小議英國海洋資源開發(fā)立法制度

吳怡

【摘 要】 隨著大陸資源的日漸枯竭，海洋資源開始成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，也逐漸的成為了世界國家競爭的新領(lǐng)域，各國競相制定海洋資源開發(fā)戰(zhàn)略，這將會(huì)直接影響整個(gè)人類資源的發(fā)展，更將直接作用于各國經(jīng)濟(jì)、國家綜合國力等之間的競爭。本文將以英國的海洋資源開發(fā)的相關(guān)立法為視角，全面概括性的綜述英國海洋資源的相關(guān)立法制度，望能給我國海洋資源開發(fā)提供一些借鑒。

【關(guān)鍵詞】 英國 海洋資源 立法 產(chǎn)權(quán)制度

一、英國海洋資源開發(fā)與利用概述

英國是世界海洋強(qiáng)國之一，地處西北歐，東、南隔北海、多佛爾海峽英吉利海峽與歐洲大陸相望，全境由靠近歐洲大陸西北部海岸的不列顛群島的大部分島嶼組成，是歐洲最大的島國，面積244100km2，海岸線曲折，總長約18835萬km（英格蘭5496km，蘇格蘭11777km，威爾士1562km），其間良港密布，近岸海域遍布豐富的海洋資源。而這些豐富的海洋資源已成為英國的能量之源、立國之本。

鑒于英國地理位置的先天優(yōu)勢，一直以來英國就十分重視海洋的綜合開發(fā)與利用。在18世紀(jì)初期，英國在海運(yùn)業(yè)和造船業(yè)領(lǐng)域領(lǐng)先于其他各國。60年代北海油田的發(fā)現(xiàn)，英國于1964年獲得了46%的海域開發(fā)權(quán)，源于對(duì)北海油田的開采，其幫助英國經(jīng)濟(jì)在“油荒”年代成為西歐一枝獨(dú)秀。與此同時(shí)，英國通過海洋汽油開發(fā)活動(dòng)，帶動(dòng)了本國造船、機(jī)械和電子等行業(yè)的快速發(fā)展；濱海旅游業(yè)及海洋設(shè)備材料工業(yè)也迅速崛起，從而推動(dòng)了整個(gè)英國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1999-2000年，英國涉海經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)值達(dá)390億英鎊，占英國GDP的4.9%。

20世紀(jì)70年代以來，英國制定了強(qiáng)調(diào)能源多元化的能源政策，鼓勵(lì)發(fā)展包括海洋能在內(nèi)的多種可再生能源，實(shí)現(xiàn)能源可持續(xù)發(fā)展。而海洋，則是獲取這些能源的天然場所。1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)后，為實(shí)現(xiàn)對(duì)資源和環(huán)境的保護(hù)并減少污染，英國又進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)海洋能源的開發(fā)利用，把波浪發(fā)電研究放在新能源開發(fā)的首位。研究表明，英國海岸線所蘊(yùn)藏的潮汐能可以提供英國電力需求的5%。2004年4月，英國政府首次公布了《年度能源白皮書》，鼓勵(lì)使用可再生能源，并提出要在2020年前，使國內(nèi)可再生能源需求比例達(dá)到20%。2004年8月，英國政府設(shè)立了5000萬英鎊（約合9000萬美元）的專項(xiàng)資金，重點(diǎn)開發(fā)海洋能源。同月，世界上首座海洋能量試驗(yàn)場——?dú)W洲海洋能量中心在距離蘇格蘭大陸最北端大約100km的奧克尼群島正式啟動(dòng)。該群島自然條件優(yōu)越，島上最大風(fēng)速可達(dá)到190km/h，是英國境內(nèi)發(fā)展風(fēng)能、波浪能和潮汐能最理想的場所。這座投資500萬英鎊的能源中心建立了一整套體系來實(shí)施海洋能源開發(fā)，它將對(duì)新型海洋能源技術(shù)和設(shè)備進(jìn)行試驗(yàn)和推廣，也寄托了科學(xué)家和能源界對(duì)未來新型能源發(fā)展的希望。獲悉，截至2020年，英國政府將計(jì)劃建7000個(gè)新的渦輪機(jī)用于風(fēng)力發(fā)電。

此外，英國是世界上重要的海洋捕撈和水產(chǎn)品消費(fèi)國家，2004年有6641艘海洋捕撈漁船，直接雇用漁民約11559人，海洋捕撈產(chǎn)量約65.4萬t，價(jià)值約5.13億英鎊。

英國充分利用所處的地理優(yōu)勢，合理的開發(fā)海洋資源，秉承著開發(fā)與保護(hù)并重的方針，通過海洋資源的開發(fā)與利用途徑不斷的增強(qiáng)自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，一直保持著世界強(qiáng)國的強(qiáng)勁勢頭。

二、英國海洋資源開發(fā)的相關(guān)立法

（一）、英國海洋資源開發(fā)立法體系分析

英國作為歷史悠久的海洋國家，如何充分的管理好海洋資源的開發(fā)與合理利用成為了其發(fā)展海洋戰(zhàn)略的重中之重。于是英國在海洋資源管理方面的重要手段是加強(qiáng)海洋立法，特點(diǎn)是并非依靠一部綜合性法規(guī)來涵蓋并制約各類海洋資源的開發(fā)利用行為，而采用分門別類、縝密而交叉的法規(guī)系統(tǒng)限定海洋開發(fā)行為。根據(jù)不同用途可分為漁業(yè)方面的法規(guī)、油氣勘查和開采方面的法規(guī)、與皇室地產(chǎn)有關(guān)的法規(guī)、與規(guī)劃有關(guān)的法規(guī)等，主要包括：1949年《海岸保護(hù)法》、1961年《皇室地產(chǎn)法》、1964年《大陸架法》、1975年海上石油開發(fā)法（蘇格蘭）、1998年《石油法》、1971年頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、1971年的《防止石油污染法》、1976年《漁區(qū)法》、1981年《漁業(yè)法》（FisheriesAct1981）、1987年《領(lǐng)海法》、1992年《海洋漁業(yè)（野生生物養(yǎng)護(hù)）法》、1992年《海上安全法》、1992年《海上管道安全法令（北愛爾蘭）》、1995年《商船運(yùn)輸法》、2001年《漁業(yè)法修正案（北愛爾蘭）》、2009年《英國海洋和海岸準(zhǔn)人法》等。這些法規(guī)對(duì)海洋開發(fā)與保護(hù)起了關(guān)鍵作用。在2003年，英國政府發(fā)表了題為《變化中的海洋》的報(bào)告，建議用新的管理方法對(duì)各類海洋活動(dòng)進(jìn)行綜合管理和制訂綜合性海洋法。2005年，英國政府宣布將制訂新海洋法，隨后組織了一系列由有關(guān)各方代表參加的磋商、專題會(huì)與研討會(huì)。直至2009年11月12日，英國王室正式批準(zhǔn)《英國海洋法》。《英國海洋法》的出臺(tái)為英國建立新的海洋工作體系和進(jìn)一步發(fā)展海洋事業(yè)奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。英國新海洋工作體系主要包括海洋綜合管理、海洋規(guī)劃、海洋使用許可證審批與管理、海洋自然保護(hù)、近海漁業(yè)與海洋漁業(yè)管理以及海岸休閑娛樂管理等多方面的內(nèi)容?！队Ｑ蠓ā愤@一綜合性海洋法規(guī)的問世，使英國海洋管理事業(yè)翻開了新的一頁，英國海洋工作將進(jìn)入新的發(fā)展軌道。

英國在海洋資源開發(fā)立法上是將《英國海洋法》作為一部綜合性的法規(guī)來規(guī)范所有的總則性的內(nèi)容，對(duì)具體的各領(lǐng)域的實(shí)施計(jì)劃與管理作出總的方針與政策，其中最重要的內(nèi)容是系統(tǒng)規(guī)劃了海洋管理組織，該組織將全面負(fù)責(zé)海洋管理工作，這將有效的促進(jìn)英國海洋業(yè)的信息資源共享，實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、規(guī)?；c現(xiàn)代化的海洋管理，同時(shí)英國還對(duì)海洋資源利用的各領(lǐng)域進(jìn)行具體規(guī)劃立法，這就便于各行政轄區(qū)內(nèi)因地制宜的發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，并更加增強(qiáng)了法律法規(guī)的實(shí)踐性與可操作性，使得《英國海洋法》的相關(guān)海洋規(guī)劃能夠細(xì)化到實(shí)處，真正得以實(shí)現(xiàn)。所以說《英國海洋法》是母法，其下位法由各個(gè)領(lǐng)域的法律法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)償完善，構(gòu)成了更加完善、縝密、交叉的法律體系。endprint

（二）、英國海洋資源開發(fā)立法原則及相應(yīng)制度

英國對(duì)海洋資源的開發(fā)活動(dòng)長期以來貫徹以經(jīng)濟(jì)效益為主線，即開發(fā)利用與自然補(bǔ)償對(duì)等原則，宏觀上既要求海洋資源的保值、增值和盈利，又強(qiáng)調(diào)海洋資源的再生和可持續(xù)發(fā)展，注重環(huán)境保護(hù)和生態(tài)平衡。

為了匹配新世紀(jì)環(huán)境海洋戰(zhàn)略的新要求之下，英國海洋資源開發(fā)的管理手段為實(shí)施海域使用許可證制度，即對(duì)任何海洋資源開發(fā)都必須取得雙重許可證，即作為政府管理行為發(fā)放的允許開發(fā)許可證和作為產(chǎn)權(quán)所有者發(fā)放的有償租賃許可證，而且都必須嚴(yán)格依照許可證規(guī)定的開發(fā)項(xiàng)目及期限進(jìn)行。開發(fā)商在對(duì)某海域進(jìn)行開發(fā)的時(shí)候，必須先就開發(fā)項(xiàng)目制作成書面報(bào)告，并提交海洋管理組織，根據(jù)《英國海洋法》的規(guī)定，海洋管理組織的職能之一就是要審批海洋使用許可證，通過審批的開發(fā)商再從英國政府手中取得有償租賃許可證。英國海洋法中的這一制度不僅有利于英國政府將海洋資源開發(fā)的項(xiàng)目放權(quán)與有能力的個(gè)人，減輕政府對(duì)于開發(fā)海洋資源的財(cái)政支出，并且促使市場人才競爭最優(yōu)化，使有實(shí)力者得以開發(fā)海洋資源，使他們?cè)跐M足個(gè)人經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)也能符合國家建設(shè)對(duì)于海洋資源開采的要求。并且取得所有權(quán)之后，使得對(duì)于海洋區(qū)域的權(quán)利與義務(wù)更為明確，特別是在發(fā)生海域污染事件的時(shí)候，承擔(dān)責(zé)任的義務(wù)主體更加明確。

根據(jù)《英國海洋法》的指示精神，英國于21世紀(jì)初，成立了“海洋管理局”。該機(jī)構(gòu)定期對(duì)英國領(lǐng)海以及周圍的海域進(jìn)行評(píng)估。該機(jī)構(gòu)的評(píng)估報(bào)告不僅影響著英國海洋資源開發(fā)的相關(guān)的法律法規(guī)，同時(shí)也使得英國政府的海洋政策逐漸的從海洋開發(fā)轉(zhuǎn)移到了海洋環(huán)保上。也就是說英國政府在利用海洋資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，更加懂得了合理的利用海洋資源，堅(jiān)持海洋的可持續(xù)發(fā)展，保護(hù)海洋生物的多樣性。在該機(jī)構(gòu)報(bào)告的建議下，英國政府還同意將蘇格蘭西海岸的“達(dá)爾文丘”設(shè)為“環(huán)境保護(hù)特別地區(qū)”，樹立海洋保護(hù)典型。在進(jìn)行可再生能源開發(fā)時(shí)，對(duì)海域周圍的生物、海床結(jié)構(gòu)進(jìn)行全面考察和評(píng)估；在進(jìn)行可再生能源利用時(shí)，建立了環(huán)境監(jiān)測設(shè)備，評(píng)估能源設(shè)備對(duì)海床以及海洋生態(tài)系統(tǒng)的影響，以期不破壞環(huán)境，并保證開發(fā)的持續(xù)性。

（三）、英國海洋資源開發(fā)立法特點(diǎn)

1、立法先行的英國式海洋資源開發(fā)模式

縱覽英國關(guān)于海洋的相關(guān)法律法規(guī)，可以看出英國在對(duì)于海洋資源開發(fā)的問題上是非常注重立法的，可以說這些法律法規(guī)成為了英國合理并且最大化的開發(fā)海洋資源的重要保障。其在對(duì)海洋資源的開發(fā)上，保持著立法先行，開發(fā)在后的原則。所有的開發(fā)都是在法律法規(guī)的基礎(chǔ)上才能實(shí)施，這樣便免去了像陸地資源先污染后治理付出巨大代價(jià)的悲劇。包括前文所提及的海域使用許可證制度便是對(duì)英國在海洋資源開發(fā)上立法先行的最好印證。在英國，所有的海洋資源的開發(fā)利用都必定要遵從事先制定好的法律法規(guī)，法律法規(guī)是整個(gè)海洋資源開發(fā)的總思路，依照一定的法律法規(guī)行事，不僅縮小了前期成本投入，節(jié)省時(shí)間，而且使得海洋戰(zhàn)略是個(gè)完整的主體，避免了亂開發(fā)、浪費(fèi)資源，同時(shí)偏離整體戰(zhàn)略布局。包括英國海洋管理局的評(píng)估報(bào)告，也在為英國海洋資源開發(fā)立法提供相應(yīng)的指南，為如何采取合理方式確定海洋開發(fā)戰(zhàn)略做墊腳石。

2、分領(lǐng)域構(gòu)建海洋資源開發(fā)法律體系

英國關(guān)于海洋資源的立法成千上萬，他們都是在《英國海洋法》的指導(dǎo)的原則之下，具體將《海洋法》的相關(guān)內(nèi)容落實(shí)到實(shí)處，使得各領(lǐng)域在各個(gè)不同的行政區(qū)域內(nèi)能夠結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)情，因地制宜的發(fā)展英國海洋資源的開發(fā)與利用。英國在海洋資源管理方面的重要手段是加強(qiáng)海洋立法，其法規(guī)主要類型有4種，包括涉及200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的海洋權(quán)益法規(guī)，涉及海岸帶資源開發(fā)利用的有關(guān)法規(guī)、地方性立法以及政府各部委發(fā)布的法規(guī)章程、以上法規(guī)構(gòu)成了英國海洋開發(fā)管理的法規(guī)系統(tǒng)，為依法管理海洋資源提供了有力的保障

3、堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境保護(hù)并重原則

英國作為世界上的海洋強(qiáng)國之一，在經(jīng)歷了海洋資源競爭的世紀(jì)之戰(zhàn)之中，更加清楚的認(rèn)識(shí)到海洋保護(hù)的重要性。2003年的一次戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)折，使得英國政府把海洋環(huán)境保護(hù)提到了議程，在對(duì)海洋綜合管理、海洋規(guī)劃、海洋使用許可證審批與管理、海洋自然保護(hù)、近海漁業(yè)與海洋漁業(yè)管理以及海岸休閑娛樂管理的相關(guān)法律政策的制定過程中，不斷的完善與規(guī)劃自己的海洋發(fā)展戰(zhàn)略，在追求經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，高度保持了海洋的可持續(xù)發(fā)展。

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