(biāo)(如蒙古族牧民并不是以現(xiàn)金收入來定義貧困,而是通過家庭所擁有的牛羊數(shù)量多少來衡量)。今后開展貧困監(jiān)測時(shí),可以增加特殊困難地區(qū)和特殊困難人口(如民族地區(qū)和邊境地區(qū)、人口較多少數(shù)民族和人口較少少數(shù)民族)的貧困監(jiān)測指標(biāo)。在做好統(tǒng)計(jì)監(jiān)測的基礎(chǔ)上,制訂更有針對性的扶貧開發(fā)規(guī)劃,實(shí)行特殊的扶貧開發(fā)政策。

      (二)增強(qiáng)老、少、邊地區(qū)扶貧政策的靶向性

      1.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付考慮老、少、邊地區(qū)的特殊性

      目前,特殊困難地區(qū)存在特殊需求,對一些項(xiàng)目的支出需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于非特殊困難地區(qū),需要中央財(cái)政不斷加大對這些地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度,建議設(shè)立特殊困難地區(qū)扶貧專項(xiàng)資金。將對集中連片特困地區(qū)縣,實(shí)行中央、省、市財(cái)政全額返還縣級財(cái)政的政策,對片區(qū)外國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣,實(shí)行中央財(cái)政全額返還縣級財(cái)政的政策推廣到所有特殊困難地區(qū)。這需要通過轉(zhuǎn)移支付立法和制度建設(shè),規(guī)范轉(zhuǎn)移支付分配,真實(shí)反映特殊困難地區(qū)的支出成本差異。財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)更多地考慮這些地區(qū)的特殊需求,加大對這些地區(qū)的補(bǔ)助,并在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付當(dāng)中增加對這些地區(qū)的救濟(jì)類和應(yīng)急類的項(xiàng)目。同時(shí)考慮更加優(yōu)惠的稅收政策,考慮用一定的稅收優(yōu)惠政策替代某些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。建立激勵(lì)約束機(jī)制,采取財(cái)政貼息、項(xiàng)目補(bǔ)助、以獎(jiǎng)代懲等方式,引導(dǎo)地方將一般性轉(zhuǎn)移支付資金投入到扶貧領(lǐng)域,將扶貧要素更多地引導(dǎo)到特殊困難地區(qū)。

      2.更多地考慮老、少、邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會文化發(fā)展的特殊性

      目前針對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)的扶貧政策模式很多都是在非革命老區(qū)、非民族地區(qū)、非邊境地區(qū)試點(diǎn)成功然后再進(jìn)行推廣,缺少對老、少、邊地區(qū)特殊性的考慮。革命老區(qū)通常歷史欠賬多,歷史因素制約了革命老區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展,要充分認(rèn)識到對革命老區(qū)的扶持政策,不是“施舍”,而是“回報(bào)”,是一種義務(wù)和責(zé)任;[14]少數(shù)民族傳承、發(fā)展傳統(tǒng)文化需求強(qiáng)烈,對現(xiàn)代的生產(chǎn)、生活方式需要有一個(gè)接受和適應(yīng)過程,[15]需要以民族特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展促進(jìn)民族文化的保護(hù)與發(fā)展,逐步發(fā)展成為富有多元民族特色的民族文化區(qū),促進(jìn)整個(gè)中華文化的多樣性與繁榮。民族地區(qū)與一般地區(qū)相比,可能受到更多的文化或非正式制度的約束;邊境地區(qū)問題錯(cuò)綜復(fù)雜,資源開發(fā)容易受到生態(tài)限制,常規(guī)的扶貧開發(fā)政策往往難以奏效,迫切需要加大生態(tài)補(bǔ)償力度,通過綜合邊疆建設(shè)把邊境地區(qū)發(fā)展成為穩(wěn)固的國防安全前沿陣地和繁榮的對外開放一線地區(qū)。對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)特有的約束因素如果不加考慮就進(jìn)行推廣一般的扶貧項(xiàng)目,可能面臨失敗風(fēng)險(xiǎn)或者事倍功半的效果。一方面,減貧工作既要尊重老、少、邊地區(qū)民族習(xí)俗和地域文化,另一方面,也需要提高老、少、邊地區(qū)脫貧致富的內(nèi)生意愿和動力。

      (三)構(gòu)建老、少、邊地區(qū)綜合立體的大扶貧格局

      革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)的貧困問題往往交織在一起,其致貧因素是多元的,須考慮其復(fù)雜性、層次性和本土性,其貧困治理也需要在全面調(diào)研的基礎(chǔ)上精準(zhǔn)扶貧,因地制宜制定綜合立體扶持措施,支持一些扶貧政策在具備一定條件的革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)開展先行先試探索。在這些矛盾多發(fā)的地區(qū),貧困問題既是經(jīng)濟(jì)問題,也是民族問題、政治問題。在傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全問題的交織下,對這些特殊困難地區(qū)的貧困治理既要重視強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)扶貧,也要全面開展社會建設(shè);既要找出最重要的致貧原因集中力量突破,也要采取綜合措施消滅多維貧困;既要發(fā)揮扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的主導(dǎo)作用,又要形成其他相關(guān)職能部門高效聯(lián)動的綜合扶貧機(jī)制;既要發(fā)揮政府作用,又要?jiǎng)訂T和凝聚全社會力量廣泛參與,構(gòu)建大扶貧格局。

      [1]鄭長德.中國少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告(2014)——集中連片特困民族地區(qū)的區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)[M].北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社,2014.

      [2]中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011~2020年)[M].北京:人民出版社,2011.

      [3]國家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室.中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報(bào)告2011[M].北京:中國統(tǒng)計(jì)出版社,2012.

      [4]國家民族事務(wù)委員會研究室.中國的民族事務(wù)[M].北京:中國民族出版社,2010.

      [5]孫春日.中朝邊境地區(qū)人口流失及對策——以延邊朝鮮族自治州為例[J].北方民族大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會科學(xué)版,2010(3):46-50.

      [6]王艷斌.我國南部邊境地區(qū)“三非”問題治理體系的構(gòu)建[J].廣西社會科學(xué),2015(1):19-23.

      [7]李雪梅,甘昶春,閆海龍.新疆邊境地區(qū)扶貧開發(fā)現(xiàn)狀、問題與對策[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2013(56):71-75.

      [8]張琦,王建民.整村推進(jìn)扶貧模式與少數(shù)民族社會發(fā)展[M].北京:民族出版社,2013.

      [9]費(fèi)孝通.致“興邊富民行動”領(lǐng)導(dǎo)小組的一封信[Z].2000.

      [10]周平.我國邊疆概念的歷史演變[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào),2008(4):86-91.

      [11]張磊.中國扶貧開發(fā)歷程1949-2005[M].北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2007.

      [12]中國老區(qū)建設(shè)促進(jìn)會.全國革命老區(qū)情況聯(lián)合調(diào)研報(bào)告[R].2013.

      [13]匡遠(yuǎn)配.新時(shí)期特殊類型貧困地區(qū)扶貧開發(fā)問題研究[J].貴州社會科學(xué),2011(3):75-80.

      [14]宋子良,徐曉林,王平,等.在大別山設(shè)立“革命老區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展試驗(yàn)區(qū)”的建議[J].華中科技大學(xué)學(xué)報(bào):社會科學(xué)版,2011(1):123-124.

      [15]黃承偉,王建民.少數(shù)民族與扶貧開發(fā)[M].北京:民族出版社,2011.

      責(zé)任編輯:詹花秀

      F2

      A

      1009-3605(2017)05-0023-06

      2017-06-05

      國家社科重大項(xiàng)目“實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的機(jī)制與政策研究”(項(xiàng)目編號:15ZDC026)。

      1.曾小溪,男,湖南平江人,中國人民大學(xué)中國扶貧研究院博士后,主要研究方向:農(nóng)村發(fā)展、反貧困;2.胡駿,男,安徽池州人,中國人民大學(xué)中國扶貧研究院碩士研究生,主要研究方向:農(nóng)村發(fā)展、反貧困;3.通訊作者:汪三貴,男,湖南臨澧人,中國人民大學(xué)中國扶貧研究院教授、博士生導(dǎo)師,國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會委員,主要研究方向:反貧困。

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