蘇月華 宋遠(yuǎn)航

中小學(xué)“減負(fù)”政策執(zhí)行偏差原因分析

蘇月華 宋遠(yuǎn)航

中小學(xué)生負(fù)擔(dān)過(guò)重是長(zhǎng)期以來(lái)困擾我國(guó)教育工作者的頑癥。減輕學(xué)生過(guò)重的課業(yè)負(fù)擔(dān)，是教育部門(mén)近年來(lái)一直努力解決的問(wèn)題，雖歷時(shí)長(zhǎng)久但卻又是彌新的話題。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，新中國(guó)成立后，教育部針對(duì)“減負(fù)”問(wèn)題制定的“減負(fù)”政策大大小小至少有50多項(xiàng)，每一次也都要求要“切實(shí)地減輕學(xué)生過(guò)重的課業(yè)負(fù)擔(dān)”。對(duì)此，不論是國(guó)家還是地方各級(jí)教育部門(mén)都十分重視而且努力，但問(wèn)題卻始終未得以緩解。無(wú)論是學(xué)生，教師還是家長(zhǎng)都沒(méi)有在“減負(fù)”的呼聲中感到輕松，相反還有越減越重之感。問(wèn)題究竟出在了哪里，究竟是哪些因素影響了“減負(fù)”政策的執(zhí)行？現(xiàn)將其原因細(xì)析如下：

一、政策本身問(wèn)題

科學(xué)來(lái)講，政策目標(biāo)能不能實(shí)現(xiàn)除了有執(zhí)行過(guò)程中的偏差意外，還有政策本身的原因?！皽p負(fù)”政策之所以長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有能夠得以有效執(zhí)行的另一原因之一就是實(shí)施的過(guò)程中政策本身的問(wèn)題，簡(jiǎn)單一點(diǎn)來(lái)說(shuō)就是政策的制定并沒(méi)有揭示和解決到位。具體來(lái)講，一方面是“減負(fù)”政策目標(biāo)模糊。任何一項(xiàng)教育政策的制定都必須要有明確且合理的目標(biāo)才能夠有具體的可行性。確實(shí)，從表面上來(lái)看，“減負(fù)”政策對(duì)減負(fù)目標(biāo)也有明確規(guī)定，如：減去學(xué)生過(guò)重的學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)學(xué)生的全面發(fā)展和健康成長(zhǎng)等，但是在現(xiàn)實(shí)生活中，“減負(fù)”政策的目標(biāo)往往存在于一種虛假的明確性之中，對(duì)于為什么要減負(fù)，減負(fù)究竟要減到什么程度，政策中卻并沒(méi)有提及；同樣，“減去學(xué)生過(guò)重的學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)學(xué)生的全面發(fā)展和健康成長(zhǎng)”這種說(shuō)法也過(guò)于籠統(tǒng)，含混而模糊不清。這就使得執(zhí)行人員無(wú)從抓起，無(wú)所適從，以至于會(huì)出現(xiàn)有人把“減負(fù)”等同于不布置作業(yè)，縮短做作業(yè)時(shí)間，甚至取消考試或者考試不排名等，他們認(rèn)為只要符合以上幾點(diǎn)，就意味著學(xué)生是健康成長(zhǎng)，全面發(fā)展了。

二、宣傳方面的原因

政策執(zhí)行偏差的又一個(gè)重要原因就是宣傳力度不夠。執(zhí)行機(jī)構(gòu)和人員未充分重視宣傳工作，致使宣傳力度不大，公眾對(duì)新政策不理解，不信任，懷有疑慮，不愿意積極去實(shí)施，這就為政策偏差制造了環(huán)境條件。而“減負(fù)”政策恰恰就是在這樣的背景下，政策未能得以徹徹底底地宣傳，未能夠讓社會(huì)各界人士清楚地知道減負(fù)的背景、減負(fù)的目的以及減負(fù)可以采取的方式方法和措施，更沒(méi)有讓人們認(rèn)識(shí)到減負(fù)的必要性以及他會(huì)帶來(lái)的好處等，這些都嚴(yán)重影響了“減負(fù)”政策的執(zhí)行。人們?cè)诤艽蟮某潭壬袭a(chǎn)生懷疑：在這樣一個(gè)充滿競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)里，為什么要去“減負(fù)”？“減負(fù)”究竟指的是減什么？“減負(fù)”又會(huì)帶來(lái)什么？等等。其實(shí)，細(xì)想一下，什么是“負(fù)擔(dān)”？“負(fù)擔(dān)”并不是有些人想象的那樣完全可以用時(shí)間的長(zhǎng)短和書(shū)包的輕重來(lái)衡量的，而應(yīng)該辯證地看一看孩子們?cè)谀嵌螘r(shí)間里做了什么，“負(fù)擔(dān)”的背后到底承載著什么，如果說(shuō)那里承載著的是學(xué)生的健康成長(zhǎng)，學(xué)生心情愉悅的過(guò)程，又何談的負(fù)擔(dān)！

三、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和人員的原因

眾所周知，政策的制定和實(shí)施都不可能避免會(huì)涉及資源分配。而所謂的資源分配實(shí)質(zhì)就是一種利益關(guān)系，政策的制定者和政策的執(zhí)行者的利益并非永久具有一致性，他們之間有時(shí)也會(huì)發(fā)生利益沖突。而人們常說(shuō)的地區(qū)保護(hù)主義其實(shí)就是一種利益沖突的表現(xiàn)。這種利益沖突的結(jié)果是使執(zhí)行機(jī)構(gòu)人員因維護(hù)自身利益，而在執(zhí)行過(guò)程中會(huì)不知不覺(jué)地打了折扣，這將會(huì)給政策的實(shí)施帶來(lái)很大不便，不但會(huì)影響到政策的權(quán)威性，甚至?xí)?dǎo)致政策無(wú)法貫徹執(zhí)行。就說(shuō)“減負(fù)”政策，當(dāng)它對(duì)其他個(gè)人或者團(tuán)體的利益產(chǎn)生威脅，特別是與社會(huì)整體利益、地區(qū)利益、部門(mén)利益以及個(gè)人利益發(fā)生沖突時(shí)，執(zhí)行者就有可能無(wú)法關(guān)注到“減負(fù)”政策制定者的目標(biāo)，在執(zhí)行的過(guò)程中就會(huì)進(jìn)行各種有利于自身的變通。這就有可能會(huì)抵制，歪曲甚至篡改“減負(fù)”政策，以至于“減負(fù)”政策不能得以順利執(zhí)行。所以說(shuō)，“減負(fù)”政策執(zhí)行的最終結(jié)果完全取決于各方利益的博弈，如“減負(fù)”政策在政府內(nèi)部、中央和地方、上下級(jí)之間的利益博弈，在政府與學(xué)校和教師之間的利益博弈，在政府與學(xué)生家長(zhǎng)之間的利益博弈，以及政府與社會(huì)各界之間的利益博弈等。

四、政策配套不足或受其他社會(huì)環(huán)境制約

公共政策常常是作為一個(gè)整體發(fā)揮作用的，尤其像“減負(fù)”這樣一個(gè)本身沒(méi)有經(jīng)濟(jì)造血功能的領(lǐng)域，更容易受到其他政策和社會(huì)環(huán)境的影響和沖擊。首先是重視成績(jī)和升學(xué)率的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。一直以來(lái)，衡量一個(gè)人是否成才的關(guān)鍵就是能否考取名牌大學(xué)，而衡量一個(gè)地區(qū)教育質(zhì)量的好壞則主要是看它的升學(xué)率。有時(shí)，就連一個(gè)學(xué)校的內(nèi)部衡量一位教師的優(yōu)秀與否都要看其班級(jí)的成績(jī)。在這種評(píng)價(jià)制度下，大談“減負(fù)”，又怎能很好地被實(shí)施和執(zhí)行呢！其次就是重視學(xué)歷和文憑的就業(yè)觀。近幾年來(lái)，國(guó)內(nèi)就業(yè)率不高許多大學(xué)生還沒(méi)畢業(yè)就面臨著失業(yè)，也就是說(shuō)在這樣一個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)與受教育程度越發(fā)呈現(xiàn)正相關(guān)的今天，一個(gè)人如果真的想要在競(jìng)爭(zhēng)中取勝，不承受任何的就業(yè)壓力，唯一能做的似乎只有從小就努力學(xué)習(xí)，不斷追求高學(xué)歷和高能力。也正是因?yàn)檫@樣，每一個(gè)家庭，每一所學(xué)校無(wú)一不在為考試成績(jī)和升學(xué)而忙碌著，“減負(fù)”又談何容易？“減負(fù)”政策又如何能被徹底執(zhí)行呢！

五、“減負(fù)”政策執(zhí)行過(guò)程中監(jiān)督力度不夠

當(dāng)今世界，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，科技不斷進(jìn)步，人們對(duì)于政策的關(guān)注，也不再僅僅局限于政策的制定，而是更加關(guān)注政策的執(zhí)行和實(shí)施。這一過(guò)程有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策方案的不足，做出修改，糾正執(zhí)行偏差，以保證政策執(zhí)行的有效性。然而“減負(fù)”政策在執(zhí)行過(guò)程中的監(jiān)督作用并未得到重視，很多政策的制定者認(rèn)為和政策的制定比起來(lái)，其他的任何環(huán)節(jié)都不重要，都很簡(jiǎn)單，都是人們所知道的，不用加以強(qiáng)調(diào)，不用花費(fèi)精力，物力和人力，在監(jiān)督成本上徹底放手。更有甚者還堅(jiān)信，政策布置下去就基本落實(shí)了，我國(guó)慣有的強(qiáng)制性一定能夠促進(jìn)政策的全面貫徹執(zhí)行。這種心態(tài)讓政策制定者從思想觀念以及行動(dòng)上就忽視了對(duì)政策的監(jiān)督。也正是因?yàn)榇?，我們?jīng)常看到的“減負(fù)”政策都是自上而下的運(yùn)動(dòng)式。

再有就是，“減負(fù)”政策在執(zhí)行的過(guò)程中監(jiān)督方式比較單一，多數(shù)情況下采用的都是下級(jí)進(jìn)行工作匯報(bào)或者上級(jí)進(jìn)行檢查的行政監(jiān)督形式，缺少了社會(huì)多元化的監(jiān)督和有關(guān)利益者的監(jiān)督。以至于會(huì)出現(xiàn)報(bào)喜不報(bào)憂，所見(jiàn)所聞都是“減負(fù)”政策執(zhí)行得好的情況。一切似乎都按“減負(fù)”目標(biāo)執(zhí)行，出現(xiàn)了一系列檢查“走過(guò)場(chǎng)”的形式，造成了“減負(fù)”很成功的假象。與此同時(shí)，“減負(fù)”政策的實(shí)施執(zhí)行一直也都缺少賞罰分明的態(tài)度，執(zhí)行的好與壞很少會(huì)有人追究和討論，即使有時(shí)有也只是針對(duì)違反規(guī)定的行為提出整改而已，很少會(huì)有嚴(yán)格懲罰的措施。換句話講，就是沒(méi)有人會(huì)為政策執(zhí)行所造成的結(jié)果買(mǎi)單，所以整個(gè)政策執(zhí)行起來(lái)缺少慎重性和嚴(yán)密性，實(shí)效性不高，以至于“減負(fù)”政策執(zhí)行起來(lái)總是達(dá)不到預(yù)期效果，偏差不斷。

（作者單位：佳木斯大學(xué)）