§社會法學研究§

回歸與變革：我國失業(yè)保險法律制度的完善之路

王顯勇

我國現(xiàn)行失業(yè)保險制度和政策運行實踐表明其具有社會救助和社會福利屬性，這不符合社會保險的制度原理。我國失業(yè)保險制度的改革應當使其回歸社會保險的制度原理，變革為就業(yè)保險，重溯制度目標，實現(xiàn)制度更迭：構(gòu)建保生活、促就業(yè)、防失業(yè)三位一體的制度目標模式，其中生活保障是基礎(chǔ)，促進就業(yè)是核心，預防失業(yè)是補充；完成從失業(yè)保險向就業(yè)保險的制度轉(zhuǎn)化，建立實現(xiàn)制度目標的三項就業(yè)保險給付；完善促進就業(yè)導向的失業(yè)給付制度，將職業(yè)介紹補貼和職業(yè)培訓補貼制度改造為就業(yè)給付制度，建立經(jīng)濟不景氣時期的縮短工時工資補貼制度。

失業(yè)保險；就業(yè)保險；社會保險；就業(yè)促進；社會保險法

一、引言：失業(yè)保險相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析及問題的提出

(一)2006年—2016年失業(yè)保險相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)

自古到今，人類社會的整個歷史可以說是一部追求安全保障的記錄。社會保險制度在人類解決生、老、病、死、傷、殘及失業(yè)等意外事故，追求生存安全，圖謀生活保障的過程中扮演著重要角色。失業(yè)保險作為社會保險的重要環(huán)節(jié)，旨在保障在職勞工遭遇非自愿性失業(yè)時，提供失業(yè)給付維持最低生活安全及避免造成社會問題。*柯木興：《社會保險》(修訂版)，臺北：三民書局，2002年，第44、358頁。我國失業(yè)保險制度歷經(jīng)30年的發(fā)展歷程，已經(jīng)成為我國社會主義市場經(jīng)濟體制的重要組成部分，《失業(yè)保險條例》也已經(jīng)實施18年，為數(shù)額龐大的失業(yè)者群體提供了一定的生活保障。當前失業(yè)保險法律制度正處于修改完善的歷史節(jié)點。筆者以2006—2016年國務院人力資源和社會保障行政主管部門發(fā)布的《人力資源和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》中的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為依據(jù)，以覆蓋率(失業(yè)保險年末參保人數(shù)÷城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)×100%)、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率(城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)÷城鎮(zhèn)總就業(yè)人數(shù)×100%)、失業(yè)保險領(lǐng)取率(領(lǐng)取失業(yè)保險金人數(shù)÷城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)×100%)、失業(yè)保險金替代率(平均失業(yè)保險金÷城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資×100%)、失業(yè)保險基金當年使用率(當年失業(yè)保險基金支出÷當年失業(yè)保險基金收入×100%)、當年累計結(jié)余額等為參照點予以圖表化，力圖從中發(fā)現(xiàn)問題，分析原因，提出完善相關(guān)制度的法制建議。

年份/平均數(shù)覆蓋率(%)失業(yè)率(%)領(lǐng)取率(%)替代率②(%)當年使用率(%)當年結(jié)余總額(億)200639.524.1038.6110.0150.13708200739.684.034.469.6446.19979200841.054.2029.469.2443.421310200940.864.3025.529.2063.281524

續(xù)上表

宋雪程：《我國失業(yè)保險制度運行效應的整體分析——基于1999—2013年統(tǒng)計數(shù)據(jù)的實證分析》，《公共治理評論》2015年第2期。

(二)統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析

由上圖表統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我們可以分析得出一個結(jié)論，即我國失業(yè)保險覆蓋率低，失業(yè)率較高，失業(yè)保險領(lǐng)取率低，失業(yè)保險金替代率低，失業(yè)保險基金使用率低，結(jié)余額巨大。具體闡釋如下：

從覆蓋率來說，2006年—2016年我國失業(yè)保險平均覆蓋率是41.22%，大量農(nóng)民工以及城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員等游離于失業(yè)保險制度之外。按照國際勞工組織《社會保障最低標準公約》規(guī)定的標準，失業(yè)保險覆蓋范圍在全體雇員中不低于50%，我國失業(yè)保險覆蓋率遠低于國際勞工組織的標準。

從失業(yè)率與領(lǐng)取率來說，我國2006年—2016年平均失業(yè)率是4.10%，失業(yè)率長期高于國際通行的警戒線4%。與較高失業(yè)率形成反差的是，我國失業(yè)保險金領(lǐng)取率卻很低，2006年—2016年平均領(lǐng)取率僅為25.87%。領(lǐng)取率低說明較多的失業(yè)人員不能領(lǐng)取或者不愿意領(lǐng)取失業(yè)保險金，不能領(lǐng)取與失業(yè)保險覆蓋率低相關(guān)聯(lián)，不愿意領(lǐng)取則與失業(yè)保險金替代率低以及勞動合同解除的經(jīng)濟補償金制度具有替代性功能有關(guān)聯(lián)。

從替代率來說，有學者統(tǒng)計了全國1999年—2013年的15年數(shù)據(jù)，平均替代率為11.57%。上海市平均失業(yè)保險金給付標準在1999—2014年間是最低生活保障標準的1.27倍、最低工資的60%、社會平均工資的19%。*宋雪程：《我國失業(yè)保險制度運行效應的整體分析——基于1999—2013年統(tǒng)計數(shù)據(jù)的實證分析》，《公共治理評論》2015年第2期。北京近10年平均替代率為12.58%。但在國際上，失業(yè)保險金的替代率水平一般達到在職職工工資的50%。*李林：《保生活、促就業(yè)、防失業(yè)——進一步發(fā)揮失業(yè)保險制度“三位一體”功能的對策》，《經(jīng)濟研究參考》2015年第63期。我國的替代率標準大大低于國際勞工組織的標準，也低于發(fā)展中國家40%～50%的平均水平。*宋雪程：《我國失業(yè)保險制度運行效應的整體分析——基于1999—2013年統(tǒng)計數(shù)據(jù)的實證分析》，《公共治理評論》2015年第2期。低替代率無法解決失業(yè)人員的基本生活，客觀上導致有些失業(yè)人員即便符合條件也不愿意去領(lǐng)取失業(yè)保險金。

從失業(yè)保險基金使用率和結(jié)余額來看，2006年—2016年失業(yè)保險基金平均使用率52.15%，剛超過當年基金收入的一半，造成基金結(jié)余額巨大，2016年年末失業(yè)保險基金結(jié)余總額達到5333億元。如此龐大的基金結(jié)余額勢必要尋找新的出口，2006年以來實施擴大失業(yè)保險基金支出范圍以及援企穩(wěn)崗等政策措施，拓展了失業(yè)保險促進就業(yè)、預防失業(yè)的功能，逐步消化吸收基金結(jié)余額。

(三)問題的提出

由上述2006年—2016年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)及其分析，我們可以發(fā)現(xiàn)我國失業(yè)保險制度及運行在實踐中存在著悖論：較高失業(yè)率與低失業(yè)保險覆蓋率、低失業(yè)保險領(lǐng)取率并存；巨額失業(yè)保險基金結(jié)余與低替代水平、低基金使用率并存。這些悖論不符合失業(yè)保險強制性原理和現(xiàn)收現(xiàn)付原理。巨額基金結(jié)余額需要有適當?shù)某隹冢壳爸饕腥齻€途徑：一是擴大支出范圍；二是援企穩(wěn)崗穩(wěn)定就業(yè)；三是降低失業(yè)保險費。前兩項政策措施導致失業(yè)保險的制度功能和結(jié)構(gòu)逐漸擴大，政策實踐運行中失業(yè)保險基金與就業(yè)促進專項基金混同使用，失業(yè)保險的功能擴展到社會福利的范圍，受領(lǐng)主體也擴展到參保勞動者之外的其他主體。擴大支出范圍和援企穩(wěn)崗各項政策補貼的受領(lǐng)主體主要是企業(yè)，而非參保勞動者。由此可見，當前我國失業(yè)保險制度存在的主要問題在于：沒有用社會保險的制度原理去做社會保險應該做的事情，而是突破了社會保險的制度原理去做社會救助、社會服務等公共服務事業(yè)。

當前我國學界和實務界從經(jīng)濟學、法學、公共管理學等各個學科對失業(yè)保險進行研究，這些研究成果在本文的相關(guān)部分有介紹和引用，它們對于失業(yè)保險低給付水平不能保障基本生活的問題進行了闡釋，并對失業(yè)保險制度應當具有就業(yè)促進功能進行了較多的論述。但是學界就通過何種制度模式及具體制度設計以實現(xiàn)就業(yè)促進并未達成共識，也沒有厘清失業(yè)保險三項制度目標之間的關(guān)系，沒有闡釋清楚失業(yè)保險中的就業(yè)促進制度與《就業(yè)促進法》中的就業(yè)促進制度之間的關(guān)系。作者認為，研究失業(yè)保險法律制度，探索其改革完善之路，需要沿著失業(yè)保險是什么——做什么——怎么做的邏輯思路，對失業(yè)保險的制度原理、制度目標、制度完善等進行深入研究。綜合而言，主要是研究三個問題：一是失業(yè)保險是什么，它屬于社會保險、社會救助還是社會福利？二是失業(yè)保險要做什么事情，它是要保障基本生活、促進再就業(yè)抑或預防失業(yè)？三是失業(yè)保險怎么樣才能做好它應該做的事情，如何完善制度內(nèi)容使其能夠?qū)崿F(xiàn)制度目標。

二、回歸社會保險：失業(yè)保險應當遵循的制度原理

(一)失業(yè)保險本應屬于社會保險

1.失業(yè)保險屬于社會保險的制度內(nèi)容

失業(yè)是現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家不可避免的社會現(xiàn)象。失業(yè)關(guān)系著勞工的所得損失與人力利用問題，反映出直接關(guān)系的兩個問題：一是社會性失業(yè)，即因勞工失業(yè)致使所得不足問題；一是經(jīng)濟性失業(yè)，即因勞工失業(yè)致使人力資源閑置及可能產(chǎn)生的喪失問題。*柯木興：《社會保險》(修訂版)，第356-357頁。失業(yè)保險是解決失業(yè)問題最重要的方法之一。傳統(tǒng)的失業(yè)保險只負責解決社會性失業(yè)問題，旨在減輕失業(yè)勞工的生活貧困，對遭遇非自愿性失業(yè)期間提供一種替代所得?，F(xiàn)代社會有些國家或地區(qū)在解決社會性失業(yè)的基礎(chǔ)上，逐漸將重心用于解決經(jīng)濟性失業(yè)問題，通過提供就業(yè)給付以促進就業(yè)，避免人力資源閑置和浪費。由此，傳統(tǒng)的失業(yè)保險逐漸演化為就業(yè)保險，不僅解決社會性失業(yè)，同時也解決經(jīng)濟性失業(yè)。

不論是傳統(tǒng)的失業(yè)保險，還是新興的就業(yè)保險，它們都是社會保險的重要環(huán)節(jié)和制度內(nèi)容，旨在透過危險分攤原理，保障在職勞工遭遇非自愿性失業(yè)時，提供失業(yè)給付維持最低生活安全及避免造成社會問題。失業(yè)保險有三個特性：其一，它是一種在職的社會保險制度，即參加失業(yè)保險的勞工必須具有工作能力，且已經(jīng)有工作者，若現(xiàn)無工作者或無工作能力時則不能參加保險。其二，失業(yè)保險給付申領(lǐng)者必須是非自愿性失業(yè)。對于勞工無適當理由而擅自離職者，或因自己過失而遭解雇者，或直接參與勞動爭議而罷工或停工者，均不予給付。其三，失業(yè)保險給付為失業(yè)期間的短期給付，被保險人重新獲得工作后即應停止給付。*柯木興：《社會保險》(修訂版)，第361頁。

2.失業(yè)保險應遵循社會保險的基本原理

社會保險具有雙重性格：一為社會性。社會保險透過社會政策的方法，共同經(jīng)濟的關(guān)心，以及社會性危險的維護等方式求其社會多數(shù)人的生活保障；二是保險性。社會保險集合了多數(shù)可能遭遇相同危險事故的經(jīng)濟單位或者個人，成立利益與共的團體，以公平合理的方法聚集基金，對特定危險所招致的損害或損失，予以分散于全體負擔，而達到確保其收入安全為目的的一種經(jīng)濟制度。*柯木興：《社會保險》(修訂版)，第42頁。

基于社會保險的社會性，失業(yè)保險應遵循強制性原則、基本生活保障原則、給付假定需要原則。強制性原則是指凡是法律規(guī)定范圍的國民均應強制參加失業(yè)保險?；旧畋Ｕ显瓌t，又稱為社會適當原則，是指對所有被保險人在失業(yè)時能提供維持一般社會生活水準的最基本需要。給付假定需要原則是指失業(yè)保險給付依據(jù)假定的需要來訂定，針對的是非自愿性失業(yè)，如果是自愿失業(yè)則假定他并不需要給付。

基于社會保險的保險性，失業(yè)保險應遵循給付權(quán)利原則、自給自足原則。給付權(quán)利原則是指被保險人在失業(yè)時享有向保險人請求失業(yè)保險給付的權(quán)利，這是一種基于工作繳費而非經(jīng)濟需要的法定權(quán)利，*Andrew W. Dobelstein, Understanding the Social Security Act, Oxford: Oxford University Press, 2009, p.21.無需經(jīng)過資產(chǎn)所得調(diào)查，失業(yè)保險的給付標準、給付方式、給付條件及給付項目等均依法明文規(guī)定。自給自足原則是失業(yè)保險的財務要做到自給自足，自負盈虧，不能以營利為目的，利用保險精算技術(shù)來計算成本，財務狀況須能做到收支平衡。*梁憲初、冉永萍：《社會保險》，臺北：五南圖書出版公司，2004年，第6頁。

(二)我國現(xiàn)行失業(yè)保險制度實踐偏離社會保險的制度原理

1.生活保障制度具有社會救助色彩和屬性

目前仍然有很多文獻都將失業(yè)保險金稱為失業(yè)救濟金，將失業(yè)保險給付稱為失業(yè)救濟給付，這本身反映了學界對于失業(yè)保險究竟屬于社會保險還是社會救助還存在著混淆性認識。一般社會大眾也認為失業(yè)保險是不勞而獲的，領(lǐng)取失業(yè)保險金是不體面的事情。從待遇內(nèi)容上看，失業(yè)保險給付長給付期限、低給付標準實質(zhì)上帶有社會救助的色彩和屬性。我國現(xiàn)行失業(yè)保險制度的最初設計是為國企改革服務的。依據(jù)1999年頒布的 《失業(yè)保險條例》關(guān)于給付期限和內(nèi)容的規(guī)定，失業(yè)保險金發(fā)放標準按照低于當?shù)刈畹凸べY標準、高于城市居民最低生活標準的水平，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。對于很多參保失業(yè)者來說，如此低額的保險金完全不能起到 “平滑消費”的作用。*張雷、姚志勇：《失業(yè)保險合同設計——基于 “道德風險”和 “逆向選擇”的分析》，《產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟評論》2013年第12卷第2輯。有學者認為，我國的失業(yè)保險制度在籌資上屬于保險性質(zhì)，在待遇給付上卻是救助制度，一定程度上混淆了“保險”與“救助”、“基本生活標準”與“最低生活標準”的區(qū)別，不符合社會保險權(quán)利與義務對等的原則。*宋雪程：《我國失業(yè)保險制度運行效應的整體分析——基于1999—2013年統(tǒng)計數(shù)據(jù)的實證分析》，《公共治理評論》2015年第2期。

2.促進就業(yè)的政策措施具有社會福利色彩和屬性

我國從2006年開始實施擴大失業(yè)保險基金支出范圍的政策實踐，2008年開始實施援企穩(wěn)崗的預防失業(yè)政策。這些政策在實踐運行過程中超越了社會保險的制度原理，具有一定的社會福利色彩和屬性，具體體現(xiàn)在兩個擴展：一是失業(yè)保險的職能擴展到公共服務，失業(yè)保險基金與就業(yè)專項基金混同使用，失業(yè)保險法與就業(yè)促進法的界限被打破；二是失業(yè)保險基金的受領(lǐng)主體由參保勞動者擴展到未參保人員、擴展到投保企業(yè)。例如，安徽省規(guī)定，職業(yè)介紹補貼和職業(yè)培訓兩項補貼資金的支付對象由單純的領(lǐng)取失業(yè)保險金人員擴大到領(lǐng)取失業(yè)保險金人員、城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員、農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)勞動者、畢業(yè)年度高校畢業(yè)生和城鄉(xiāng)未繼續(xù)升學的應屆初高中畢業(yè)生五類失業(yè)人員。2008年以來實施的援企穩(wěn)崗補貼政策，穩(wěn)崗補貼的受領(lǐng)主體也是投保企業(yè)而非參保勞動者。此外，有些地方規(guī)定職業(yè)介紹和職業(yè)培訓補貼的受領(lǐng)主體是投保企業(yè)而非參保勞動者。

(三)失業(yè)保險應回歸社會保險的制度原理

1.失業(yè)保險應回歸社會保險的強制性原理

我國失業(yè)保險覆蓋率低不符合失業(yè)保險的強制性原理，應當貫徹強制加保主義，凡是具有勞動關(guān)系的勞動者都應當強制納入失業(yè)保險的保障范圍。失業(yè)保險中的失業(yè)是指失去從事一從屬性工作的機會。*楊通軒：《就業(yè)安全法理論與實務》，臺北：五南圖書出版公司，2011年，第96頁。只要具有從屬性的勞動關(guān)系，無論是城鎮(zhèn)職工還是農(nóng)民工，無論是全日制還是非全日制就業(yè)人員，都應當強制性地納入失業(yè)保險。非全日制用工應由用人單位按比例繳納失業(yè)保險費。另外，應當建立小微企業(yè)例外豁免制度，凡是不超過法定人數(shù)的小微企業(yè)可以自愿加入失業(yè)保險，目的是降低小微企業(yè)的經(jīng)營成本，增加其成長空間。

2.失業(yè)保險應回歸社會保險的保障基本生活原理

我國失業(yè)保險低給付水平不符合基本生活保障原理。失業(yè)保險旨在維持失業(yè)勞動者可接受的生活水準，以便其有時間去尋找能夠運用其技能和經(jīng)驗的合適工作。*Richard A. Bales, Jeffrey M. Hirsch, and Paul M. Secunda, Understanding Employment Law, San Francisco: Lexis Nexis, 2007, p.180.失業(yè)給付與其原有的工資維系著一種合理的關(guān)系，盡量維持失業(yè)勞工原有的生活水準，而非單純提供失業(yè)勞工的最低生活水準。*柯木興：《社會保險》(修訂版)，第363頁。因此，我國失業(yè)保險金給付制度應當提升給付水準，按照失業(yè)勞動者失業(yè)前的繳費工資的一定比例計算，而不是低替代率的均等化給付。

3.失業(yè)保險應回歸社會保險的給付權(quán)利原理

失業(yè)保險給付是一種基于社會保險所產(chǎn)生的法定權(quán)利，既不是社會救助，也不是社會福利。失業(yè)保險給付的權(quán)利主體是參保勞動者，義務主體是保險人，投保單位并非失業(yè)保險關(guān)系的當事人，不具有法律主體性，用人單位依據(jù)失業(yè)保險條例所負擔的一定比例的保險費，并非在履行失業(yè)保險關(guān)系中的契約義務，而是單純地對于國家所承擔的公法上給付義務。*楊通軒：《就業(yè)安全法理論與實務》，第125頁。我國當前失業(yè)保險促進就業(yè)的政策實踐帶有社會福利的屬性，這不符合失業(yè)保險給付權(quán)利原理。應當將促進就業(yè)政策的社會福利屬性轉(zhuǎn)化為社會保險屬性，建立就業(yè)給付制度，參保勞動者擁有就業(yè)給付請求權(quán)。

4.失業(yè)保險應回歸社會保險的自給自足原理

我國當前失業(yè)保險基金巨額結(jié)余不符合失業(yè)保險現(xiàn)收現(xiàn)付的制度原理。消解巨額結(jié)余，實現(xiàn)自給自足，需要多管齊下：一是轉(zhuǎn)變觀念，防止失業(yè)保險制度的財務指標的錦標主義，防止對失業(yè)保險基金增長的盲目崇拜；*鄭秉文：《中國失業(yè)保險制度存在的問題及其改革方向——國際比較的角度》，《中國經(jīng)貿(mào)導刊》2011年第5期。二是建立就業(yè)給付制度，擴大失業(yè)保險基金支出范圍，將職業(yè)介紹和職業(yè)培訓納入到保險給付請求權(quán)的范圍當中；三是降低失業(yè)保險費；四是做好精算，實行動態(tài)費率制。

三、重溯制度目標：以促進就業(yè)為中心的就業(yè)保險

(一)發(fā)達國家或地區(qū)失業(yè)保險的制度目標模式

1.生活保障型失業(yè)保險：以美國為代表

圖1 生活保障型失業(yè)保險法律關(guān)系

生活保障型失業(yè)保險是指失業(yè)保險只承擔生活保障的制度功能，而不負擔就業(yè)促進的職能。圖1表示這種模式的法律關(guān)系。美國采用這種模式。美國失業(yè)保險制度是一種單純的生活保障制度，它是聯(lián)邦政府的一種社會保險項目，但是由各州具體運作。失業(yè)保險征收失業(yè)保險稅，發(fā)放失業(yè)保險金。各州的失業(yè)保險金數(shù)額大致在個人平均稅前工資的50%～70%之間，個人平均工資越高，失業(yè)保險金替代率越低，體現(xiàn)了有利于低收入者的輕度再分配。*Dobelstein, Understanding the Social Security Act, p.114.就業(yè)促進和就業(yè)培訓由其他法律來完成，而不由失業(yè)保險制度承擔。

2.就業(yè)促進型失業(yè)保險：以德國為代表

就業(yè)促進型失業(yè)保險是指失業(yè)保險不僅承擔生活保障目標，還要負擔就業(yè)促進功能，但是就業(yè)促進并未在保險人與被保險人之間產(chǎn)生就業(yè)給付的請求權(quán)法律關(guān)系。圖2表示這種模式的法律關(guān)系。這種模式以德國為代表。1969年德國公布實施雇傭促進法，將職業(yè)訓練、職業(yè)介紹/推介就業(yè)及失業(yè)保險一并規(guī)定于該法中，以求就業(yè)安全制度的落實，雇傭促進法在1997年被修正為社會法典第三部，立法者更進一步將其內(nèi)容擴充成為就業(yè)促進法。但是失業(yè)保險中有關(guān)的就業(yè)服務、推介工作服務、參加職業(yè)訓練等，并非賦予人民請求權(quán)，即沒有賦予職業(yè)訓練請求權(quán)和就業(yè)服務請求權(quán)。*楊通軒：《就業(yè)安全法理論與實務》，第8頁、第17頁。為失業(yè)人員提供職業(yè)介紹、職業(yè)咨詢和培訓的費用屬于失業(yè)保險基金的支出范圍。在德國失業(yè)保險基金的支出中，60%用于失業(yè)保險金的支付，余下的40%中絕大部分被用作職業(yè)介紹、職業(yè)培訓以及補貼、補助企業(yè)雇傭等促進就業(yè)的工作上。*宋雪程：《我國失業(yè)保險制度運行效應的整體分析——基于1999—2013年統(tǒng)計數(shù)據(jù)的實證分析》，《公共治理評論》2015年第2期。因此，德國是將失業(yè)保險統(tǒng)一規(guī)定在就業(yè)促進法中，將失業(yè)保險基金的一定數(shù)額的資金轉(zhuǎn)移到就業(yè)服務和職業(yè)培訓當中，失業(yè)人員和其他人員一并按照就業(yè)服務和職業(yè)培訓法律的規(guī)定，獲得相應的服務，但是這些服務并沒有形成被保險人的主觀公法權(quán)利。

圖2 就業(yè)促進型失業(yè)保險法律關(guān)系

3.就業(yè)保險：以加拿大和日本為代表

圖3 就業(yè)保險法律關(guān)系

就業(yè)保險不僅提供生活保障等失業(yè)給付，而且還提供就業(yè)服務和職業(yè)培訓等就業(yè)給付，失業(yè)給付和就業(yè)給付都是就業(yè)保險給付的內(nèi)容，都屬于被保險人的法定給付權(quán)利。圖3表示這種模式的法律關(guān)系。就業(yè)給付有直接提供和間接提供兩種模式。直接提供模式是法令上直接規(guī)定給付主體有服務給付之義務或權(quán)限，但現(xiàn)實中，服務系由其他主體提供，給付主體與服務實施主體間有委托或者準委任契約關(guān)系以及委托費或報酬之支付關(guān)系。*沈政雄：《現(xiàn)代給付行政行為之行為形式與法律關(guān)系——以社會保障給付為中心》，博士學位論文，中國臺灣政治大學法律學系，2008年，第189-190頁。加拿大采用這種模式。加拿大1996年起對失業(yè)保險制度進行了重大變革，建立了就業(yè)保險制度。就業(yè)保險制度除了規(guī)定傳統(tǒng)的失業(yè)保險給付項目，還規(guī)定了就業(yè)保障給付與支持性措施。就業(yè)保險制度第一章為失業(yè)給付，包括一般給付(即失業(yè)給付)、特別給付 (包括疾病給付、懷孕給付、生育給付與同情照顧給付)與工作分擔，第二章為就業(yè)給付及就業(yè)服務，主要規(guī)范就業(yè)給付與支持就業(yè)措施。欲申請就業(yè)保障給付，必須與就業(yè)保險咨詢員面談協(xié)商個人的就業(yè)與參加職業(yè)培訓的計劃，以得到相關(guān)的輔助。為了實施就業(yè)保險制度，聯(lián)邦政府和省級政府簽訂了勞動市場開發(fā)協(xié)定。聯(lián)邦政府將勞動市場訓練的責任下放到省、市政府并提供大量經(jīng)費及就業(yè)機會給省、市就業(yè)服務中心，同時協(xié)助各中心幫助勞工與用人單位，聯(lián)邦政府仍需負責管理全加拿大的保險事務。*譚金可：《從失業(yè)保險轉(zhuǎn)向就業(yè)保險的加拿大經(jīng)驗與啟示》，《財經(jīng)問題研究》2016年第3期。

間接提供模式是法令上直接規(guī)定給付主體之給付義務或權(quán)限以金錢給付為原則，由受給主體自行選擇服務實施主體，由實施主體提供服務，受給主體自行負擔全部費用，再就所負擔費用由給付主體以金錢給付直接支付給受給主體(服務費用之償還)。但給付主體與服務實施主體間，無任何法律關(guān)系。*沈政雄：《現(xiàn)代給付行政行為之行為形式與法律關(guān)系——以社會保障給付為中心》，博士學位論文，中國臺灣政治大學法律學系，2008年，第189-190頁。日本采用這種模式。日本《雇傭保險法》規(guī)定就業(yè)保險主要由失業(yè)補助和促進雇傭三項事業(yè)兩個部分組成，各有基金來源，專款專用，不可互相調(diào)劑使用。失業(yè)補助包括求職者補助、促進就業(yè)補助、教育訓練補助和連續(xù)就業(yè)補助四項內(nèi)容。日本《雇傭保險法》不僅在一般求職者補助中規(guī)定了求職期間的學習技能補貼，包括聽課費、交通費、在外地接受公共職業(yè)訓練的寄宿費等，而且還專門設置了促進就業(yè)補助和教育訓練補助，教育訓練補助是對參加勞動大臣指定的職業(yè)教育訓練并取得了結(jié)業(yè)證書的參保勞動者，無論其失業(yè)或在職，均可給予職業(yè)教育所付費用80%的補助。*呂學靜：《日本社會保障制度》，北京：經(jīng)濟管理出版社，2000年，第115-121頁。促進就業(yè)補助和教育訓練補助實質(zhì)上就是就業(yè)給付。雇傭安定資金則由雇主一方繳納形成，資助企業(yè)開發(fā)雇員的能力、“儲備囤積”企業(yè)內(nèi)富余人員、資助雇主多雇傭就業(yè)困難的高齡與殘疾人等、創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，改善職工的福利待遇等等，可謂取之于企業(yè)，用之于企業(yè)。*麥麗臣：《日本失業(yè)保險制度的改革》，《日本研究》2001年第1期。

(二)目標重塑：我國應當構(gòu)建就業(yè)促進中心主義的就業(yè)保險

1.就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的客觀需要

我國當前正在實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，把促進就業(yè)放在經(jīng)濟社會發(fā)展的優(yōu)先位置，把穩(wěn)定和擴大就業(yè)作為宏觀調(diào)控的主要目標。作為最為重要的就業(yè)促進措施，就業(yè)服務可以調(diào)節(jié)勞動力市場供給和需求，促進人力資源得到充分利用，職業(yè)培訓能夠開發(fā)人力資源，提高勞動者素質(zhì)，增強工作技能，利于應對技術(shù)性失業(yè)。當前政府財力不足以支撐解決社會所有成員的就業(yè)服務和職業(yè)培訓費用，通過失業(yè)保險來促進就業(yè)就成為客觀需要。《失業(yè)保險條例》已經(jīng)將促進就業(yè)列為制度目標，2006年以來的系列政策實踐強化了保生活、促就業(yè)、防失業(yè)這三項制度功能，2015年國務院《關(guān)于進一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》明確了失業(yè)保險保生活、促就業(yè)、防失業(yè)的三項功能，標志著失業(yè)保險制度促進就業(yè)和預防失業(yè)功能的常態(tài)化。

2.就業(yè)促進型失業(yè)保險不符合社會保險的制度原理

由前述三種制度模式的法律關(guān)系圖可知，就業(yè)促進型失業(yè)保險和就業(yè)保險都具有促進就業(yè)的制度目標和制度設計。不同之處在于就業(yè)促進型失業(yè)保險是以社會福利的方式來促進就業(yè)，而就業(yè)保險則是以社會保險的方式來促進就業(yè)，形成了就業(yè)給付制度。由此，就業(yè)促進型失業(yè)保險屬于半保險制度，其生活保障功能通過保險原理解決，而就業(yè)促進功能則逾越了社會保險的界限而進入了社會福利的領(lǐng)域，失業(yè)保險基金與就業(yè)促進專項基金混同使用，混淆了失業(yè)保險法與就業(yè)促進法的界限，這不符合社會保險的制度原理。而就業(yè)保險屬于全保險，運用保險原理籌集保險經(jīng)費既解決生活保障問題，又解決就業(yè)促進問題，通過構(gòu)建就業(yè)給付制度提供就業(yè)服務和職業(yè)培訓，促進就業(yè)，預防失業(yè)。

3.巨額失業(yè)保險基金結(jié)余額為就業(yè)保險提供了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)

截止到2016年年末，失業(yè)保險基金累計結(jié)余額5333億元，數(shù)額龐大的結(jié)余額為就業(yè)保險提供就業(yè)給付解決就業(yè)問題奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。有經(jīng)濟學者也從經(jīng)濟學的視角實證研究了基金支出范圍擴大的政策效應，認為2006年起實施的擴大失業(yè)保險基金支出范圍的政策是有效的，不僅提高了經(jīng)濟效率，也促進了社會公平。政府應在總結(jié)試點地區(qū)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將擴大失業(yè)保險基金支出范圍的政策逐步推廣到全國。*趙靜：《失業(yè)保險與就業(yè)促進——基于基金支出范圍視角的雙重差分法分析》，《中國經(jīng)濟問題》2014年第1期。

(三)實現(xiàn)促進就業(yè)中心主義的三位一體

就業(yè)保險具有三個制度目標，即生活保障、就業(yè)促進和預防失業(yè)。這三個制度目標之間是什么關(guān)系呢？目前我國學者對此沒有系統(tǒng)論述。作者認為，我國失業(yè)保險制度改革應以促進就業(yè)為中心，實現(xiàn)促進就業(yè)中心主義下的三位一體，其中生活保障是基礎(chǔ)，促進就業(yè)是核心，預防失業(yè)是補充。

1.生活保障是基礎(chǔ)

就業(yè)保險首先需要為失業(yè)的參保勞動者提供失業(yè)給付以替代其工資收入。參保勞動者在就業(yè)時將其所得的一部分收入通過就業(yè)保險留備他日失業(yè)之用，失業(yè)給付補償失業(yè)的參保勞動者所造成的所得損失。但是這種收入替代給付也需要配合促進就業(yè)目標的實現(xiàn)，無論是名稱還是內(nèi)容都應當注入促進就業(yè)的因素。

2.促進就業(yè)是核心

就業(yè)保險應建立就業(yè)給付制度，在參保勞動者與保險人之間形成就業(yè)給付請求權(quán)法律關(guān)系。就業(yè)保險的最終目的是促進就業(yè)，幫助失業(yè)人員進入勞動力市場。當前我國失業(yè)保險制度改革最需要做的事情，就是應該為那些有意尋求職業(yè)培訓的人，提供足夠的職業(yè)訓練機會和位置，幫助他們重返勞動力市場。為此，應當區(qū)分參保勞動者失業(yè)原因及其具體需求，提供相應的服務，明確就業(yè)給付的內(nèi)容和范圍。

3.預防失業(yè)是補充

就業(yè)保險應建立薪資補貼等補充性機制預防失業(yè)。在市場經(jīng)濟條件下，用人單位正當合法的解雇行為屬于市場行為，法律不宜過多干預，否則會阻礙企業(yè)重整，造成新的不公。只有在特殊情況下，主要是發(fā)生經(jīng)濟危機導致經(jīng)濟不景氣時，就業(yè)保險可以通過薪資補貼等利益誘導機制鼓勵企業(yè)盡量不做出解雇行為。因此，預防失業(yè)不是常規(guī)性制度目標，而是經(jīng)濟不景氣時的補充性做法。

(四)理順就業(yè)保險法與就業(yè)促進法的關(guān)系

2007年我國《就業(yè)促進法》中合并規(guī)定就業(yè)服務、職業(yè)訓練和失業(yè)保險，實質(zhì)彰顯了就業(yè)服務、職業(yè)訓練及失業(yè)保險整合的就業(yè)促進法制時代的來臨。當前應藉《失業(yè)保險條例》修訂之機，整合《就業(yè)促進法》和《失業(yè)保險條例》，理順兩者的關(guān)系。

1.兩者法律性質(zhì)不同

前者屬于社會保險法，后者屬于就業(yè)促進法。在現(xiàn)今政府財力不足以應對整體失業(yè)狀況，將參保勞動者的就業(yè)服務和職業(yè)培訓通過就業(yè)保險中的就業(yè)給付制度來解決不失為良善之道：這一方面符合社會保險的制度原理，有利于通過就業(yè)給付制度來推動職業(yè)培訓的發(fā)展，另一方面可以減輕政府負擔，使有限的就業(yè)促進專項基金集中用于社會弱勢與困難群體。另外，數(shù)額龐大的失業(yè)保險基金結(jié)余也可以在符合社會保險制度原理的框架內(nèi)予以消解。

2.兩者具有重疊關(guān)系

就業(yè)保險法實施就業(yè)給付并不是要重新建立一套新的就業(yè)服務和職業(yè)培訓體系，而是運用《就業(yè)促進法》中已經(jīng)存在的制度體系，通過委托授權(quán)和服務協(xié)議的方式讓就業(yè)促進法中既存的實施主體來提供就業(yè)給付，就業(yè)給付費用由就業(yè)保險法來承擔。

3.兩者具有聯(lián)動關(guān)系

應實行就業(yè)服務先行原則。就業(yè)服務是獲得失業(yè)給付和職業(yè)培訓的前提，參保勞動者在等待期內(nèi)如果經(jīng)由就業(yè)服務沒有獲得就業(yè)則實施失業(yè)給付和職業(yè)培訓。參保勞動者如果在就業(yè)保險法規(guī)定的時間范圍內(nèi)經(jīng)由失業(yè)給付和就業(yè)給付仍然不能獲得就業(yè)的，則轉(zhuǎn)由就業(yè)促進法予以援助。

四、實現(xiàn)制度更迭：建立促進就業(yè)為核心的就業(yè)保險法律制度

(一)生活保障目標的制度完善：促進就業(yè)導向的失業(yè)給付制度

1.各類生活保障制度應統(tǒng)稱為失業(yè)給付

對應于就業(yè)保險的保生活、促就業(yè)、防失業(yè)三個制度目標，我國就業(yè)保險應當建立失業(yè)給付、就業(yè)給付以及薪資補貼三種給付制度。其中保障失業(yè)被保險人基本生活的各類津貼和補助可以統(tǒng)稱為失業(yè)給付，失業(yè)給付制度也應當以促進就業(yè)為導向，具體可以包括求職者津貼、提早就業(yè)獎勵津貼、育嬰留職停薪津貼等形式。

2.調(diào)整失業(yè)保險金給付制度

我國現(xiàn)行給付期限長、標準低的失業(yè)保險金制度無法保障參保勞動者的基本生活，也不適應促進就業(yè)的制度目標，應當進行調(diào)整：一是將名稱變更為求職者津貼，彰顯生活保障制度的就業(yè)促進因素；二是實行差異化的失業(yè)保險金給付期限和支付標準，促使失業(yè)人員盡快就業(yè)?？梢钥紤]按照職工參保繳費工資的50%左右設定失業(yè)給付標準，縮短給付期限。實行給付水準遞減制，領(lǐng)取失業(yè)給付時間越短，給付標準越高，領(lǐng)取失業(yè)給付時間越長，給付標準隨之減少。三是嚴格給付條件，實行就業(yè)服務先行原則，促使失業(yè)人員盡快就業(yè)。用人單位應在勞動者離職之日前，將離職勞動者的工作崗位、離職事由及是否需要就業(yè)服務等事項，列表通報當?shù)厥I(yè)保險機構(gòu)及公立就業(yè)服務機構(gòu)，以便其采取因應措施。勞動者在辦理失業(yè)登記后，應先接受公立就業(yè)服務機構(gòu)的安排，參加就業(yè)咨詢。在辦理失業(yè)認定發(fā)放失業(yè)給付時，至少提供2次以上求職記錄。四是設置合理的等待期，以減少自愿失業(yè)，促進就業(yè)。根據(jù)國際勞工組織第168號公約《關(guān)于促進就業(yè)和失業(yè)保護的公約》，失業(yè)保險的等待期在7日以內(nèi)。我國失業(yè)保險制度應當設置合理的等待期，即在依法進行失業(yè)登記后，要經(jīng)過一段時間才能領(lǐng)取失業(yè)給付，促進短期失業(yè)者再就業(yè)。

3.建立提早就業(yè)獎勵補貼制度

通過提早就業(yè)獎勵補貼促進失業(yè)人員盡快就業(yè)。對提前就業(yè)者給予就業(yè)補助，在法定給付期限內(nèi)因提前找到工作的勞動者，可以獲得一定比例的尚未支付的失業(yè)給付。

4.建立育嬰留職停薪津貼制度

我國可以考慮在就業(yè)保險中建立育嬰留職停薪津貼來化解全面二胎政策所產(chǎn)生的社會問題，化解勞資雙方的后顧之憂。參保勞動者在育嬰留職停薪期間因照顧嬰兒而停止工作，本質(zhì)上與失業(yè)沒有差別，因而育嬰留職停薪津貼符合失業(yè)保險的制度原理。育嬰留職停薪津貼納入失業(yè)給付在國際上也有很多制度先例。日本、比利時、中國臺灣地區(qū)等都將育嬰留職停薪津貼納入到失業(yè)給付當中。*董克用、李剛：《比利時失業(yè)保險體系對中國失業(yè)保險改革的啟示》，《人口與經(jīng)濟》2008年第3期。例如，依據(jù)中國臺灣地區(qū)《就業(yè)保險法》第11條第1項第4款規(guī)定，被保險人之保險年資合計滿1年以上，子女滿3歲前，依性別工作平等法之規(guī)定，辦理育嬰留職停薪，享有育嬰留職停薪津貼請求權(quán)。

5.建立失業(yè)保險費率動態(tài)調(diào)整機制

目前學界對于是否借鑒采用美國失業(yè)保險的經(jīng)驗稅率制度有贊成和反對兩種意見。根據(jù)美國《聯(lián)邦失業(yè)保險稅法》，雇主可以用其繳納的州失業(yè)保險稅抵扣聯(lián)邦失業(yè)保險稅，最高可抵扣到5.4%。各州都被要求實施經(jīng)驗稅率制度，具體計算經(jīng)驗稅率的方法不同，最為普遍的方法是將雇主承擔的州失業(yè)保險稅率與其個人賬戶相關(guān)聯(lián)，該個人賬戶等于雇主已經(jīng)繳納的失業(yè)保險稅減去已經(jīng)支付給其雇員的失業(yè)保險金。這樣，解雇少的雇主就可以承擔低于5.4%的稅率，但是仍然可以按照5.4%進行抵扣。*Bales, Hirsch, and Secunda, Understanding Employment Law, p.181.我們認為，鑒于我國《勞動合同法》中已經(jīng)有了經(jīng)濟補償金制度，該制度同樣可以發(fā)揮抑制解雇的功能，已經(jīng)大大降低實施經(jīng)驗稅率的必要性。另外，經(jīng)驗稅率也可能會造成人員流動較快的勞動密集型企業(yè)比其他企業(yè)負擔更高的稅率。我國失業(yè)保險應堅持“以支定收、收支平衡”原則，科學設定失業(yè)保險費征繳費率，并實行動態(tài)調(diào)整，降低失業(yè)保險基金結(jié)余額。

(二)促進就業(yè)目標的制度改造：建立就業(yè)給付制度

1.明確就業(yè)給付請求權(quán)

我國應當明確失業(yè)保險的參保勞動者在失業(yè)給付期間享有就業(yè)給付請求權(quán)，獲得免費的就業(yè)服務、一次職業(yè)培訓的給付請求權(quán)。這種就業(yè)給付請求權(quán)是法定的，失業(yè)保險機構(gòu)作為保險人負有就業(yè)給付的義務。就業(yè)給付在實踐中是可以實現(xiàn)的。目前《北京市職業(yè)培訓補貼管理辦法》第3條規(guī)定，城鎮(zhèn)失業(yè)人員和農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)勞動力每年可結(jié)合自身條件和就業(yè)需求，參加一次免費職業(yè)技能培訓或創(chuàng)業(yè)培訓。

2.公立就業(yè)服務機構(gòu)提供免費就業(yè)服務

政府應當舉辦公立就業(yè)服務機構(gòu)，提供免費的就業(yè)信息、就業(yè)咨詢、就業(yè)介紹和就業(yè)指導等就業(yè)服務?？梢钥紤]將就業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)與公立就業(yè)服務機構(gòu)合并，建立一站式職業(yè)服務和失業(yè)給付機構(gòu)，就業(yè)保險基金可以用于支付一定比例的公共就業(yè)服務信息網(wǎng)絡建設費用。發(fā)達國家和地區(qū)一般都整合了政府就業(yè)促進部門與失業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)的職能，成立職責更加清晰、服務更加便捷的就業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)，或者直接賦予就業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)新的職能。將失業(yè)預防、就業(yè)咨詢、失業(yè)審核登記、就業(yè)推薦、安排職業(yè)培訓、發(fā)放失業(yè)金或培訓津貼等職能實行整合，以達到減政便民的目的。*黎大有、張榮芳：《從失業(yè)保險到就業(yè)保險——中國失業(yè)保險制度改革的新路徑》，《中南民族大學學報(人文社會科學版)》2015年第2期。英國為了將促進再就業(yè)引入失業(yè)保險制度之中，將原來分別履行不同職責的失業(yè)救助所和職業(yè)介紹所合并為就業(yè)服務中心，統(tǒng)一管理失業(yè)金發(fā)放和再就業(yè)服務，并將服務工作一直延伸到安排他們與雇主的面試及試用。*陳芳：《試論加入WTO對中國就業(yè)的影響與“就業(yè)促進型”失業(yè)保險制度的建立》，《社會保障問題研究》2003年第2期。

3.就業(yè)保險機構(gòu)通過購買職業(yè)培訓服務為被保險人提供職業(yè)培訓

其一，地方人力資源和社會保障部門根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況，制定職業(yè)培訓目錄和項目收費的政府指導價。納入職業(yè)培訓目錄的項目應當是有利于提高勞動者適應經(jīng)濟社會發(fā)展的職業(yè)技能素質(zhì)，能夠促進就業(yè)的技能類培訓項目。職業(yè)培訓目錄的制定需要廣泛征求社會意見。

其二，建立職業(yè)培訓機構(gòu)名錄，經(jīng)核準納入名錄的職業(yè)培訓機構(gòu)有資格從事委托的職業(yè)培訓業(yè)務。設定職業(yè)培訓機構(gòu)的條件，符合條件的培訓機構(gòu)自行申報。凡是經(jīng)人力資源和社會保障部門核準符合申報條件的培訓機構(gòu)都統(tǒng)一納入到職業(yè)培訓機構(gòu)名錄當中，從事職業(yè)培訓業(yè)務。培訓機構(gòu)與區(qū)、縣社保中心簽訂《定點職業(yè)培訓機構(gòu)職業(yè)培訓服務協(xié)議》，參保勞動者可以使用社?？ǖ竭@些機構(gòu)接受職業(yè)培訓。

其三，勞動者在培訓機構(gòu)接受職業(yè)培訓。參保勞動者失業(yè)后，在等待期接受就業(yè)服務未能重新就業(yè)的，經(jīng)公立就業(yè)服務機構(gòu)的職業(yè)指導培訓后，可以根據(jù)自身就業(yè)需要或技能提升需求，自主選擇職業(yè)培訓機構(gòu)名錄中的培訓機構(gòu)和職業(yè)培訓目錄中的培訓項目，與培訓機構(gòu)簽訂《職業(yè)培訓協(xié)議》，進行職業(yè)培訓。

其四，失業(yè)被保險人在完成職業(yè)培訓和考核鑒定后，由社保經(jīng)辦機構(gòu)和培訓機構(gòu)依據(jù)《定點職業(yè)培訓機構(gòu)職業(yè)培訓服務協(xié)議》、《職業(yè)培訓協(xié)議》等進行費用結(jié)算。

4.建立職業(yè)培訓補貼制度

建立職業(yè)培訓補貼制度，參加培訓的失業(yè)勞動者，由就業(yè)保險基金補貼與職業(yè)培訓相關(guān)的費用支出，包括注冊費、書費、交通費、在外地接受職業(yè)培訓的寄宿費等。

(三)預防失業(yè)目標的制度實現(xiàn)：特殊時期的縮短工時工資補貼制度

1.雇傭安定制度的兩種模式

預防失業(yè)的雇傭安定制度大體上有兩種制度模式：一種是企業(yè)作為受領(lǐng)主體的制度模式。日本采用這種模式，日本雇傭保險由失業(yè)保險和失業(yè)預防系統(tǒng)所組成，兩部分基金相互獨立不能相互調(diào)劑使用。失業(yè)預防所需要資金僅由雇主擔負，用在雇主身上，失業(yè)預防系統(tǒng)包括安定雇傭事業(yè)、能力開發(fā)事業(yè)和雇傭福利事業(yè)三項事業(yè)。三項雇傭事業(yè)經(jīng)費一部分用于資助雇主開發(fā)雇員的能力，一部分用于資助雇主為雇員建立文化娛樂等福利設施，一部分用于資助雇主多雇傭老齡退休工人、多提供就業(yè)機會等活動。*呂學靜：《日本社會保障制度》，第130頁。一種是勞動者作為受領(lǐng)主體的縮短工時薪資補貼的制度模式。德國與中國臺灣地區(qū)采用這種模式。德國就業(yè)保險法縮短工時的發(fā)動，必須是如天災事變、輸出入管制等無可避免的事故，金融風暴、不景氣蕭條等經(jīng)濟原因以及組織改造等原因。而且，尚須廠場內(nèi)存在嚴重的縮短工作時間及工資喪失的狀況。此系一短暫期間內(nèi)無法避免的事件，而且在請求補貼的期間內(nèi)，廠場所雇傭的勞工，至少有1/3以上因為工作時間減少而喪失10%以上的工資。中國臺灣地區(qū)2011年實施《就業(yè)保險促進就業(yè)實施辦法》，根據(jù)該辦法的規(guī)定，當每月領(lǐng)取失業(yè)給付人數(shù)占該人數(shù)加上每月底被保險人人數(shù)之比率，連續(xù)三個月達2.2%以上，可以實施薪資補貼，由雇主自愿擬定雇傭安定計劃，報請公立就業(yè)服務機構(gòu)核定，予以雇傭安定薪資補貼，應按其約定縮減工時前三個月平均月投保薪資差額之50%核發(fā)，其主要目的是替代損失的工資。*楊通軒：《就業(yè)安全法理論與實務》，第179、180頁。

2.我國應實行縮短工時工資補貼制度

我國2008年以來實施援企穩(wěn)崗政策以預防失業(yè)，穩(wěn)崗補貼發(fā)放的對象是企業(yè)。如果要法制化這些政策實踐，日本和德國的做法都給我們提供了借鑒意義，它們都符合社會保險的制度原理。日本在其雇傭保險中，對于援企穩(wěn)崗這些雇傭安定措施，則由雇主另行繳費，形成另外一個蓄水池，兩者相互獨立互不擠占。德國則通過特定時期參保勞動者與保險人之間形成給付請求權(quán)，參保勞動者獲得縮短工時薪資補貼，從而符合社會保險原理。

根據(jù)《勞動法》和《就業(yè)促進法》的規(guī)定，我國目前已經(jīng)建立了在職職工職業(yè)培訓制度，一般企業(yè)按照職工工資的1.5%足額提取教育培訓經(jīng)費，因此無需再像日本那樣通過就業(yè)保險法來實施在職培訓。作者認為，我國應當借鑒德國與中國臺灣地區(qū)的制度經(jīng)驗，建立縮短工時工資補貼制度，保障參保勞動者的收入，穩(wěn)定職工隊伍，提升就業(yè)能力。縮短工時工資補貼制度的具體內(nèi)容包括：其一，適用條件，需滿足宏觀條件和微觀條件。宏觀條件是整個社會經(jīng)濟不景氣，具體可以用失業(yè)率達到一定比例或者失業(yè)給付領(lǐng)取率達到一定比例。微觀條件是用人單位存在嚴重縮短工作時間、降低工資的情形。其二，就業(yè)保險機構(gòu)核定用人單位的預防失業(yè)計劃。用人單位自愿擬定縮短工時、降低工資的計劃，報請就業(yè)保險機構(gòu)核定。其三，給付工資補貼。就業(yè)保險機構(gòu)對經(jīng)核定符合條件的參保勞動者給予最長不超過6個月的工資補貼，按照參保繳費工資與縮短工時后的工資差額的一定比例給予補貼。其四，接受在職職業(yè)培訓。領(lǐng)取工資補貼的參保勞動者在縮短工作時間期間，在正常工作時間內(nèi)應接受在職職業(yè)訓練，提升職業(yè)能力。

五、結(jié)論：從失業(yè)保險到就業(yè)保險

20世紀70年代以來，西方國家出現(xiàn)了經(jīng)濟停滯和通貨膨脹并存的情形，失業(yè)率大幅度上升，政府福利包袱沉重。很多國家或地區(qū)對失業(yè)保險制度進行改革，將其與減少失業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)等經(jīng)濟政策相結(jié)合，增加促進就業(yè)的制度功能。這場自20世紀70年代延續(xù)至今的失業(yè)保險制度改革所奉行的基本理念是，擺脫以往那種不斷提高保護水平為基本目標的傳統(tǒng)做法，實施積極的失業(yè)保護政策和最終建立確保失業(yè)人員基本生活的前提下充分發(fā)揮其促進再就業(yè)功能的新制度。*馬永堂：《從保障生活到促進就業(yè)——國外失業(yè)保險制度改革綜述》，《中國勞動保障》2007年第1期。德國1969年頒布《雇傭促進法》取代1927年的《失業(yè)保險法》，開啟了失業(yè)保險促進就業(yè)的制度先河。國際勞工組織1986年通過《關(guān)于促進就業(yè)和失業(yè)保護的公約》，不再稱“失業(yè)公約”，而改為“就業(yè)公約”。隨后，日本、加拿大、韓國等國家或地區(qū)更加注重就業(yè)促進功能，制度上再進一步，通過社會保險的方式解決就業(yè)問題，直接用就業(yè)保險法取代失業(yè)保險法。

值此我國《失業(yè)保險條例》修改完善之時，我國失業(yè)保險應當回歸社會保險的制度原理，變革為就業(yè)保險，重溯制度目標，實現(xiàn)制度更迭。構(gòu)建就業(yè)促進為中心的就業(yè)保險制度目標模式，實行保生活、促就業(yè)、防失業(yè)三位一體，生活保障是基礎(chǔ)，促進就業(yè)是核心，預防失業(yè)是補充。完成從失業(yè)保險向就業(yè)保險的制度轉(zhuǎn)化，建立實現(xiàn)制度目標的三項就業(yè)保險給付制度：一種是失業(yè)給付，目的是保障失業(yè)的參保勞動者的基本生活；一種是就業(yè)給付，旨在為失業(yè)的參保勞動者提供就業(yè)服務和職業(yè)培訓，幫助其獲得就業(yè)信息、掌握就業(yè)技能，促進就業(yè)；三是雇傭安定給付，目的在于在經(jīng)濟危機來臨時，通過薪資補貼等措施穩(wěn)定就業(yè)、預防失業(yè)。

ReturnandReform:China'sRoadtoImprovetheLegalSystemofUnemploymentInsurance

Wang Xianyong

The operation of current legal system and policy indicate that unemployment insurance is considered to be social relief and welfare, which conflicts with the principles of social insurance. We should return to the theory of social insurance, reshape the institutional goals, and reform employment insurance. In order to realize the employment insurance, the institutional goal model should integrate three goals: basic living protection, employment promotion, and unemployment prevention. Among these three goals, living protection is basic, employment promotion is central, and unemployment prevention is complementary. To achieve these three goals, three employment insurance benefits should be established, that is, unemployment benefits, employment benefits and employment stability benefits.

unemployment insurance, employment insurance, social insurance, employment promotion, social insurance law

DF475

：A

：1006-0766(2017)05-0138-12

(責任編輯:魏 萍)

王顯勇，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學法學院教授(北京100070)