何晴

“相對于東部地區(qū)，江蘇開發(fā)區(qū)的政策和體制的比較優(yōu)勢在減少；相對于中西部地區(qū)，先發(fā)優(yōu)勢在喪失。”

7月19日，江蘇在蘇州舉行全省開發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新大會。這是進入新世紀以來，江蘇首次以省委、省政府名義召開大會專題研究部署開發(fā)區(qū)工作。出席這次會議的官員陣容非同一般，包括省委書記李強、代省長吳政隆在內，省委班子一大半的常委都前來參會，全省13個設區(qū)市及所轄縣（市、區(qū)）的“一把手”悉數(shù)到場，實屬罕見。

“半壁江山”的隱憂

改革開放以來，江蘇得風氣之先，占地利之優(yōu)，大力推進開發(fā)區(qū)建設，取得了顯著成績。從1984年南通、連云港獲批成為全國首批經濟技術開發(fā)區(qū)，江蘇書寫了多個全國開發(fā)區(qū)發(fā)展史上的“第一”，江蘇眾多開發(fā)區(qū)率先探路形成的經驗也贏得點贊和復制推廣。

目前江蘇全省有國家級經濟技術開發(fā)區(qū)26家，國家級高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)17 家，開發(fā)區(qū)內還設有海關特殊監(jiān)管區(qū)20 家，數(shù)量均居全國第一。開發(fā)區(qū)，堪稱江蘇深化改革的試驗田，創(chuàng)新發(fā)展的主陣地。2016年，全省列入開發(fā)區(qū)管理序列的131家省級以上開發(fā)區(qū)，創(chuàng)造了全省一半左右的經濟總量、55.2%的財政收入、82.9%的進出口總額、59.6%的固定資產投資?？梢哉f，開發(fā)區(qū)占了江蘇經濟總量的半壁江山。

然而，必須正視的是，經過33年發(fā)展，開發(fā)區(qū)面臨的形勢發(fā)生了深刻變化。開發(fā)區(qū)設立之初，全球產業(yè)資本正在尋求向發(fā)展中國家轉移，中國憑借自身廉價而豐富的勞動力，吸引外資大規(guī)模進入，一舉成為世界制造中心。但現(xiàn)在，勞動力價格、資源價格、能源價格紛紛上漲，資源環(huán)境的硬約束越來越強，用地難、污染重、產出效率低的問題日益凸顯，外資大規(guī)模進入和低成本優(yōu)勢相結合的時代已基本結束。

一方面是發(fā)達國家經濟科技占優(yōu)勢和發(fā)展中國家低成本優(yōu)勢對我們形成的“兩頭擠壓”仍在加劇。另一方面，相對于東部地區(qū)，江蘇開發(fā)區(qū)的政策和體制的比較優(yōu)勢在減少；相對于中西部地區(qū)，先發(fā)優(yōu)勢在喪失。面對這種形勢，江蘇開發(fā)區(qū)發(fā)展必須改革創(chuàng)新，尋求新突破。

正如李強在開發(fā)區(qū)大會上指出的，開發(fā)區(qū)的路子到底怎么走，是擺在江蘇面前的一個重大課題。“開發(fā)區(qū)不能再走投資和要素驅動的老路，而要向改革要紅利，以創(chuàng)新求突破！”面對江蘇全省主抓開發(fā)區(qū)建設的各級官員，李強明確指出，當前和今后一個時期，全省開發(fā)區(qū)發(fā)展的主攻方向，就是要加快轉型升級步伐，推動開發(fā)區(qū)向現(xiàn)代產業(yè)園區(qū)轉型。

“一特三提升”改革路徑

究竟如何實現(xiàn)開發(fā)區(qū)轉型，李強也給出了一個清晰的路線圖——“一特三提升”。

“一特”，是著力打造特色創(chuàng)新集群，把培育特色產業(yè)集群作為基礎，把加快集聚特色創(chuàng)新資源作為關鍵，把引才工作擺到重中之重位置。

“三提升”，一是著力提升土地產出率，樹立“以畝產論英雄”的導向，按投入強度和單位產出水平，對“低產田”和“高產田”進行差別化的資源配置和政策支持；二是著力提升資源循環(huán)利用率，推動前端的清潔生產、后端的廢棄物資源化，促進上下游企業(yè)鏈接，努力實現(xiàn)能源梯級利用和物質循環(huán)利用；三是著力提升智能制造普及率，積極創(chuàng)建智能工廠，有條件的園區(qū)要在智慧園區(qū)建設方面積極探索、先行一步。

這其中，一些鮮明的改革方向尤其值得關注。譬如“以畝產論英雄”的導向，無疑是對以往開發(fā)區(qū)習慣的“鋪攤子”、貪大粗放式發(fā)展的一種反思與糾偏。

早在今年2月的江蘇省兩會期間，李強與政協(xié)委員座談時就提到，“江蘇不缺開發(fā)區(qū)，但是都太大，普遍都有上百平方公里，不知道要建多少年才能建完。布局分散、力量單薄、配套跟不上。應該突出核心區(qū)、做出集聚。浦東新區(qū)、濱海新區(qū)發(fā)展多年，至今核心區(qū)都不大，卻具有強勁的發(fā)展動力。今年全省的開發(fā)區(qū)都要找出核心區(qū)，短時間內全力以赴先把核心區(qū)建好?！?/p>

在這方面，早已提前感受到土地供應“瓶頸”的蘇州，已經開始先行探路。嚴格落實土地節(jié)約集約利用措施，實行供地量和投資額、產出率、建筑密度、容積率等指標掛鉤，開發(fā)區(qū)投資強度保持較高水平。其中，蘇州工業(yè)園區(qū)新上工業(yè)項目投資強度每畝超過400萬美元，明顯高于全省、全國平均水平。

《新華日報》在大會召開第二天發(fā)表了一篇社論，其中六個“必須”可視為開發(fā)區(qū)轉型升級的官方版“路徑”：“對江蘇來說，必須突出特色發(fā)展，塑造產業(yè)發(fā)展特色、投資環(huán)境特色、辦區(qū)模式特色；必須突出創(chuàng)新發(fā)展，發(fā)展新經濟、創(chuàng)造新供給，推動企業(yè)集群向產業(yè)集群轉變、產業(yè)集群向創(chuàng)新集群轉變；必須突出綠色集約發(fā)展，大力推進綠色工廠建設和企業(yè)循環(huán)式生產、產業(yè)循環(huán)式組合，建立綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展產業(yè)體系；必須突出雙向開放，堅持更高水平引進來‘和更大步伐‘走出去并重，構建開放型經濟新體制；必須突出發(fā)揮市場作用，引入市場主體參與開發(fā)區(qū)建設運營，通過市場手段把企業(yè)引入轉型升級的軌道；必須突出優(yōu)勢再造，把構建一流營商環(huán)境作為重要任務，推動開發(fā)區(qū)由依靠要素成本優(yōu)勢向綜合競爭優(yōu)勢轉變?！?/p>

蘇州工業(yè)園區(qū)再出發(fā)

值得一提的是，此次會議的地點安排在了蘇州工業(yè)園區(qū)。會前，與會代表考察了蘇州工業(yè)園區(qū)展示中心、蘇州工業(yè)園區(qū)行政審批局、景城鄰里中心、月亮灣創(chuàng)新社區(qū)和人工智能展示中心等地。

近年來，蘇州的開發(fā)區(qū)，尤其蘇州工業(yè)園區(qū)的引領角色十分搶眼。作為全國首個開放創(chuàng)新綜合試驗區(qū)，蘇州工業(yè)園區(qū)相繼開展了48項改革試點，形成一批可復制的成果和經驗。

據(jù)不完全統(tǒng)計，在國家層面，園區(qū)已復制推廣跨國公司外匯資金集中運營試點、外商投資企業(yè)資本金結匯管理方式改革試點等7項改革經驗；中新跨境人民幣創(chuàng)新業(yè)務試點、全國和諧勞動關系綜合試驗區(qū)等多項經驗在市級層面得到復制推廣。

其間，園區(qū)施出了一個頗具魄力的改革大招，將114項審批事項轉至行政審批局，原來涉及近30個處室、90多名審批人員、16枚印章，現(xiàn)如今一下精簡為3個處室、30多名人員、1枚印章。這一“大部門制”政府治理架構如今已在江蘇全省推廣。

最近，蘇州工業(yè)園區(qū)還拼來了另外一張爭了好久的頭銜。在日前公布的2016年國家級開發(fā)區(qū)綜合發(fā)展水平考評中，蘇州工業(yè)園區(qū)在219個國家級經開區(qū)排名中首次躍居第一。這樣一個現(xiàn)成創(chuàng)新開放的開發(fā)區(qū)典范，近在眼前，自然成為一個理想樣本。

開發(fā)區(qū)，天生就是改革的產物，也必然是改革的“破冰者”，創(chuàng)新的“先行者”。回望歷史，蘇州未必每一次都能天然地站在風口上，但蘇州的硬氣，恰恰在于即使沒有政策的便利和風口的助推，依然能夠敢闖敢試，敢為人先。

于是，我們看到蘇州先后誕生了全國第一家縣級自費建設開發(fā)區(qū)——昆山經濟開發(fā)區(qū)；看到了全國第一家內河港型保稅區(qū)——張家港保稅區(qū)；看到了全國唯一開展開放創(chuàng)新綜合試驗的地區(qū)——蘇州工業(yè)園區(qū)。

這是真正的改革者應有的魄力和氣派，只要懷抱這份初心和初志，相信在未來的年份里，蘇州以及江蘇各地眾多的開發(fā)區(qū)，依然不負歷史，并將繼續(xù)引領開發(fā)區(qū)的轉型升級。

（作者單位：蘇州大學公共管理學院）endprint