田利娟

摘要：隨著新農(nóng)村建設(shè)的不斷深化，農(nóng)村集體財(cái)務(wù)問題成為中央及地方關(guān)注的重點(diǎn)問題，而監(jiān)督控制不規(guī)范成為農(nóng)村集體財(cái)務(wù)問題的癥結(jié)所在。創(chuàng)新農(nóng)村集體財(cái)務(wù)監(jiān)管機(jī)制、形成監(jiān)督合力益于提升農(nóng)村資金使用效率、為拓展新農(nóng)村發(fā)展渠道提供財(cái)務(wù)保障、滲透反腐信心與決心。因此為了解決目前農(nóng)財(cái)中心在資金坐支、制度缺失、管理混亂的問題，文章試圖基于農(nóng)村集體財(cái)務(wù)的基礎(chǔ)性闡釋，著重從財(cái)務(wù)民主管理與監(jiān)管機(jī)制角度分析問題成因及對策，期望對提升農(nóng)村集體資金使用效率有所啟示。

關(guān)鍵詞：農(nóng)財(cái)中心；坐支；對策分析

農(nóng)村問題是中央高度重視的重要問題，近年來農(nóng)村集體財(cái)務(wù)坐支引發(fā)各界討論。它不僅影響我國積極推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程，而且極大的破壞了新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)改革的群眾基礎(chǔ)。2016年年底修訂的新型村級財(cái)務(wù)管理制度明確提出，推進(jìn)農(nóng)村集體財(cái)務(wù)管理法制化、規(guī)范化、制度化，逐步實(shí)現(xiàn)“群眾滿意、運(yùn)行規(guī)范、管理民主、制度健全”目標(biāo)是當(dāng)下中央及地方政府刻不容緩的責(zé)任。目前農(nóng)村集體財(cái)務(wù)主要存在監(jiān)管不到位、制度缺失、貪污、挪用、侵占集體資金等問題，但其中坐支問題尤其嚴(yán)重?；诖?，本文試圖通過坐支問題的成因分析，著重研究如何避免和解決此類問題的發(fā)生。

一、農(nóng)村集體財(cái)務(wù)概述

農(nóng)村集體財(cái)務(wù)管理又叫村級財(cái)務(wù)管理，主要指農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織具有一切集體資金分配、使用等財(cái)務(wù)活動的控制、監(jiān)督、核算。農(nóng)村集體財(cái)務(wù)式歸屬于農(nóng)村全體成員所有，主要可以分為三類：一是資源性資產(chǎn)，例如農(nóng)村山林、水田等；二是非經(jīng)營性資產(chǎn)，例如籌資、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政撥款等；三是經(jīng)營性資產(chǎn)，例如農(nóng)村里的企業(yè)。國家在2012年實(shí)行了《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)公開規(guī)定》，其中明確規(guī)定農(nóng)村集體收入包含資產(chǎn)處置收入、社會捐贈款項(xiàng)、救濟(jì)扶貧款項(xiàng)、上級專項(xiàng)補(bǔ)貼、投資收入、經(jīng)營收入等多項(xiàng)收入。農(nóng)村集體財(cái)務(wù)具有五方面性質(zhì)和特點(diǎn)：一是農(nóng)村財(cái)務(wù)不能與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)混為一談，必須與國有資產(chǎn)及各種集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)形式區(qū)分開來；二是農(nóng)村財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)可以區(qū)分為高層目標(biāo)和基本目標(biāo)，其中高層目標(biāo)是基于農(nóng)民收入增長、農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)增效、農(nóng)村社會穩(wěn)定考慮的，旨在解決農(nóng)民問題；基本目標(biāo)是基于單一的農(nóng)村財(cái)務(wù)資金考慮的，旨在規(guī)范農(nóng)村財(cái)務(wù)管理；三是農(nóng)村集中財(cái)務(wù)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵要素是民主管理和財(cái)務(wù)公開；四是農(nóng)村機(jī)制財(cái)務(wù)管理的核心要素是維護(hù)每一個農(nóng)民的利益，確保村民收益、村民管理、村民所有；五是農(nóng)村集體資產(chǎn)屬于集體所有，任何單位不得挪用、平調(diào)、侵占集體資產(chǎn)。

二、農(nóng)村集體坐支問題成因分析

（一）農(nóng)村債務(wù)包袱嚴(yán)重，財(cái)務(wù)公開不規(guī)范

農(nóng)村集體坐支問題的重要成因之一就是農(nóng)村債務(wù)包袱嚴(yán)重、財(cái)務(wù)公開欠規(guī)范。其中債務(wù)包袱嚴(yán)重主要體現(xiàn)于兩方面：第一，村干部的債務(wù)清償意識薄弱，主要可以總結(jié)為“兩怕”和“兩有”，“兩怕”指的是怕得罪村里的部分“釘子戶”，不敢向其要回水田等資金，造成“拆東墻補(bǔ)西墻”的坐支問題；怕引火燒身，揭露自己的問題，急于挪用集體資金解決問題?！皟捎小敝傅氖且恍└刹砍钟小笆虏魂P(guān)己，高高掛起”的態(tài)度，“懶政”狀態(tài)使其在資金問題面前不得不調(diào)用部分集體資金彌補(bǔ)這一不足；部分村級干部對積重難返的債務(wù)束手無策，只能調(diào)用集體資產(chǎn)解決問題。第二，村里債務(wù)通常是一些時間較長的債務(wù)，甚至涉及諸多歷史遺留問題，導(dǎo)致若要推動發(fā)展，不得不調(diào)用其它集體資金。

財(cái)務(wù)公開不規(guī)范是導(dǎo)致坐支問題重要成因之一，一是無監(jiān)督、不透明，財(cái)務(wù)賬簿多年不公布于村民，甚至有些村竟然沒有賬簿，嚴(yán)重缺乏財(cái)務(wù)規(guī)范約束力；二是形式化嚴(yán)重，在賬簿上輕描淡寫糊弄村民，甚至公布給村民的賬簿和實(shí)際賬簿不一致；三是白條抵庫，有些白條缺少審批人、證明人經(jīng)手人的簽字蓋章，直接拿來充當(dāng)取款憑證。

（二）村級財(cái)務(wù)監(jiān)管制度尚待健全

目前村級財(cái)務(wù)監(jiān)管制度是坐支問題發(fā)生的最主要原因，主要可以體現(xiàn)為四個方面：一是財(cái)務(wù)管理制度尚待落實(shí)，目前許多村的集體財(cái)務(wù)無章可循，村干部隨意建賬，隨意支取集體資產(chǎn)，導(dǎo)致集體資產(chǎn)流失嚴(yán)重；二是信息化環(huán)境下，村級財(cái)務(wù)管理缺乏信息化手段，村干部坐支問題完全依賴于人工檢查賬簿，而賬簿作假亂真一時難以辨認(rèn)，監(jiān)管效率低下；三是違規(guī)代價太低，部分干部挪用集體資金但付出代價太低，據(jù)調(diào)查我國平均每年就村級財(cái)務(wù)問題立案審查的村級干部達(dá)到15人以上，而撤職為20人以上，大部分村級干部挪用集體資金的代價是撤職，但撤職到立案審查的周期在3年以上，且違規(guī)機(jī)制不健全；四是集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理風(fēng)險規(guī)避、識別機(jī)制不健全，目前村級集體財(cái)務(wù)逐漸引入村官制度，這在一定程度上彌補(bǔ)了風(fēng)險管理機(jī)制的不足，但在互聯(lián)網(wǎng)信息環(huán)境下，人工監(jiān)管與風(fēng)險預(yù)測是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須建立健全信息化村級財(cái)務(wù)風(fēng)險管理制度。

三、農(nóng)村集體坐支問題的對策分析

（一）完善集體財(cái)務(wù)各環(huán)節(jié)民主管理制度

針對村干部坐支問題，需要著重完善集體財(cái)務(wù)各環(huán)節(jié)民主管理制度，主要可以著手于以下幾方面：第一，提升村級干部素質(zhì)。尤其重點(diǎn)抓“關(guān)鍵少數(shù)”，一是進(jìn)行警示教育，通過村干部培訓(xùn)、看廉政警示教育片、庭審警示課堂、警示教育基地參觀、村級干部違紀(jì)案例解析等形式開展警示教育，對村級干部起到震懾作用，實(shí)現(xiàn)村級干部不想、不能、不敢坐支；二是強(qiáng)化教育培訓(xùn)，提升村級干部組織能力、群眾基礎(chǔ)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、政治素質(zhì)，積極推進(jìn)“全國千名好支書”活動開展；三是要構(gòu)建以經(jīng)濟(jì)服務(wù)組織為補(bǔ)充、農(nóng)民合作和集體經(jīng)濟(jì)組織為紐帶、村務(wù)監(jiān)督和村民自治為基礎(chǔ)、以村黨組織為核心的村級財(cái)務(wù)管理組織體系。

第二，重點(diǎn)抓財(cái)務(wù)管理各環(huán)節(jié)。一是引入村級干部審計(jì)制度，完善《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)辦法》，引入社會中介機(jī)構(gòu)對村級干部的審計(jì)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)村級財(cái)務(wù)資金的收入支出即時監(jiān)管；二是強(qiáng)化干部隊(duì)伍作風(fēng)建設(shè)，深入落實(shí)“三嚴(yán)三實(shí)”的要求，確保村級干部按照“實(shí)、高、新、嚴(yán)、細(xì)”的高標(biāo)準(zhǔn)，在做人做事中嚴(yán)格要求自己，努力踐行“責(zé)任、忠誠、清廉、依法、獨(dú)立、奉獻(xiàn)”的核心價值觀；三是要分級把關(guān)，農(nóng)村集體財(cái)務(wù)管理必須在民主基礎(chǔ)上，嚴(yán)格通過村監(jiān)會主任、村報(bào)賬員、村出納、村主任、村書記層層把關(guān)審核簽批，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把好對村干部資金的使用和監(jiān)督。endprint

第三，提升財(cái)務(wù)民主管理水平。一是通過電視、觸屏、公開欄的方式公開村級財(cái)務(wù)情況，維護(hù)村民對集體財(cái)務(wù)的監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)；二是嚴(yán)格按照財(cái)務(wù)制度的執(zhí)行，推進(jìn)“三年一審”、網(wǎng)絡(luò)化管理、銀行賬戶管理、逐筆明細(xì)公開的村級財(cái)務(wù)管理制度落實(shí)，與銀行合作共享系統(tǒng)信息，一旦對公賬戶有所變動，銀行會自動以短信等方式通知村監(jiān)會主任、村委會、村支書等；三是完善村級干部的三費(fèi)、報(bào)酬津貼支出制度，推進(jìn)非生產(chǎn)性行為支出的程序化和標(biāo)準(zhǔn)化。

（二）創(chuàng)新農(nóng)村集體財(cái)務(wù)管理監(jiān)管機(jī)制

創(chuàng)新農(nóng)村集體財(cái)務(wù)管理監(jiān)管機(jī)制是嚴(yán)禁坐支問題的最有效措施，具體在互聯(lián)網(wǎng)信息環(huán)境下可以著手于四種機(jī)制創(chuàng)新：第一，違規(guī)機(jī)制創(chuàng)新，落實(shí)違規(guī)責(zé)任追究，充分發(fā)揮威懾作用，要按照誰檢查誰落實(shí)問責(zé)的工作原則，切實(shí)抓好對村級集體財(cái)務(wù)管理違規(guī)行為的處理處罰，對集體財(cái)務(wù)管理的一般性差錯和遺漏要落實(shí)整改責(zé)任限期整改，對嚴(yán)重違規(guī)行為要給予經(jīng)濟(jì)處罰和紀(jì)律處分方式嚴(yán)格問責(zé)，對重大違規(guī)的責(zé)任人員要區(qū)分責(zé)任大小嚴(yán)格問責(zé)，防止以經(jīng)濟(jì)處罰代替紀(jì)律處分、只問責(zé)財(cái)務(wù)經(jīng)辦人員與操作人員而不問責(zé)具有審核審批權(quán)限的村級干部人員。

第二，審計(jì)監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新，以經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為切入點(diǎn)，推進(jìn)村級集體財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，積極穩(wěn)步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作，使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)從村干部離任審計(jì)向任中審計(jì)，從事后監(jiān)督向事中、事前監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督的常態(tài)化、長效化 ，促進(jìn)干部主動作為、有效作為。一是要建章立制，夯實(shí)財(cái)務(wù)管理制度基礎(chǔ)；二是堅(jiān)持原則，實(shí)事求是，根據(jù)審計(jì)查證或者認(rèn)定的事實(shí)，依法依規(guī)對相關(guān)村級干部進(jìn)行客觀評價；三是轉(zhuǎn)化成果，促進(jìn)干部履職，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)信息共享、結(jié)果利用的作用，形成干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與績效考評、干部考核等工作相結(jié)合的機(jī)制。

第三，聯(lián)動監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)施各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級聯(lián)動監(jiān)管機(jī)制，在村級內(nèi)外部、上下級之間充分實(shí)現(xiàn)橫向、縱向的協(xié)調(diào)配合，共享財(cái)務(wù)管理監(jiān)督成果。一是建立各村級間檢查成果的相互反饋機(jī)制，實(shí)現(xiàn)有效的互補(bǔ)。二是可以在村級間、農(nóng)合機(jī)構(gòu)共同搭建一個信息系統(tǒng)，利用信息管理系統(tǒng)的風(fēng)險預(yù)警功能，指導(dǎo)村級及時處置風(fēng)險預(yù)警，形成隔日或即時的“集體財(cái)務(wù)資金數(shù)據(jù)監(jiān)測—疑點(diǎn)預(yù)警—指導(dǎo)篩查—查處反饋”的新型監(jiān)管機(jī)制，形成系統(tǒng)合力，提高財(cái)務(wù)監(jiān)管效能。

第四，構(gòu)建村級干部培訓(xùn)體系，一是鼓勵村級干部通過自學(xué)方式強(qiáng)化黨政廉潔學(xué)習(xí)，不斷補(bǔ)充完善自身財(cái)務(wù)理論與實(shí)務(wù)和村級財(cái)務(wù)管理規(guī)定，嚴(yán)格把關(guān)資金往來單據(jù)合理性，杜絕白條抵庫現(xiàn)象，各村要通過走出去、請進(jìn)來等方式開展各種形式的廉政建設(shè)、財(cái)務(wù)操作注意事項(xiàng)等內(nèi)容的短期培訓(xùn)班，強(qiáng)化對村級干部的培訓(xùn)，鼓勵各村干部到上級政府、財(cái)務(wù)部門、其他縣級法人機(jī)構(gòu)通過短期跟班學(xué)習(xí)，通過短、平、快等方式快速培訓(xùn)具有一定財(cái)務(wù)知識、黨性知識和法律知識的干部。

四、結(jié)語

農(nóng)村財(cái)務(wù)管理問題是中央及各地方政府高度重視的問題，其中集體財(cái)務(wù)資金坐支問題是其所有問題中最為關(guān)鍵的問題，例如部分村級干部挪用、平調(diào)、侵占集體資產(chǎn)。因此如何監(jiān)督控制村集體坐支問題是當(dāng)下各村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府急需思考的重要課題。本文文獻(xiàn)研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村集體財(cái)務(wù)坐支源于農(nóng)村債務(wù)包袱嚴(yán)重、財(cái)務(wù)公開不規(guī)范、村級財(cái)務(wù)監(jiān)管制度不健全，為此筆者建議完善集體財(cái)務(wù)各環(huán)節(jié)民主管理制度、創(chuàng)新農(nóng)村集體財(cái)務(wù)管理監(jiān)管機(jī)制。但限于實(shí)際案例有限，實(shí)踐數(shù)據(jù)不足，建議后續(xù)研究可以結(jié)合具體實(shí)際案例深入探討農(nóng)村集體財(cái)務(wù)管理問題及對策。

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（作者單位：陜西省西咸新區(qū)灃東新城土地儲備中心）endprint