馮賀

摘要：近年來，隨著地方債問題的不斷惡化，對經(jīng)濟建設(shè)的有序發(fā)展產(chǎn)生了極大的威脅。李克強總理在2016年3月5日的《2015年的政府工作回顧》中明確指出，“發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)3.2萬億元，降低利息負擔2000億元，減輕了地方政府常在壓力”，這充分體現(xiàn)了中央政府對解決地方債務(wù)問題所下的決心和運用的手段。而解決地方債務(wù)問題，不僅要從宏觀調(diào)控方面入手，也要在經(jīng)濟市場中尋找捷徑。本文分析了地方債形成原因與當前的困境，簡述了PPP模式的運行原理與操作優(yōu)勢，分析了其解決地方債務(wù)治理的可行性與運用PPP模式時所需要注意的具體問題。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；PPP模式；政府職能

中圖分類號：F832 文獻標識碼：A 文章編號：1671-1580（2017）05-0157-04

一、引言

PPP模式，其動機是為了減輕政府債務(wù)負擔，而其根本的目的是為了有效提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，在政府部門與民營部門之間搭建一個平臺，建立長期合作關(guān)系，實現(xiàn)二者的利益共享、風險共擔、共同管理。十八屆三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”，PPP模式的運營方式高度地契合了十八屆三中全會所提出的要求。通過地方政府與私人企業(yè)所建立的合作平臺，為有效解決地方債提供了一個便利的方式與路徑。將PPP模式作為政府提供公共服務(wù)的創(chuàng)新舉措，其意義不但在于通過市場配置資源的功能提高公共領(lǐng)域的運行效率，更是對于促進政府職能轉(zhuǎn)變、深化財稅體制改革的大膽探索。筆者對地方債務(wù)問題進行了簡單梳理，對PPP模式化解地方政府融資困難相關(guān)問題進行了具體分析。

二、我國地方債形成的原因與問題

地方債即“地方政府性債務(wù)”，是指有財政收入的地方政府，根據(jù)還本付息的原則，通過承諾或者協(xié)議的方式，直接或者間接地與其他的經(jīng)濟主體形成的債務(wù)關(guān)系。形成地方債的原因有很多，主要是因為中央政府的種種限制，難以適應(yīng)當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，地方政府單憑自己的財政收入，無法滿足對其所管轄的區(qū)域的發(fā)展要求，只能以發(fā)行債券的方式，使其政府職能得以實施。那么在地方政府的財政能力不足的情況下，地方債的有效性得以充分的體現(xiàn)，它可以在較短的時間內(nèi)，推動公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、緩解財政收入的壓力、沖破經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸、實現(xiàn)特殊時期的經(jīng)濟發(fā)展的平穩(wěn)過渡。但是近幾年，很多地方政府過度舉債、債務(wù)逾期的現(xiàn)象愈加頻繁，由地方債引起的問題凸顯，這對當前的經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定造成了極大的威脅。尤其在4萬億的貨幣寬松計劃執(zhí)行后，地方政府的融資規(guī)模又超越實際的發(fā)展，過大的舉債使地方政府壓力異常巨大。

（一）《中華人民共和國預算法》得不到徹底貫徹

為了保證中央政府有力的宏觀調(diào)控能力，中央政府往往會自行發(fā)行公債來解決財政收入不足的問題，而不會把發(fā)行債券的權(quán)利下放給地方政府，具體體現(xiàn)在《中華人民共和國預算法》第二十八條的明確規(guī)定：“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)放地方政府債券?！钡钱?shù)胤秸呢斦罩б呀?jīng)達到入不敷出的地步，也就不得不發(fā)行地方債，如上海、深圳等一線城市可以得到國務(wù)院的特批，獲得了發(fā)行地方政府債券的權(quán)利。其他地方政府也“不甘示弱”，紛紛成立了以政府為主導的融資平臺，進行融資。長期以來，中央政府并沒有拿出措施，有效治理地方債，僅僅是“加強約束、加強監(jiān)管”，這讓地方債務(wù)更加畸形生長。

（二）國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展形勢不佳

近年來，我國經(jīng)濟形勢下行經(jīng)濟發(fā)展緩慢，熱錢外流且居民價格消費指數(shù)高居不下，使居民的消費能力減弱。在國內(nèi)內(nèi)需不足的情況下，地方政府的財政收入自然減少，政府舉債的行為就變得不足為奇了。但是目前的經(jīng)濟持續(xù)下行的時期，已經(jīng)超過了舉債期限，便使得償債風險越來越高，這帶來了兩個問題：一是人民群眾對政府產(chǎn)生的信任危機，在各個國家，社會穩(wěn)定運行的基礎(chǔ)是其民眾對政府的信任，所以即便是地方政府發(fā)生一次債務(wù)逾期的行為，也會造成民眾對政府執(zhí)政能力產(chǎn)生懷疑，從而導致了社會不穩(wěn)定的現(xiàn)象發(fā)生，這十分不利于我國長期的發(fā)展建設(shè)；二是擠占了小微企業(yè)的發(fā)展空間，政府的債務(wù)占用了大量的銀行信貸余額，變向增加了小微企業(yè)獲得銀行貸款的難度，使其發(fā)展愈加困難。相比小微企業(yè)，銀行更喜歡貸款給政府，因為地方政府不存在破產(chǎn)的可能，當政府沒有償債能力，只有向銀行借款，變向?qū)е铝耸袌霭l(fā)展的緩慢。

（三）“土地財政”還地方債模式不可持續(xù)

雖然在特殊的時期內(nèi)，“土地財政”具有一定的合理性，并且憑借其“立竿見影”的特征，確實短時間內(nèi)有效解決了彌補地方政府的財政收入不足的問題，但是隨著城市的不斷發(fā)展，土地融資的規(guī)模必將不斷的擴大，并且地方政府對“土地政策”出現(xiàn)了過度的依賴，這種單純依靠“土地財政”的收入，來還地方債將變得難以為繼。因為“土地財政”的實質(zhì)也是其最大的弊端，即提前透支了未來數(shù)十年的公共財政收入，隨著城市化進程的不斷加快，與當前經(jīng)濟的下行趨勢，一方面地方政府的融資需求與日俱增，另一方面有限的土地資源在不斷減少，一些地方政府因此陷入了“占地，賣地，再占地”的惡性循環(huán)?！巴恋刎斦睂儆诓豢稍偕Y源，賣一塊少一塊，一旦有價值的土地全部出讓或者房地產(chǎn)價格下跌，便會出現(xiàn)地方的財政危機。并且地方政府在“土地財政”收益，也僅僅是解決了燃眉之急，提前透支了持續(xù)收益的資源，來還地方債，甚至可以說是飲鴆止渴。

（四）商業(yè)銀行對地方政府實行的貸款政策日趨謹慎

在4萬億投資計劃實施后的前期，商業(yè)銀行為了搶抓這一歷史發(fā)展機遇，紛紛向地方政府拋出橄欖枝，并將“鐵公機”等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目作為信貸投放的重點，加之當時寬松的信貸政策，大量的信貸規(guī)模在一時間投放，促使了地方政府債務(wù)規(guī)模急速膨脹。自2011年以來，地方政府債務(wù)風險開始逐漸顯現(xiàn)和暴露，金融監(jiān)管當局不斷加強對商業(yè)銀行地方政府貸款的監(jiān)管力度，在外部經(jīng)濟環(huán)境的作用下，銀行開始反思對政府的信貸政策，使商業(yè)銀行對地方政府的信貸投放的規(guī)模逐步縮水。另一方面，從商業(yè)銀行轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)因驅(qū)動，隨著利率市場化的加快推進，銀行利差水平持續(xù)收窄，規(guī)模的擴張并不一定帶來利潤的增長，依靠規(guī)模擴張的粗放經(jīng)營方式已經(jīng)難以為繼，加之穩(wěn)健貨幣政策環(huán)境下，信貸規(guī)模已然成為稀缺資源，商業(yè)銀行在信貸管理上也更加集約化和精細化，使地方政府在商業(yè)銀行新增貸款的難度增加。endprint

三、運用PPP模式使地方政府走出融資困境的可行性分析

雖然PPP模式由英國政府于1982年提出，但是目前尚未對其有統(tǒng)一的定義，在我國，PPP模式被發(fā)改委定義為，政府為了加強公共產(chǎn)品的服務(wù)能力與提高供給效率，通過與民間企業(yè)以特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)等方式進行合作，并且與社會資本實現(xiàn)了未來收益的共享、共同承擔相應(yīng)的風險、明確二者管理界限的長期契約合作關(guān)系，即為廣義的PPP模式；狹義的PPP模式可以被理解為BOT、TOT等不同模式下的項目融資的總和。PPP模式的核心可以理解為政府在公共產(chǎn)品與服務(wù)的建設(shè)上引人民間資本。在我國當前經(jīng)濟形勢下行、外部環(huán)境壓力增大的背景中，地方政府引入民間資本，以緩解財政壓力，變得更加迫切。

（一）民間雄厚的閑置資本能夠提供資金保障

從資金供給方面分析，我國居民的長期高儲蓄率，累積形成了規(guī)模巨大的民間資本。中國人民銀行發(fā)布的經(jīng)濟統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截止到2016年2月，我國金融機構(gòu)各項存款合計127.53萬億元，其中儲蓄存款58.10萬億元，企業(yè)定活期存款32.31萬億元，僅此兩項占全部存款比重高達70.89%。由于我國金融市場發(fā)展尚未完善，金融工具的種類有限，房地產(chǎn)、貴金屬等投資渠道也不再受到投資者的追捧，甚至還有部分民間資金流入了民間借貸等非正規(guī)投資渠道，具有強烈保值增值訴求的民間資本亟需政府開放更多的投資領(lǐng)域和渠道。

（二）中央政府對PPP模式的有力推動

在PPP模式中，政府部門既是特許權(quán)協(xié)議的參與者，又要為項目實施提供政治和法律環(huán)境，因此PPP模式的成功運行離不開政府部門的積極推動，當前以財政部為代表的中央政府高度重視并大力推廣PPP項目推廣工作。繼2013年全國財政工作會議財政部部長樓繼偉做了關(guān)于PPP的專題報告后，2014年財政系統(tǒng)組織了多次PPP官方培訓，并專門成立了PPP中心。住建部和財政部結(jié)合財政體制改革籌劃相關(guān)指導意見，國家發(fā)改委啟動了特許經(jīng)營立法工作，地方政府探索實施PPP項目的熱情十分高漲，積極踴躍上報PPP試點項目。財政部在2015年9月4日，發(fā)布了《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》。通知具體闡述了PPP模式的項目立項、運行管理、融資模式、風險防范、績效評估等事項的內(nèi)容，并力爭在供水、供熱、污水處理等領(lǐng)域率先推出一批示范項目，加快PPP項目的規(guī)范運作。

（三）國內(nèi)外成功案例提供了可借鑒經(jīng)驗

近幾十年來，PPP模式被世界上許多國家廣泛運用于公共管理領(lǐng)域。英國是第一個將PPP模式具體操作的國家，也是采用該模式最典型、最前端的國家，早在撒切爾夫人為英國首相時，英國政府就開始了大規(guī)模的民營化運動，其PPP應(yīng)用的領(lǐng)域涉及交通運輸、教育、燃料、能源、衛(wèi)生、環(huán)境等，并對PPP在世界范圍的推廣起到了指導作用。我國第一個真正意義上的PPP項目，是2004年開工的北京地鐵四號線，該項目由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司、北京首都創(chuàng)業(yè)集團有限公司、香港地鐵有限公司共同出資建設(shè)，并且于2006年組建了北京京港地鐵有限公司，在北京市政府給予特許經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，負責建設(shè)和運營地鐵系統(tǒng)和相關(guān)商業(yè)經(jīng)營活動，并在項目招標、融資結(jié)構(gòu)、運營管理方面積累了豐富的經(jīng)驗，為其他地方政府演示了如何將民間資本引入到市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

四、完善PPP模式的具體行為

PPP項目的廣泛應(yīng)用可以對有效治理地方政府債務(wù)起到標本兼治的作用，但是我們發(fā)現(xiàn)，PPP模式在推廣實施的過程中是需要不斷完善的，不斷優(yōu)化PPP項目，使其能夠健康有序的發(fā)展，才能使PPP模式更好地服務(wù)于大眾、有效地化解地方政府的債務(wù)問題。

（一）更新固有觀念，轉(zhuǎn)變政府職能

PPP模式中最重要的因素是政府，所以PPP模式健康發(fā)展的前提，是地方政府對其有充分的認識，政府需要更新固有的觀念。單從經(jīng)濟市場的角度來看，PPP模式確實是一種解決政府融資問題的經(jīng)濟手段，其最初是簡單的金融工具，但是單純地以這種方式理解PPP模式來處理政府債務(wù)問題，則不能平衡好社會資本與政府之間的關(guān)系，不利于PPP模式的長效發(fā)展。地方政府要將PPP模式提高到公共管理的高度，把它視為一種新的對資本運作的管理模式，而其融資功能只是其眾多職能的一個。同時要轉(zhuǎn)變政府職能，把政府當作市場中的一分子參與到PPP項目的運作中，而不是以市場管理者的角度做工作，使政府與社會資本可以真正做到利益共享、風險共擔。

（二）增強契約精神

隨著我國市場化進程的不斷深化，契約意識與契約精神也逐漸深入人心，但是由于PPP模式中存在政府主導的特點，如果政府對契約精神的理解稍有不足，PPP模式則無法有效實施。比如個別地方政府在項目運行中出現(xiàn)了毀約的行為，這明顯是缺乏契約意識，對契約精神沒有很好地理解，這種毀約的行為不僅損害了社會資本，甚至會危害到普通民眾的切身利益，對以后的項目推進起到了阻礙的作用，必須嚴格管理，杜絕此類事件的發(fā)生。

（三）適當給予財政補貼

一個PPP項目，政府首先考慮的問題是平衡社會資本的收益性與公共產(chǎn)品的福利性，解決這個問題，首先在項目立項時，要準確核算社會資本的項目成本，把項目收益精確到合理的范圍，使社會資本得到滿足，公共群體也會以較低的成本享受到公共福利。同時引入競爭機制，不但可以提高項目建設(shè)質(zhì)量，還可以使社會資本在競價的過程中降低項目成本。針對一些投資成本過高、項目運營周期較長的項目，政府還應(yīng)該給予社會資本一些財政上的補貼，激勵社會資本投入項目建設(shè)、保證項目的穩(wěn)定進展、強化政府自身的主導地位，并且平衡了收益性與盈利性的問題。

五、推廣PPP模式時所關(guān)注的問題

PPP項目的推廣及應(yīng)用對地方債的治理提供了便利的條件，但PPP模式不能簡單地被當作一種融資的手段，地方政府必須將PPP模式演變成一種解決地方債務(wù)問題的行政手段，所以在PPP模式的推廣運用中，地方政府要對其不斷地完善。PPP模式按照政府與私人部門所參與程度的不同可分為三大類，分別為外包類PPP、特許經(jīng)營類PPP和私有化PPP。每一種模式因其自身的特點，需要地方政府出臺不同的完善措施與相應(yīng)的幫扶政策，才能有效解決地方債務(wù)治理問題。endprint

（一）外包類PPP模式

外包類PPP模式，即項目的整體是由政府投資建設(shè)的，私人部門通過招投標的方式，承包了整個項目當中的一項或著幾項職能；或是私人部門受政府所托，代其維護公共設(shè)施或是提供公共服務(wù)，而政府需要支付給私人部門一定的費用。外包類PPP模式適用于公益性公共投資項目，因為這類項目的外部性較強，是市場失效而政府有效的部分。這類項目投資只能由政府部門承擔，通過引入PPP模式，可以將項目建設(shè)、管理維護等工作以政府采購的形式外包給民營部門，以私人企業(yè)的管理模式提高了項目整體的專業(yè)化和規(guī)范化。針對這種融資模式，地方政府最應(yīng)該做的是足夠重視契約精神，加強自身的可靠性。

（二）特許經(jīng)營類PPP模式

特許經(jīng)營類PPP模式，是政府與私人部門合作，按照一定的出資比例合作投資一個項目，以相關(guān)法律法規(guī)為基礎(chǔ)，經(jīng)過雙方協(xié)商后建立一定的合作機制，保證公共部門與私人部門實現(xiàn)共同分擔項目風險、共享項目收益。在特許經(jīng)營類PPP模式下，項目資產(chǎn)的最終所有權(quán)屬于公共部門，因此在合同結(jié)束后，私人部門要將項目的所有權(quán)移交給公共部門。這類模式適用于具有準公益類性質(zhì)的公共投資項目，但是這類項目對于企業(yè)有一個弊端，即企業(yè)雖然具有收費的權(quán)利，但這類模式的項目普遍受到了政策限制，有著收費低等因素，會導致利潤不能覆蓋成本，這就需要政府來平衡公共服務(wù)與社會收益。再者，保證此類PPP項目的建設(shè)水平，也可以充分地引入競爭機制，如此，不但使項目的整體質(zhì)量得到了提高，也使PPP項目的成本降低到一個合理的程度。

（三）私有化類PPP模式

在此種模式下，項目的全部投資由私人部門承擔，并且在項目建成后，其所有權(quán)、使用權(quán)與收費權(quán)永久歸私人部門所有，收費權(quán)必須在政府的監(jiān)管下實現(xiàn)。但是在此類PPP模式下，私人部門不具備有限追索的權(quán)利，其所承擔的風險最大。私有化類PPP模式適用于經(jīng)營性公共投資項目，該類項目能夠通過市場機制實現(xiàn)資源的有效配置，政府部門會授予私人部門投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的特許權(quán)，在項目結(jié)束后，私人部門將擁有基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)與收費權(quán)，同時也負責了基礎(chǔ)設(shè)施今后的運營維護。由于這類PPP項目的特殊性，政府部門在定價和運營方面的監(jiān)督管理顯得非常重要。為了使項目有力進展，要嚴格規(guī)范項目中的各個細節(jié)與具體流程，明確監(jiān)管部門的監(jiān)管權(quán)限與審批權(quán)限，提高項目執(zhí)行者的主動陸，保證項目可以流暢地進行。

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[責任編輯：周海秋]endprint