孫森森

(中國政法大學 法學院，北京100088)

司法權(quán)與行政權(quán)良性互動的路徑建構(gòu)
——基于行政訴訟實踐的觀察

孫森森

(中國政法大學 法學院，北京100088)

我國政體是人民代表大會制度，體現(xiàn)在權(quán)力分工上，是立法權(quán)至上之下的行政權(quán)和司法權(quán)的分工合作。實踐中，司法權(quán)與行政權(quán)之間也存在著交流和協(xié)作。但現(xiàn)實中司法權(quán)與行政權(quán)的互動應該在合法性和正當性的基礎(chǔ)上規(guī)范運行，遵守司法獨立性和互動公開性基本原則，以保護當事人的合法權(quán)益為基本目標，并以此為標準實現(xiàn)司法權(quán)與行政權(quán)的規(guī)范化運行，通過行政負責人出庭應訴制度、行政司法建議制度、行政審判白皮書制度、典型案例發(fā)布制度等多種形式保障兩權(quán)的規(guī)范互動。

行政訴訟；司法權(quán)；行政權(quán)

司法權(quán)和行政權(quán)的互動在三大訴訟中均有體現(xiàn)：在刑事訴訟中主要體現(xiàn)在公檢法機關(guān)之間的分工負責，互相配合，互相制約；在民事訴訟中，主要體現(xiàn)在行政強制性的規(guī)定對于合同條款效力的影響，以及證據(jù)效力的認定等方面；行政訴訟中司法權(quán)與行政權(quán)的互動更是頻繁，《行政訴訟法》的立法目的之一即是監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)。相較于民事訴訟和刑事訴訟，司法權(quán)與行政權(quán)的互動在行政訴訟中體現(xiàn)得更多，這是由行政訴訟自身特點決定的，“行政訴訟的特殊之處就在于在訴訟程序的設計和訴訟過程的運作無不關(guān)涉到行政權(quán)與審判權(quán)之間的關(guān)系，如何協(xié)調(diào)二者間的關(guān)系是各國行政訴訟皆面臨的問題”[1]。由此可見，在行政訴訟中處理好司法權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系尤為重要，司法實踐中圍繞著行政訴訟，無論是在行政訴訟之內(nèi)，還是在行政訴訟之外都存在著司法權(quán)與行政權(quán)的互動，其間也存在不少問題，我們有必要對其加以研究，并對二者的互動進行規(guī)范化的建構(gòu)，使二者能夠?qū)崿F(xiàn)良性互動。

一、司法權(quán)與行政權(quán)互動的實踐生態(tài)與理論質(zhì)疑

(一)司法權(quán)與行政權(quán)互動的實踐生態(tài)

司法權(quán)和行政權(quán)圍繞著行政訴訟，存在著互動關(guān)系。行政訴訟發(fā)展是在整個中國法治進程的大背景下進行的，必然受到整個法治環(huán)境的影響，因此可以認為，行政訴訟發(fā)展是中國法治發(fā)展的一個重要縮影。司法權(quán)與行政權(quán)之間的互動受到了諸多因素的影響，在不同的階段有著不同的表現(xiàn)和特點，縱觀行政訴訟的發(fā)展歷程，司法權(quán)和行政權(quán)的關(guān)系先后經(jīng)歷了三個階段*三個階段的劃分中，2004年國務院頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，其中專門提出了“接受人民法院依照行政訴訟法的規(guī)定對行政機關(guān)實施的監(jiān)督”的要求，在此之后司法權(quán)和行政權(quán)逐步進入了較為正常的軌道。2014年11月1日，《行政訴訟法》經(jīng)過了制定以來的第一次修訂，在第一條立法目的中明確了行政訴訟的功能主要在于“監(jiān)督”行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)，刪去了“維護”。：

第一階段(1990-2004年)，是《行政訴訟法》頒布之初，行政權(quán)對司法權(quán)的傲慢具體表現(xiàn)在多個方面，如有的被訴行政機關(guān)經(jīng)傳票傳喚后拒不派員出庭，出庭之后直接派員當庭帶走當事人[2]，極大地損害司法權(quán)。第一階段是《行政訴訟法》的肇始階段，行政權(quán)對司法權(quán)保持徹底的強勢，整個法治環(huán)境缺乏對行政審判比較成熟的認識，在很長一段時間內(nèi)，一方面，行政機關(guān)因不理解和不適應而采取不利于行政訴訟的行為，具體表現(xiàn)：(1)行政機關(guān)怕當“被告”，采取一些不正當措施避免訴訟，如不出具決定書，重錯輕罰或采取其它手段給法院施加壓力，迫使原告撤訴。(2)被告不應訴，或應訴不出庭。對原告的起訴，被告不理不睬，對法院的傳票，也置之不理。(3)被告阻止原告起訴。有些行政機關(guān)濫用職權(quán)，或威脅或利誘，以阻止原告向法院起訴；原告已經(jīng)起訴的，則要求原告撤訴 。(4)被告拒不執(zhí)行法院判決，或者長期拖延不改。另一方面，原告一方也存在不知道告、不想告、不愿意告等情形。[3]

第二階段(2004-2014年)，是司法權(quán)對行政權(quán)的維護和監(jiān)督并存階段，此階段主要是司法的行政化、地方化的傾向嚴重。地方政府把法院作為一個工作部門，服務于地方經(jīng)濟、司法的定位不明，主動或者被動地為行政權(quán)服務*司法權(quán)與行政權(quán)之間存在這樣的關(guān)系，并非是一朝一夕形成的，而是有著深刻的歷史淵源。參見：胡永恒.一元化領(lǐng)導體制下的司法“半權(quán)”——以陜甘寧邊區(qū)治理為例[J].文化縱橫，2015(2)：98-105.，行政權(quán)承認司法權(quán)存在的必要性，但依舊將司法權(quán)作為服務地方經(jīng)濟和行政的附庸。林莉紅教授領(lǐng)銜的團隊就《行政訴訟法》實施狀況作了相關(guān)的實證調(diào)研，在法院與行政機關(guān)的關(guān)系問題上，針對普通行政機關(guān)工作人員的調(diào)查中，36.2%的受訪者認為“法院應當配合行政機關(guān)的工作” ，78.4%的受訪者認為“法院和行政機關(guān)都應當服從和諧、穩(wěn)定的大局”[4]68。

第三階段(2014年-)，則是司法權(quán)明確定位的階段。司法權(quán)是國家中央事權(quán)[5]，司法權(quán)主要是對行政權(quán)的監(jiān)督。隨著十八屆三中、四中全會的召開和全面推進依法治國的提出，《行政訴訟法》經(jīng)歷了制定和頒布之后的第一次修改。新修改的《行政訴訟法》第一條刪去了舊法中“維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)”中的“維護”，同時增加了“解決行政爭議”的表述，實際上明確了行政訴訟的主要功能是“監(jiān)督”行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)，擺正了司法和行政二者之間的關(guān)系。

由以上三個階段的劃分可以看出，圍繞著行政訴訟，司法權(quán)與行政權(quán)之間的互動頻繁。從《行政訴訟法》頒布之初行政權(quán)對司法權(quán)監(jiān)督的不適應和拒斥，到司法權(quán)對行政權(quán)維護和監(jiān)督的調(diào)適，再到司法權(quán)對行政權(quán)的全面監(jiān)督，司法權(quán)與行政權(quán)的互動正向著更加規(guī)范化和法治化的方向運行。不過值得注意的是，司法權(quán)在與行政權(quán)的長期互動過程中，也有不少的沉疴并沒有徹底解決，如司法權(quán)與行政權(quán)互動的不公開性、互動方式規(guī)范性不足*如存在就個案進行協(xié)調(diào);行政執(zhí)法過程中的法律咨詢;撤銷行政行為并判令行政機關(guān)重作之后,行政機關(guān)為了避免再次敗訴向法院咨詢確認;等等。等問題依舊長期存在。盡管司法權(quán)與行政權(quán)之間存在這些不足，但應該明確的是司法權(quán)與行政權(quán)之間的這種互動廣泛存在于司法實踐之中，并且其存在還早于《行政訴訟法》的頒布，即使在《行政訴訟法》頒布之后，其植根于中國現(xiàn)實的司法土壤依舊長期存在并有效地發(fā)揮著一定作用，我們應該正視這種現(xiàn)象的存在，而非用西方的理論概念、視角和進路徹底予以否定。因而，有必要發(fā)掘其產(chǎn)生的原因、存在和運行的基本機理以及在運行過程中出現(xiàn)的各種問題，進而探索解決這些問題的方法。

(二)司法權(quán)與行政權(quán)互動的合法性和正當性質(zhì)疑

盡管在現(xiàn)實的司法實踐當中，司法權(quán)與行政權(quán)之間存在著各種類型或者形式的互動，但這種互動實際上也面臨著不少合法性和正當性的質(zhì)疑。

從理論上講，司法權(quán)具有謙抑性、被動性和中立性的特征，為了實現(xiàn)司法權(quán)的獨立性和公正性，司法應該遵守禁止單方接觸的原則，即“在一方當事人不到場的情況下，法官不得接觸另一方當事人及其代理人，不得允許其與法官單方接觸，也不得考慮單方接觸中獲得的意見?！盵6]司法權(quán)與行政權(quán)的互動過程中就存在違反單方接觸原則的情形，如就個案問題向法院進行協(xié)調(diào)，這種個案協(xié)調(diào)的模式在很大程度上“保證”了行政訴訟當中行政機關(guān)的“勝訴率”，也導致作為當事人的“撤訴率”的居高不下。*詳細論述參見：何海波.行政訴訟撤訴考[J].中外法學，2001(2):129-142.當然，這里應該注意的是,個案協(xié)調(diào)的結(jié)果不會必然導致當事人的撤訴和行政機關(guān)的勝訴，同時也應該注意到，導致撤訴率很高的原因并非必然是個案的協(xié)調(diào)，還有行政案件中大部分的情形下不能夠調(diào)解的情況。不過這些都不能否認在個案協(xié)調(diào)的過程中法院會直接就案件中行政機關(guān)的舉證不足或者實體、程序上的瑕疵事先“提醒”行政機關(guān)，從而出現(xiàn)“動員”撤訴的行為。除此之外，這種個案協(xié)調(diào)中法院和行政機關(guān)之間的單方接觸，著實影響了司法審判的公正性、獨立性和權(quán)威性，不利于司法權(quán)威的樹立。

此外，現(xiàn)實中還存在一種情形，即行政機關(guān)在采取某一行政行為之前會就該行政行為的合法性向法院咨詢。在美國，基于三權(quán)分立、裁判終局性等基本憲法秩序，美國聯(lián)邦最高法院曾經(jīng)拒絕了作為行政分支代表的總統(tǒng)的意見咨詢，創(chuàng)立了“禁止咨詢意見”的先例。[7]從這個角度來看，行政機關(guān)在采取某個行政行為之前，為了避免產(chǎn)生訴訟，向法院咨詢意見不利于裁判終局性的實現(xiàn)，同時會使得法官先入為主，不利于當事人權(quán)益的保護。實際上，在行政機關(guān)采取某一行政行為之前，行政機關(guān)若對其合法性不確定或者有疑問的情形下可以進行內(nèi)部的合法性論證或者向法律顧問進行咨詢，而不應該直接向有可能管轄的法院徑行詢問或者咨詢。

除了以上的問題之外，還存在諸如聯(lián)席會議召開、共同制定和發(fā)布規(guī)范性文件、行政機關(guān)和法院之間以各自公開的職務身份互相授課等，這些互動也招致了合法性和正當性的詰問。有學者還總結(jié)和歸納了法院和行政機關(guān)之間的其他幾種“非正常關(guān)系”[8]，這些互動經(jīng)常會給公眾造成一種法院、行政機關(guān)“一家親”的錯覺，在當前法治環(huán)境下，更加劇了普通公眾對行政機關(guān)和法院同屬于政府的錯誤認識。根據(jù)林莉紅教授的實證調(diào)研報告，在法院與行政機關(guān)的關(guān)系問題上，針對普通民眾的調(diào)查中，31.3%的受訪者認為“法院應當配合行政機關(guān)的工作”，64.1%的受訪者認為“法院和行政機關(guān)都應當服從和諧、穩(wěn)定的大局”[4]70。由此可見，普通民眾對于行政機關(guān)和司法機關(guān)分工認識的模糊。這種頻繁的互動實質(zhì)上不利于司法獨立性、中立性和公正性形象的樹立，也不利于司法權(quán)威和公信力的實現(xiàn)。最近，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《保護司法人員依法履行法定職責的規(guī)定》，其中很重要的一個方面就是旨在明確行政權(quán)與司法權(quán)的各自職責，明確行政機關(guān)不得干涉司法工作，不得要求法官、檢察官從事超過法定職責范圍內(nèi)的事務，這實際上也是向公眾傳達一個強烈的信號，即司法權(quán)與行政權(quán)有著各自的職責和范圍，尤其是行政機關(guān)不得干涉司法權(quán)的正常運行。

盡管司法權(quán)與行政權(quán)的互動在實踐中存在各種各樣的問題，在理論上也面臨著一些正當性的質(zhì)疑。但筆者認為，實踐中出現(xiàn)的各種問題并不能否定兩權(quán)互動的合法性與正當性，因為任何一項制度在運行過程中均會出現(xiàn)問題，即使是一項被認為具備了合法性和正當性的制度。面對實踐中出現(xiàn)的種種弊端，應當在歸納實踐問題的基礎(chǔ)上，從現(xiàn)行制度和理論的框架尋找恰當?shù)慕鉀Q路徑，而非簡單地拒斥。此外，對于理論上對于兩權(quán)互動的質(zhì)疑，大多論述僅從單一學理出發(fā)否定中國實踐的論證路徑并非毫無瑕疵，筆者認為較為恰當?shù)恼撟C應該是從現(xiàn)行中國立法體制和框架出發(fā)，尋找到兩權(quán)互動的依據(jù)。實際上，基于以上的司法權(quán)與行政權(quán)互動過程中出現(xiàn)的問題，最高人民法院也通過各種司法解釋和批復的形式進行了相應的規(guī)范，如通過頒布《最高人民法院關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》，對級別管轄加以明確和調(diào)整，以指定管轄等方式規(guī)范和監(jiān)督行政權(quán)的運行。

二、司法權(quán)與行政權(quán)互動的本土生成機理

司法權(quán)與行政權(quán)的互動在中國有著深厚的土壤，其生成和基本運行是在各項中國制度下展開的，因此有必要從現(xiàn)行的制度框架內(nèi)分析其產(chǎn)生的原因，論證其產(chǎn)生及運行的合法性與正當性。司法權(quán)與行政權(quán)互動有著極為復雜的原因，筆者只是選擇其中較為重要的幾個方面予以闡釋，但并不否認其他原因的存在及其重要性。

第一，政體形式上，我國政體是人民代表大會制度，體現(xiàn)在權(quán)力分工上，是立法權(quán)至上之下的行政權(quán)和司法權(quán)的分工合作。在這樣的政體之下，司法權(quán)與行政權(quán)都對產(chǎn)生其二者的權(quán)力機關(guān)負責，并且分工合作。傳統(tǒng)上，我國是一個行政權(quán)主導的國家，古代行政和司法合一，近代以來才逐步實現(xiàn)分立。[9]在實踐中，“為政府中心工作服務始終是司法工作的主旋律，構(gòu)建為大局服務的服務型法院甚至成為近些年來法院的目標定位。為了服務好政府中心工作，維護穩(wěn)定和諧的局面，加強兩權(quán)互動應當在情理之中?！盵10]因此，基于我國司法機關(guān)與行政機關(guān)之間分工合作的關(guān)系，兩權(quán)互動有堅實的制度基礎(chǔ)，兩權(quán)互動有其合法性。

第二，在現(xiàn)行的憲制安排下，司法權(quán)相對弱小，需要借助于其他權(quán)力分支的支持才能發(fā)揮作用和正常運行。相較于行政權(quán)掌握的人、財、物等各種資源，司法權(quán)本身很難直接實現(xiàn)基本資源的調(diào)配，但現(xiàn)實中不論是民眾對于爭議實質(zhì)性化解的司法需求，還是高層對于糾紛化解中法律效果和社會效果的統(tǒng)一，以及“案結(jié)事了”的基本要求，單憑司法權(quán)自身很難完全實現(xiàn)以上需求或者要求的情形下，司法權(quán)正常運行就需要借助于其他分支的支持，一方面要借助于立法權(quán)的正當性和合法性的支持，另一方面要獲得行政權(quán)的配合和執(zhí)行。此外，司法權(quán)也要借助于行政權(quán)的資源和黨委的支持，有效地開展行政訴訟和保障當事人的合法權(quán)益*這里應該說明的是，司法機關(guān)同行政機關(guān)的互動并非全部為了迎合行政機關(guān)，大部分的情形是，基于行政權(quán)強勢的現(xiàn)實下，為了保護當事人的合法權(quán)益，需要通過協(xié)調(diào)的方式實現(xiàn)，同時又要照顧行政機關(guān)敗訴率的問題，因而會出現(xiàn)個案型的互動模式。。離開行政權(quán)和地方人大、黨委、政協(xié)的支持，司法權(quán)的裁判和執(zhí)行就得不到基本的認可，無法繼續(xù)下去，更遑論保護當事人的合法權(quán)益。

第三，行政權(quán)和司法權(quán)的互動還基于行政機關(guān)和司法機關(guān)雙方都有的現(xiàn)實需求。在依法行政的觀念逐漸深入人心，全面建設法治國家、法治政府、法治社會的背景下，同時隨著現(xiàn)在社會中互聯(lián)網(wǎng)等新方式媒介的傳播，輿論的監(jiān)督愈發(fā)明顯。與此同時，行政訴訟的敗訴率等問題也影響了行政機關(guān)的政績考核，隨之行政機關(guān)對于行政訴訟也越來越重視，行政機關(guān)在很多情形下為了避免敗訴的結(jié)果，會通過個案協(xié)調(diào)、個案咨詢的途徑與法院進行互動，實現(xiàn)其基本目的。司法機關(guān)也寄希望通過各種互動的方式創(chuàng)造良好的外部司法環(huán)境，希望能夠通過這種方式最大化保障當事人的合法權(quán)益，也避免行政機關(guān)的不配合、不支持而致使行政判決無法執(zhí)行。

三、司法權(quán)與行政權(quán)互動的規(guī)范化建構(gòu)：原則、目標、路徑

基于中國現(xiàn)行的憲制安排，既然在權(quán)力機關(guān)之下有行政權(quán)和司法權(quán)的劃分，就應該有司法權(quán)與行政權(quán)的各自界限，即二者的分工合作或者互動也應該規(guī)范化運行。

(一)基本原則

首先，司法權(quán)與行政權(quán)的互動應當遵守司法獨立原則。我國現(xiàn)行《憲法》上明確地規(guī)定了人民法院獨立行使審判權(quán)*《憲法》第一百二十六條。，行政機關(guān)不得干涉司法權(quán)的獨立行使，不能通過互動的模式影響法院行政審判權(quán)的公正行使。尤其是在遇到具體案件之后，不得通過個案協(xié)調(diào)的方式給法院施加壓力，逼迫法院“就范”。司法獨立是保障司法公正的重要前提，如果法院的獨立審判權(quán)都得不到基本保障，司法公正將無法實現(xiàn)，司法獨立也是新一輪司法改革的重點所在。

其次，司法權(quán)與行政權(quán)的互動應該遵循公開的原則。從上文的分析看，司法權(quán)與行政權(quán)都是產(chǎn)生于權(quán)力機關(guān)，同時對權(quán)力機關(guān)負責，二者是分工合作的關(guān)系。因此，二者互動有一定的理論基礎(chǔ)。但是，在互動的方式以及模式上應該遵循公開的原則，即司法權(quán)與行政權(quán)的互動不能在“秘密”的狀態(tài)下進行，尤其是在個案中不能違背禁止單方接觸的基本原則。在普通的研討會中或在個案之外或在公開的方式下，就兩權(quán)互動的理論和實踐的問題進行探討或者研究應該是被允許的，但行政機關(guān)對其采取的行政行為的合法性進行咨詢則是應該盡量避免的。在行政機關(guān)和司法機關(guān)的相互培訓過程中也不能通過單位或者職務的形式單方進行授課，而應該通過培訓部門的統(tǒng)一安排。

司法權(quán)與行政權(quán)的互動還應該遵守其他原則，如公正原則、禁止單方接觸原則等。筆者認為，就遵守各項原則而言，強調(diào)遵守司法獨立原則與公開原則更為迫切和重要，因為司法獨立原則是保證司法公正的重要前提，遵守公開原則本身包含了禁止單方接觸原則。同時，遵守司法獨立原則和公開原則也是解決上文提到的兩權(quán)互動中出現(xiàn)各種問題的必要途徑。

(二)基本目標

司法權(quán)與行政權(quán)的互動應該以保障當事人的權(quán)益為基本目標。行政訴訟權(quán)，基本上存在著行政審判權(quán)、行政權(quán)與當事人的行政訴權(quán)三種，而三者之間關(guān)系的展開應該以維護當事人的合法權(quán)益為目標，尤其是對當事人的訴權(quán)保障。即司法權(quán)與行政權(quán)的互動中，司法機關(guān)在秉持獨立、公正的基本原則下，基于當下的基本國情，在與行政機關(guān)進行互動的過程中應該以保障當事人的合法權(quán)益為基本目標，不能為了迎合行政機關(guān)的基本要求而減損當事人的合法權(quán)益。隨著新《行政訴訟法》實施，行政調(diào)解有限擴大，行政賠償、補償以及行政機關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解，司法機關(guān)尤其應該遵循維護當事人合法權(quán)益的基本目標。

(三)規(guī)范化路徑

實際上，行政訴訟經(jīng)過20多年的實踐和發(fā)展，積累了相當多的本土經(jīng)驗，尤其是在現(xiàn)行憲制安排之下，充分發(fā)揮了行政審判的延伸職能，通過創(chuàng)制各種方式實現(xiàn)行政審判結(jié)果的具體落實。如通過行政負責人出庭應訴制度、司法建議制度、行政審判白皮書制度、典型案例發(fā)布制度等多種有效的形式實現(xiàn)司法權(quán)與行政權(quán)的良性互動。這其中有很多的制度已經(jīng)在這次《行政訴訟法》修改的過程中被采用，因此我們應該利用好現(xiàn)有的“制度存量”，充分發(fā)揮這些制度的作用，實現(xiàn)司法權(quán)與行政權(quán)互動的規(guī)范化建構(gòu)。

行政負責人出庭應訴制度是行政訴訟在我國實踐中生成的一項制度。1998年6月，陜西省合陽縣人民法院依照《行政訴訟法》有關(guān)規(guī)定，向縣委、縣政府提出了行政首長出庭應訴的司法建議，縣委按照縣法院的司法建議，把行政首長出庭應訴制度列入“加強依法治縣工作的決議”和“依法治縣三年規(guī)劃”之中。1999年8月，合陽縣政府和縣法院聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于貫徹行政首長出庭應訴制度的實施意見》，并于2000年1月1日起正式實施。*有學者就將行政機關(guān)負責人出庭應訴制度視為一種司法創(chuàng)新的具體措施。參見：賀欣.法院推動的司法創(chuàng)新實踐及其意涵[J].法學家，2012(5):5.之后該項制度在各地推開，并最終在2014年被立法采納，在很長的一段時間內(nèi)，該項制度發(fā)揮了很好的作用。因此，我們應該善于利用好該項制度，特別是在該項制度入法之后，應該結(jié)合司法實踐的不同情況制定相應的配套措施，保證該項制度能夠徹底落實。目前該項制度在實施過程中存在的主要問題是，因為制度設計中存在原則和例外并存的情形，即“被訴行政機關(guān)負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關(guān)相應的工作人員出庭?！爆F(xiàn)實中大部分的情形是行政機關(guān)負責人利用制度規(guī)定中后半段的規(guī)范借故不出庭，或者出庭不出聲等情況普遍存在。因此，應該盡快就何種情況下行政機關(guān)負責人必須出庭或者何種案件行政負責人必須出庭作出較為細致的規(guī)定，避免制度空轉(zhuǎn)。

行政司法建議*司法建議在司法實踐中早就存在，直到2007年3月，最高人民法院在《關(guān)于進一步加強司法建議工作為構(gòu)建社會主義和諧社會提供司法服務的通知》中提出：“司法建議作為化解矛盾糾紛、提高社會管理水平的司法服務手段，是人民法院審判職能的延伸?！?012年3月，最高人民法院又在《關(guān)于加強司法建議工作的意見》中指出：“要高度重視和充分運用司法建議來擴展審判效果，以司法建議作為化解社會矛盾、創(chuàng)新社會管理的重要切入點和有效方法，充分發(fā)揮司法建議在維護社會和諧穩(wěn)定、推動社會建設中的重要作用，不斷提升人民法院化解社會矛盾和參與社會管理創(chuàng)新的能力和水平?！弊源?，明確了司法建議的重要地位和作用，在此之后司法建議在彌補審判缺陷、預防訴訟糾紛等方面起到了重要的作用。在彌補行政審判的缺陷上有著極為重要的作用，其在一定程度上跨越了行政權(quán)和司法權(quán)的界限，為行政權(quán)的行使提供了有益的建議，尤其是在處理與行政關(guān)系上具有監(jiān)督功能、溝通功能。*溝通功能主要體現(xiàn)在兩個方面：一是向行政機關(guān)通報相關(guān)違法行為；二是就行政機關(guān)應訴中的問題進行溝通。對于行政機關(guān)在訴訟過程中的不當之處，如舉證不全面、遺漏證據(jù)等，法院通過司法建議這一平臺提出有針對性的建議，有助于提高行政機關(guān)的應訴能力，保障訴訟的順利進行。參見：董禮潔，周欣.行政性司法建議的法定功能和事實功能[J].人民司法，2011(3)：52-53.行政司法建議在一定程度具有樹立司法權(quán)威、完善訴訟程序、構(gòu)建全方位行政監(jiān)督、確立司法機關(guān)與行政機關(guān)理性關(guān)系的價值。[11]由此看來，在法律框架之內(nèi)，就存在著司法權(quán)與行政權(quán)互動的基本機制，利用好司法建議這項基本制度對于處理好司法權(quán)與行政權(quán)的互動關(guān)系有著極為重要的作用。

除了以上的兩項制度之外，行政審判白皮書也是實現(xiàn)司法權(quán)與行政權(quán)規(guī)范化運行的重要形式。自從2004年，上海市高級人民法院發(fā)布首份行政審判白皮書之后[12]，各地法院紛紛開始進行行政審判白皮書的司法探索。2009年，最高人民法院下發(fā)《關(guān)于在全國法院開展行政審判“白皮書”活動的通知》，并將浙江省高級人民法院的“白皮書”轉(zhuǎn)發(fā)各地供參考。此后，內(nèi)蒙古、海南、云南、天津、北京等地法院積極響應，先后在本地區(qū)之內(nèi)發(fā)布了行政審判白皮書[13]，這些白皮書主要是針對行政審判所顯現(xiàn)的特點及行政執(zhí)法領(lǐng)域存在的問題進行梳理和分析，并對行政機關(guān)進一步提升行政執(zhí)法的能力提出了建設性的意見，被發(fā)放的單位主要是政府工作部門、黨委、政協(xié)、人大以及上級法院等。這些行政審判白皮書的發(fā)布和發(fā)送，一方面加強了公眾對行政審判的認可，也得到了行政機關(guān)首長、黨委、政協(xié)以及人大等機構(gòu)的認可[14]，并給予了積極回應，營造了良好的司法環(huán)境，形成了良好的互動。

此外，近年來行政審判中典型案例的發(fā)布也成為司法與行政的新的互動模式。最高人民法院相繼公布了“征收拆遷十大案例”[15]“全國法院政府信息公開十大案例”[16]“環(huán)保行政案十大案例”[17]“人民法院關(guān)于行政不作為十大案例”[18]等。由于最高人民法院的示范，各地法院也建立了類似的典型案例的新聞發(fā)布會制度。[19]人民法院通過典型案例的發(fā)布，一方面在統(tǒng)一裁判尺度上起到了較好的作用，另一方面也是通過個案裁判的方式向行政機關(guān)傳達行政審判的標準和尺度，引導和規(guī)范行政機關(guān)依法行政。此外，尤其值得注意的是，最高人民法院推動的指導性案例制度也可以發(fā)揮重要的作用，指導性案例的作用不僅在于統(tǒng)一裁判尺度，而且對于行政權(quán)的基本運行也提供了重要的參照。

通過以上的分析可以看出，司法權(quán)與行政權(quán)的互動有多種模式：一種是基于現(xiàn)行法律制度框架內(nèi)的規(guī)定，如行政負責人出庭應訴制度、行政司法建議制度；另一種則是法律尚未明確規(guī)定的行政審判白皮書、典型案例發(fā)布的制度。前一種形式的實施關(guān)鍵在于建立相應的配套制度具體化落實，使其產(chǎn)生實效；后一種形式則關(guān)鍵在于建立定期的制度運行和制定相應的規(guī)范依據(jù)，保證“白皮書”“典型案例”能夠長期和定期的發(fā)布，規(guī)范和引導行政機關(guān)的依法行政。

四、結(jié) 語

在我國，司法權(quán)與行政權(quán)的互動基于當前的憲制安排有著理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實需求。當然，在二者的互動過程中出現(xiàn)了不少的問題。實質(zhì)上，二者的互動應該遵守司法獨立、公開的基本原則，以保護當事人的合法權(quán)益為基本目標，在這基礎(chǔ)上通過利用現(xiàn)有法律制度中的空間，積極探索新類型的互動模式，摒棄和限制不符合上述基本原則和目標的形式，進一步規(guī)范兩權(quán)的互動。

[1] 馬懷德.行政訴訟法原理[M].北京：法律出版社，2009:5.

[2] 甘文.我國行政訴訟制度發(fā)展進程調(diào)查報告[M]//應松年，袁曙宏.走向法治政府：依法行政理論研究與實證調(diào)查.北京：法律出版社，2001:466.

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[4] 林莉紅.行政法治的理想與現(xiàn)實[M].北京：北京大學出版社，2014.

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[16] 全國法院政府信息公開十大案例[N].人民法院報，2014-09-13(3).

[17] 最高法院發(fā)布環(huán)保行政案十大案例[N].人民法院報，2014-12-20(1).

[18] 人民法院關(guān)于行政不作為十大案例[N].人民法院報，2015-01-16(3).

[19] 崔斌偉.甘肅省高院首次公布全省法院行政審判十大案例[N].民主與法制時報，2015-02-01(9).

[責任編輯：鄭繼湯]

On Path Construction of Positive Interaction between Judicial Power and Administrative Power：Based on Practice of Administrative Litigation

SUN Sen-sen

(School of Law, China University of Political Science and Law, Beijing 100088, China)

Our government is the system of People’s Congress, which is reflected in the division of power, that is, legislative power is the supreme, executive power and judicial power are divided and coordinated under it. In practice, there is a mutual exchange and cooperation between judicial power and executive power. But the interaction between judicial power and administrative power in reality should standardize the operation based on legality and legitimacy of judicial independence. It should abide by the basic principles of openness and interaction. Protection of legitimate rights and interests of the parties should be regarded as the basic goal. These should be taken as requirements to realize standardized operation of judicial and administrative power and to protect the interaction of the two rights through the administrative norms by various forms such as the respondent court system, the administrative system of judicial proposals, the administrative trial white paper system, and the typical case publishing system.

administrative litigation; judicial power; administrative power

2016-09-04

中國政法大學博士研究生創(chuàng)新實踐活動資助項目(2015BSCX01)

孫森森(1990-)，男，山西長治人，中國政法大學法學院博士研究生。

D911

A

1674-3199(2017)01-0044-07