喬蕊
摘要:在城鎮(zhèn)化的大背景下,縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展也遇到建設(shè)用地資源不足的瓶頸。作為突破這一瓶頸的關(guān)鍵,集約利用土地是建設(shè)新型城鎮(zhèn)道路的必然選擇。文章以太谷縣作為研究案例,從土地利用現(xiàn)狀出發(fā),全面介紹該縣在土地集約化利用上的經(jīng)驗(yàn),深入分析仍存在的問題并提出解決對(duì)策。
關(guān)鍵詞:土地資源;集約利用;太谷縣
太谷縣位于山西省中部,地處晉中盆地,太原半小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈之間。全縣總面積104593.43hm2,人口總數(shù)約30萬人,下轄3鎮(zhèn)6鄉(xiāng)198個(gè)行政村,是山西省唯一的國(guó)家級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)。在城鎮(zhèn)化的大背景下,太谷縣發(fā)展迅速,2013年城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到42.56%。但與此相對(duì)的是,規(guī)劃至2020年的806hm2建設(shè)用地指標(biāo)已經(jīng)用去675.38hm2(83.79%),可用于繼續(xù)發(fā)展的土地資源已經(jīng)捉襟見肘,尋求土地集約利用迫在眉睫。
一、土地集約利用的內(nèi)涵與意義
(一)土地集約利用的內(nèi)涵
土地由粗放利用轉(zhuǎn)向集約利用最早在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域提出,之后借鑒到城市用地。英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家大衛(wèi)·李嘉圖指出,土地集約利用是指在單位面積的土地上投入更多的資本、技術(shù)和勞動(dòng),以獲得土地經(jīng)濟(jì)效益的提升。但土地集約化程度也不是越高越好,一方面由于受到邊際報(bào)酬遞減規(guī)律的影響,土地集約利用存在臨界點(diǎn);另一方面,土地的集約利用不應(yīng)僅僅是提高經(jīng)濟(jì)效益,也應(yīng)伴隨著社會(huì)效益和生態(tài)效益的提升。
(二)土地集約利用的意義
土地集約利用是由我國(guó)的土地國(guó)情決定的,是對(duì)“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”這一基本國(guó)策的貫徹和落實(shí),土地集約利用也是地方政府在邁向城鎮(zhèn)化發(fā)展必須要解決的課題。盡管多種措施已經(jīng)減少了對(duì)國(guó)土資源的浪費(fèi),但土地粗放使用的狀況還沒有根本轉(zhuǎn)變。因此嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量,以控增量撬動(dòng)存量盤活,以轉(zhuǎn)變土地使用方式倒逼經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,對(duì)于地方城市發(fā)展具有重要意義。
二、太谷縣土地資源現(xiàn)狀
2013年,太谷縣土地總面積為104593.43hm2,其中農(nóng)用地59392.85hm2,建設(shè)用地9237.3hm2,未利用地35963.28 hm2,分別占總土地面積的56.79%、8.83%、34.18%。
(一)農(nóng)業(yè)用地現(xiàn)狀
農(nóng)用地中耕地占比48.73%,園地、林地分別占比11.02%、33.80%,其他農(nóng)用地占6.45%。2009年至2013年,農(nóng)用地由59783.27hm2調(diào)整至59392.85hm2,其中耕地面積由29025.19hm2調(diào)整至28940.37hm2,基本高于至2020年規(guī)劃的28296hm2,太谷縣嚴(yán)格守住了國(guó)家耕地紅線。
(二)建設(shè)用地現(xiàn)狀
建設(shè)用地中城鄉(xiāng)和工礦建設(shè)用地占比88.06%,交通用地占比9.95%,水利設(shè)施用地占比2.00%。2009年至2013年,建設(shè)用地由8751.87hm2上升至9237.3hm2建設(shè)發(fā)展態(tài)勢(shì)總體向好。上升主要來源于城鄉(xiāng)建設(shè)用地和交通用地的增加,其中得益于龍城高速、太長(zhǎng)高速、大西高鐵的修建,交通用地由733.83hm2上升至918.67hm2,增幅明顯。
(三)未利用地現(xiàn)狀
未利用土地總面積35963.28hm2,占全縣土地面積的34.18%。通過多年的開發(fā)造地工作,未利用地由36058.29hm2下降至35963.28hm2,為補(bǔ)充耕地做出了重要貢獻(xiàn)。
綜上所述,太谷縣在城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中,土地類型構(gòu)成也發(fā)生了相應(yīng)的變化。主要體現(xiàn)在為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)集中的要求,部分農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榱私ㄔO(shè)用地。但由于耕地保護(hù)政策,這種占用都要通過開發(fā)未利用地等方式予以補(bǔ)償。所以總體上,太谷縣通過嚴(yán)格執(zhí)行要求和靈活運(yùn)用政策既滿足了經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地,又保障了耕地紅線。
三、太谷縣集約用地的主要做法
(一)總量控制,嚴(yán)守耕地紅線
加強(qiáng)對(duì)建設(shè)用地的總量控制是為了促進(jìn)土地的節(jié)約利用,更重要的是嚴(yán)守耕地紅線。為了守住土地紅線,太谷縣國(guó)土資源局的經(jīng)驗(yàn)是。一是落實(shí)責(zé)任,全局上下層層簽訂責(zé)任書,將農(nóng)田保護(hù)作為重要的年度考核指標(biāo);二是嚴(yán)把報(bào)批關(guān),不符合規(guī)劃和政策的項(xiàng)目堅(jiān)決不批,能不占用耕地的盡量不占;三是農(nóng)村土地整理,開墾荒地以增加耕地總量,涵養(yǎng)劣地以提升優(yōu)質(zhì)耕地資源,以占補(bǔ)平衡擴(kuò)展建設(shè)用地規(guī)模;四是加大執(zhí)法檢查力度,嚴(yán)厲查處非法占用耕地現(xiàn)象,對(duì)違法分子形成威懾。
從總量上控制建設(shè)用地,就是要梳理起紅線意識(shí),就是要抑制用地沖動(dòng)。2013年耕地保有量28940.37hm2,高于至2020年的規(guī)劃目標(biāo)28296hm2,這是對(duì)太谷縣保護(hù)耕地工作的肯定。
(二)增減掛鉤,嚴(yán)控增量用地
城市的發(fā)展需要更多的建設(shè)用地作為支撐,但新增建設(shè)用地不僅要付出更多的經(jīng)濟(jì)成本還可能破壞生態(tài)。為了嚴(yán)格控制增量建設(shè)用地,太谷縣國(guó)土資源局以“增減掛鉤”為重要抓手,通過農(nóng)用地與建設(shè)用地置換來保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求和嚴(yán)控增量要求。增減掛鉤計(jì)劃分批進(jìn)行,從2011年至今已經(jīng)成功完成四個(gè)批次,共計(jì)133.33hm2(2000畝)的增減掛鉤項(xiàng)目任務(wù)。
“增減掛鉤”工作的順利開展,為太谷縣的發(fā)展?fàn)幦〉綄氋F的建設(shè)用地,在保證縣域耕地不減少的情況下通過“騰籠換鳥”為一批重要項(xiàng)目如胡村瑪鋼工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)園、水秀新型產(chǎn)業(yè)園、金谷現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科創(chuàng)園等創(chuàng)造了落地的條件。
(三)提高效率,盤活存量用地
盤活存量用地是解決既要嚴(yán)把用地用量又要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵一招。太谷縣采用摸底、治理兩步走,下好盤活存量用地這盤大棋。第一步是組織專業(yè)隊(duì)伍對(duì)全縣的存量用地情況徹底摸底清查,在調(diào)查的基礎(chǔ)上建立太谷縣存量建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)。重點(diǎn)對(duì)全縣閑置土地221宗(368.0627hm2),低效土地65宗(335.7471hm2)進(jìn)行信息化建設(shè),為集約用地決策提供了基礎(chǔ)資料。endprint
第二步是開展存量用地評(píng)估與治理工作,將存量建設(shè)用地利用狀況與規(guī)劃部門共享,引導(dǎo)投資項(xiàng)目?jī)?yōu)先落地在利用效益較低的土地,提高土地集約程度。如太谷縣重點(diǎn)工程自來水廠的建設(shè),就將廠址選在陽邑鄉(xiāng)回馬碳素廠的舊廠區(qū),不但解決了舊廠區(qū)閑置問題,也滿足了急需土地企業(yè)的占地需求。
四、太谷縣集約用地仍存在的問題
(一)建設(shè)用地供需矛盾突出,部分土地批而未供
太谷縣建設(shè)用地的供需矛盾仍然突出,新占地指標(biāo)少,缺口大。此外,部分項(xiàng)目用地通過農(nóng)轉(zhuǎn)征審批后,卻未能供應(yīng)出去,形成批而未供。經(jīng)測(cè)算,目前批而未供土地仍有237.79hm2左右。
批而未供的主因是經(jīng)濟(jì)下行嚴(yán)重,擬用地單位資金缺口嚴(yán)重而無力競(jìng)拍土地,導(dǎo)致項(xiàng)目無法落實(shí)。其次,征地補(bǔ)償爭(zhēng)議造成的征地遲緩也是土地供應(yīng)滯后的原因。還有一部分用地企業(yè)對(duì)土地政策持消極態(tài)度,不積極辦理供地手續(xù),使已批準(zhǔn)的土地因不能及時(shí)有效利用成為呆地,造成土地資源的浪費(fèi)。
(二)項(xiàng)目引進(jìn)后缺乏動(dòng)態(tài)評(píng)估
項(xiàng)目引進(jìn)后,部分企業(yè)的效益難以達(dá)到理想狀態(tài),占地規(guī)模卻不斷擴(kuò)張;部分企業(yè)在獲得土地批復(fù)后,遲遲沒有動(dòng)工而導(dǎo)致土地閑置,而對(duì)此類企業(yè)的監(jiān)察還存在難度,處罰缺少手段,導(dǎo)致資源浪費(fèi)。
如某產(chǎn)業(yè)園區(qū),占地面積500hm2,已簽約41個(gè)項(xiàng)目,投產(chǎn)企業(yè)10家,目前產(chǎn)生的效益與目標(biāo)產(chǎn)值還有比較大的差距。園區(qū)應(yīng)該形成良好的市場(chǎng)機(jī)制和淘汰機(jī)制,對(duì)有潛力的企業(yè)應(yīng)當(dāng)扶持和培養(yǎng),對(duì)于始終不體現(xiàn)效益的企業(yè)應(yīng)該及時(shí)查清原因,對(duì)于惡意占用資源的企業(yè)應(yīng)該果斷淘汰。
(三)對(duì)違法用地行為震懾力度不夠
由于監(jiān)管部門需要兩到三個(gè)月的法定立案流程,部分違法當(dāng)事人在接到責(zé)令停止違法行為通知書后,對(duì)待責(zé)令態(tài)度消極,由于違法行為不能及時(shí)制止,當(dāng)事人甚至?xí)粨魮尳?,造成既定事?shí)以增加對(duì)違法行為的懲治難度。
這種情況是由于違法成本較低,以及違法當(dāng)事人存在僥幸心理。監(jiān)管部門必須在制度和工作流程上予以改進(jìn),需要完善多部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制,需要加快對(duì)違法事實(shí)的認(rèn)定和處罰決定下達(dá)速度,需要提高違法成本,才能對(duì)其余潛在違法人員起到足夠的警示作用。
五、太谷縣提高用地集約程度的對(duì)策
(一)規(guī)土融合,單元規(guī)劃綜合治理
城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃出現(xiàn)矛盾會(huì)造成城市建設(shè)過程產(chǎn)生爭(zhēng)議甚至出現(xiàn)停滯?!耙?guī)土融合”是上海市對(duì)這一問題作出的解決方案。通過國(guó)土資源局和規(guī)劃局的合并,借由城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃工作的整合,真正做到了城市綜合效益的整體提升,突破了用地規(guī)模的瓶頸。
縣級(jí)政府應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件,加強(qiáng)部門間協(xié)作,將土地管理中的政策和要求融合到城市規(guī)劃的編制中去,將城市空間布局和土地調(diào)控指標(biāo)統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來,盡可能保持城市規(guī)劃科學(xué)穩(wěn)定可持續(xù),降低重復(fù)規(guī)劃帶來的資源浪費(fèi)。通過優(yōu)化城市功能布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),在用地規(guī)模限制下增加土地流動(dòng)性,促使低效能用地升級(jí)為高效能用地。
(二)評(píng)價(jià)考核,動(dòng)態(tài)管理用地效益
應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況,針對(duì)不同用地設(shè)計(jì)科學(xué)合理的考評(píng)指標(biāo)體系。全流程的考評(píng)體系有助于對(duì)土地利用集約程度進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理,將有效解決實(shí)際工作中批而未征、征而未供、供而未用、用而低效的土地資源管理效率不高的問題。
縣級(jí)政府要加強(qiáng)項(xiàng)目審查,根據(jù)項(xiàng)目的投資額度、稅收情況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局及綜合社會(huì)效益多方面評(píng)價(jià)。動(dòng)態(tài)化的考評(píng)體系能夠滿足政府對(duì)低效利用土地及時(shí)重新治理的需求,也能夠幫助政府加強(qiáng)對(duì)城市發(fā)展總體進(jìn)程的把握,從而避免了由于情況了解不及時(shí)而造成的土地資源浪費(fèi)。
(三)強(qiáng)化監(jiān)管,嚴(yán)厲打擊非法用地
事前、事中、事后的監(jiān)管措施應(yīng)落實(shí)到位。監(jiān)管過程中,要做到監(jiān)管有法可依,有規(guī)可查。盡可能掃除逃避監(jiān)管的漏洞,對(duì)非法用地現(xiàn)象要堅(jiān)決查處,對(duì)浪費(fèi)用地資源的情況要果斷處理。
要利用好現(xiàn)代科技手段,通過衛(wèi)星監(jiān)測(cè)及時(shí)識(shí)別違法違規(guī)用地,實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確定位和精確打擊,對(duì)主要責(zé)任人嚴(yán)肅處理。對(duì)土地違法行為影響嚴(yán)重的企業(yè)列入黑名單警示。同時(shí)要利用好媒體監(jiān)督和群眾監(jiān)督,對(duì)曝光的違法使用土地案件及時(shí)處理,對(duì)群眾信訪舉報(bào)的案件認(rèn)真對(duì)待。要有計(jì)劃的對(duì)閑置土地開展調(diào)查和處置工作,促使其效益得到提升。
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(作者單位:山西省晉中市太谷縣國(guó)土資源局)endprint