新形勢(shì)下金融監(jiān)管體制改革與創(chuàng)新的路徑分析

摘 要：金融混業(yè)監(jiān)管趨勢(shì)、金融技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)金融的飛速發(fā)展、金融開(kāi)放下對(duì)標(biāo)國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)等均對(duì)國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管體制的改革與創(chuàng)新形成合圍之勢(shì)，傳統(tǒng)的“一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管體制責(zé)任混淆不清、滯后性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)明顯，也難以適應(yīng)新常態(tài)下金融深化發(fā)展和改革創(chuàng)新的需要。本文詳細(xì)闡述了金融監(jiān)管體制創(chuàng)新的動(dòng)因，著力分析傳統(tǒng)“一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管體制及其弊病，提出了新形勢(shì)下中國(guó)金融監(jiān)管體制改革和創(chuàng)新的方向和路徑。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管；金融改革；一行三會(huì)

金融改革和創(chuàng)新的熱度不減，“創(chuàng)新金融監(jiān)管，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)”（2015）、“加快改革完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體制”（2016）、“穩(wěn)妥推進(jìn)金融監(jiān)管體制改革”（2017）等政策主張層出不窮，尤其是《十三五規(guī)劃綱要》更對(duì)其做了大篇幅的論述，政策導(dǎo)向型明顯，不斷撥動(dòng)國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管體制改革創(chuàng)新的神經(jīng)和走向。

一、新形勢(shì)下金融監(jiān)管體制改革和創(chuàng)新的動(dòng)因

“十三五”時(shí)期，經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，金融業(yè)持續(xù)穩(wěn)定。然而全球經(jīng)濟(jì)不確定性增大，人民幣“入籃”、“人無(wú)貶基”①、熔斷機(jī)制、IPO 扶貧、“泛亞事件”等無(wú)一不對(duì)國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管體制提出質(zhì)疑和考驗(yàn)，金融監(jiān)管體制改革的內(nèi)外“倒逼”之勢(shì)已不容忽視。而深究其原因，則不外乎是“兩個(gè)發(fā)展和一個(gè)錯(cuò)位”，即：金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)深入發(fā)展、互聯(lián)網(wǎng)金融快速發(fā)展和國(guó)內(nèi)金融開(kāi)放與國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)錯(cuò)位。

1.混業(yè)經(jīng)營(yíng)深入發(fā)展

多樣化、復(fù)雜化、跨業(yè)態(tài)、跨市場(chǎng)的混業(yè)金融經(jīng)營(yíng)活動(dòng)逐漸增多，不同市場(chǎng)、機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)的聯(lián)系日益密切，金融市場(chǎng)的深度和廣度達(dá)到了前所未有的新高度，主要表現(xiàn)為國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)日益扁平化、金融服務(wù)體系日益信息化、新興衍生金融工具日益多元化、傳統(tǒng)金融業(yè)態(tài)（銀行、證券、保險(xiǎn)）的界限日益模糊化。而由此引發(fā)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)和風(fēng)險(xiǎn)管控指標(biāo)重構(gòu)等則暴露出傳統(tǒng)的“一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管體制存在嚴(yán)重的權(quán)責(zé)不清、監(jiān)管低效和高成本等問(wèn)題。

2.互聯(lián)網(wǎng)金融快速發(fā)展

蓬勃發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)金融激發(fā)了網(wǎng)銀、網(wǎng)貸、P2P等多種新型業(yè)態(tài)的活力，互聯(lián)網(wǎng)金融對(duì)金融服務(wù)效率和融資渠道的正效應(yīng)相當(dāng)明顯，尤其是彌補(bǔ)了金融市場(chǎng)的信息缺陷。同時(shí)，其負(fù)效應(yīng)也不容忽視，開(kāi)放性、虛擬性和多樣性的金融形態(tài)和技術(shù)手段極大模糊了傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的邊界，增加了技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)（終端、平臺(tái)等風(fēng)險(xiǎn)）的可能性，且其風(fēng)險(xiǎn)的突發(fā)性和高擴(kuò)散性大大增加了金融監(jiān)管的難度。2016年以來(lái)，監(jiān)管舉措更是一浪高過(guò)一浪：政府工作報(bào)告提出“規(guī)范發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)金融”、《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)管理暫行辦法》頒行、《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治工作實(shí)施方案》印發(fā)。

3.金融開(kāi)放與國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)錯(cuò)位

金融雙向開(kāi)放不斷深入，尤其是亞投行（Asian Infrastructure Investment Bank，AIIB）及絲路基金（Silk Road Fund）成立、IMF 投票權(quán)提高和“人民幣入籃”等事件后，中國(guó)金融市場(chǎng)進(jìn)一步開(kāi)放，國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)特別是資本市場(chǎng)與國(guó)外的對(duì)接和聯(lián)動(dòng)顯著增強(qiáng)，全球治理和金融對(duì)外開(kāi)放對(duì)國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)接要求越發(fā)迫切，其與傳統(tǒng)“一行三會(huì)”監(jiān)管模式的矛盾就越大。國(guó)內(nèi)長(zhǎng)期分業(yè)監(jiān)管下的金融開(kāi)放缺乏活力和應(yīng)對(duì)區(qū)域性和全球性金融風(fēng)險(xiǎn)的能力，且“一行三會(huì)”下的監(jiān)管機(jī)制與國(guó)際通用或區(qū)域性組織以及發(fā)達(dá)國(guó)家的金融標(biāo)準(zhǔn)出入很大，尤其是對(duì)金融數(shù)據(jù)的判讀和數(shù)據(jù)整理和口徑差異明顯。

二、中國(guó)金融監(jiān)管體制的發(fā)展歷程和瓶頸

1.中國(guó)金融監(jiān)管體制的發(fā)展歷程

中國(guó)金融監(jiān)管體制是應(yīng)金融市場(chǎng)發(fā)育和變遷需要，不斷調(diào)整、完善和演進(jìn)的動(dòng)態(tài)過(guò)程。大致可劃分為以下四個(gè)階段。第一，監(jiān)管空白期（1984年之前），金融融資完全依賴于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政資金供給，無(wú)成型的金融市場(chǎng)，也無(wú)專業(yè)的金融監(jiān)管。第二，起步期（1984年-1992年），1984年工商銀行成立，人民銀行“中央銀行”的職能進(jìn)一步明確，二級(jí)銀行架構(gòu)（央行-專業(yè)銀行）得以建立，此時(shí)期金融監(jiān)管剛起步，多為審批、報(bào)批、審查和年檢等簡(jiǎn)單監(jiān)管，且行政色彩濃厚。第三，成型時(shí)期（1992年-2003年），1992年“南巡講話”和“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的確立釋放了金融市場(chǎng)活力，金融監(jiān)管迅速發(fā)展，同年國(guó)務(wù)院證券委員會(huì)成立以監(jiān)控證券市場(chǎng)，1998年證券委員會(huì)職能劃歸證監(jiān)會(huì)，隨即保監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)成立，“一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管模式基本成型。第四，發(fā)展完善期（2004年至今），2010年央行開(kāi)啟“兩綜合、兩管理”，注重微觀監(jiān)管，2013年金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度建立。

2.中國(guó)金融監(jiān)管體制的發(fā)展瓶頸

（1）監(jiān)管割裂化

一是權(quán)責(zé)不清。分業(yè)監(jiān)管下“一行三會(huì)”各自為政，強(qiáng)行人為割裂金融業(yè)務(wù)的內(nèi)部聯(lián)系而“分而治之”，同類業(yè)務(wù)內(nèi)部受管于不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，有自相矛盾之處，亦存在諸多監(jiān)管死角，“監(jiān)管真空”和“監(jiān)管套利”現(xiàn)象明顯。二是監(jiān)管低效和高成本?！耙恍腥龝?huì)”，尤其是“三會(huì)”（銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)）往往基于單一的銀行或保險(xiǎn)或證券發(fā)展的基本情況和風(fēng)險(xiǎn)控制因素進(jìn)行設(shè)計(jì)和實(shí)施監(jiān)管，而對(duì)整體風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)內(nèi)部互動(dòng)的認(rèn)識(shí)嚴(yán)重不足，監(jiān)管低效不可避免，進(jìn)而導(dǎo)致單個(gè)金融機(jī)構(gòu)或行業(yè)無(wú)法有效應(yīng)對(duì)跨行業(yè)跨市場(chǎng)的重大風(fēng)險(xiǎn)，增加了金融監(jiān)管的決策鏈條和協(xié)調(diào)難度，監(jiān)管成本隨之大幅增加。

（2）監(jiān)管空白化

一是民間資本、非法集資等金融形態(tài)與國(guó)有資本的地位不對(duì)等。分業(yè)監(jiān)管體制下，防范金融風(fēng)險(xiǎn)的舉措往往是“高門(mén)檻、嚴(yán)要求”，民間資本難以進(jìn)入金融業(yè)，非正規(guī)資本市場(chǎng)轉(zhuǎn)戰(zhàn)地下迅速發(fā)展，同時(shí)“一行三會(huì)”各自為政，對(duì)于非其監(jiān)管下的新型金融業(yè)態(tài)和民間資本等缺乏有效監(jiān)管。二是互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管漏洞較多?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”和互聯(lián)網(wǎng)金融深入發(fā)展，監(jiān)管法律邊界和標(biāo)準(zhǔn)模糊不清，加之“一行三會(huì)”割裂式的監(jiān)管機(jī)制，互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)的高滲透性和高擴(kuò)散性難以遏制，導(dǎo)致其以不同終端或平臺(tái)換“穿馬甲”改頭換面。

（3）監(jiān)管協(xié)調(diào)困難化endprint

一是金融監(jiān)管統(tǒng)計(jì)和評(píng)估機(jī)制難以協(xié)調(diào)?！耙恍腥龝?huì)”的金融基礎(chǔ)設(shè)施分散、且聯(lián)系若有若無(wú)，無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)信息共享和修正，對(duì)于統(tǒng)一的金融監(jiān)管指標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)控制體系建設(shè)無(wú)法達(dá)成共識(shí)，導(dǎo)致統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和監(jiān)管困難重重。二是政策協(xié)調(diào)和會(huì)議機(jī)制協(xié)調(diào)難以貫徹。金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議的宗旨和期望并未完全實(shí)現(xiàn)，“一行三會(huì)”及財(cái)政部、發(fā)改委等其他部門(mén)也僅僅只是達(dá)成了原則性的意向，各方缺乏有效的制度安排和金融監(jiān)管改革創(chuàng)新時(shí)間表，對(duì)分業(yè)監(jiān)管弊病治標(biāo)不治本。

三、新形勢(shì)下金融監(jiān)管體制改革與創(chuàng)新的路徑設(shè)計(jì)

1.新形勢(shì)下金融監(jiān)管體制改革與創(chuàng)新的總體原則

新形勢(shì)下，國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管體制改革與創(chuàng)新要審時(shí)度勢(shì)、反復(fù)論證，并根據(jù)金融業(yè)態(tài)發(fā)展和國(guó)際金融趨勢(shì)不斷加以修正。具體而言，要堅(jiān)持歷史性、前瞻性、協(xié)調(diào)性、獨(dú)立性及有效性等“五大原則”：歷史性原則要求金融監(jiān)管體制改革要基于歷史發(fā)展和金融業(yè)開(kāi)放趨勢(shì)，制定符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和改革要求的政策；前瞻性原則要求未雨綢繆，為金融監(jiān)管體制改革留足充分的容錯(cuò)空間和糾正機(jī)制；協(xié)調(diào)性原則要求“一行三會(huì)”、財(cái)政部、發(fā)改委等部門(mén)間建立良好的溝通協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；獨(dú)立性原則要求保證央行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)及其他各部門(mén)的行政和監(jiān)管不受干擾。有效性原則要求金融監(jiān)管體制改革創(chuàng)新的舉措和體制安排必須有利于金融行業(yè)的整體發(fā)展和進(jìn)步。

2.新形勢(shì)下金融監(jiān)管體制改革與創(chuàng)新的實(shí)施方案

遵循上述“五大原則”，新形勢(shì)下國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管體制改革和創(chuàng)新的重點(diǎn)在于考量國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管的“一行三會(huì)”弊端和混業(yè)經(jīng)營(yíng)以及互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展趨勢(shì)，合理定位中國(guó)金融監(jiān)管體制改革與創(chuàng)新的維度，實(shí)現(xiàn)“分業(yè)監(jiān)管”向“統(tǒng)一監(jiān)管”的平穩(wěn)過(guò)渡，建立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)--中國(guó)金融監(jiān)督管理委員會(huì)，而非一蹴而就，直接由“分業(yè)監(jiān)管”跳至“雙峰監(jiān)管”。具體實(shí)施方案如下：

相較于分業(yè)監(jiān)管，混業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管可更好的監(jiān)管金融市場(chǎng)，做到政府和市場(chǎng)聯(lián)合主導(dǎo)，符合中國(guó)“一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管疲軟狀態(tài)下對(duì)新型監(jiān)管體制的要求。鑒于“一行三會(huì)”多年的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)能力以及其相關(guān)的制度建設(shè)，可以“一行三會(huì)”為基礎(chǔ)，充分論證其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和監(jiān)管優(yōu)勢(shì)，由國(guó)務(wù)院、財(cái)政部和發(fā)改委等部門(mén)牽頭，建立專門(mén)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)--中國(guó)金融監(jiān)督管理委員會(huì)，統(tǒng)轄“一行三會(huì)”，統(tǒng)一管理中國(guó)金融監(jiān)管體制改革和創(chuàng)新，統(tǒng)管?chē)?guó)內(nèi)銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)，并根據(jù)混業(yè)監(jiān)管的要求，協(xié)調(diào)“一行三會(huì)”的權(quán)責(zé)關(guān)系，以破除銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)三駕馬車(chē)并駕齊驅(qū)且“三足鼎立”的亂局，防止監(jiān)管割裂化、空白化等亂象持續(xù)蔓延。此外，鑒于“一行三會(huì)”根深蒂固的體制機(jī)制和盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的利益交集，中國(guó)金融監(jiān)督管理委員會(huì)的改革和創(chuàng)新不宜操之過(guò)急，穩(wěn)妥做法是下設(shè)總秘書(shū)處、中國(guó)人民銀行協(xié)調(diào)處、銀監(jiān)會(huì)協(xié)調(diào)處、證監(jiān)會(huì)協(xié)調(diào)處、保監(jiān)會(huì)協(xié)調(diào)處、互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管處、金融開(kāi)放國(guó)際處、信息技術(shù)中心、法律研究中心等，以有序、高效推進(jìn)金融監(jiān)管改革與創(chuàng)新。

3.新形勢(shì)下金融監(jiān)管體制改革與創(chuàng)新實(shí)施方案的保障措施

金融監(jiān)管體制改革創(chuàng)新方案的逐步推進(jìn)，需要良好的外部保障措施和條件，本文認(rèn)為，其保障措施可從以下角度考慮：

（1）信息技術(shù)保障

為做好金融監(jiān)管創(chuàng)新的信息技術(shù)保障，可考慮：一是，完善信息收集、整理技術(shù)，充分利用大數(shù)據(jù)或“互聯(lián)網(wǎng)+”進(jìn)行信息管理和識(shí)別利用；二是，建立“三會(huì)”和央行的信息系統(tǒng)對(duì)接和優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)信息共享，提高信息利用率，并定期開(kāi)展信息審查，及時(shí)修正錯(cuò)誤信息；三是，整合“三會(huì)”和其他部門(mén)的數(shù)據(jù)庫(kù)，嘗試建立金融監(jiān)管通用的國(guó)家金融數(shù)據(jù)庫(kù)。

（2）人才保障

首先，要重視復(fù)合型人才的培養(yǎng)和選拔，進(jìn)一步完善人才培養(yǎng)機(jī)制和招聘選拔機(jī)制，做好人才梯隊(duì)建設(shè)和人才留任建設(shè)；培養(yǎng)和招聘一批業(yè)務(wù)素質(zhì)好、國(guó)際視野好、道德素質(zhì)高的復(fù)合型人才。其次，在引進(jìn)高級(jí)監(jiān)管人才的同時(shí)，建立起監(jiān)管人員的交流、互派機(jī)制，除了央行和“三會(huì)”之間，其他職能部門(mén)也要做好人才交流，以取長(zhǎng)補(bǔ)短，互相學(xué)習(xí)。最后，人才“引進(jìn)來(lái)”和“走出去”相結(jié)合，通過(guò)人才引進(jìn)等方式讓更多的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)豐富的監(jiān)管工作者來(lái)中國(guó)擔(dān)任咨詢顧問(wèn)，也可以讓我國(guó)的監(jiān)管高級(jí)人員走出國(guó)門(mén)，學(xué)習(xí)獲取監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。

（3）國(guó)際合作保障

第一，建立全方位、多維度、系統(tǒng)化的國(guó)際金融監(jiān)管合作途徑。既要注重與國(guó)際性金融組織機(jī)構(gòu)以及發(fā)達(dá)國(guó)家的合作與交流，又要特別注重與中國(guó)國(guó)情相似、金融發(fā)展階段相同、發(fā)展困境相同的亞洲國(guó)家的金融合作，以互相發(fā)展并促進(jìn)亞洲區(qū)的金融穩(wěn)定。第二，強(qiáng)化國(guó)際金融信息的共享與互通。國(guó)內(nèi)金融當(dāng)局在加強(qiáng)與巴塞爾協(xié)會(huì)、IMF等國(guó)際組織的信息共享的同時(shí)，更要基于信息監(jiān)管框架的規(guī)定，特別要嘗試與發(fā)達(dá)國(guó)家金融信息系統(tǒng)和監(jiān)管體系的對(duì)接，以先進(jìn)的金融理念指導(dǎo)國(guó)內(nèi)金融發(fā)展。

注釋：

①2016年美元進(jìn)一步走強(qiáng)，人民幣接連跌穿重要關(guān)口。政府部門(mén)、媒體、分析師紛紛表示人民幣沒(méi)有貶值基礎(chǔ)。

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作者簡(jiǎn)介：王永鋒，男，經(jīng)濟(jì)師，中國(guó)人民銀行固原市中心支行調(diào)統(tǒng)科科長(zhǎng)endprint