楚德銀+羅鳴令++楊彤

由于PPP模式應(yīng)用時(shí)間較短，各利益關(guān)聯(lián)方普遍缺乏經(jīng)驗(yàn)，合作

中仍然存在諸多發(fā)展困境亟待解決。

PPP模式在加快城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升政府治理能力以及構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政體制方面具有重要意義。但調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前安徽PPP模式推廣困難，存在政府部門“上冷下熱”、公私部門“冷熱不均”現(xiàn)象。

井噴態(tài)勢

截至2016年10月31日，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心PPP項(xiàng)目庫中涉及到安徽省的項(xiàng)目數(shù)為159個(gè)，入庫項(xiàng)目金額1974.29億元。項(xiàng)目庫中所列項(xiàng)目最早發(fā)起于2012年，2016年度與2015年度 PPP項(xiàng)目的發(fā)起數(shù)量和規(guī)模差距較小，但與2014年相比均呈現(xiàn)出井噴的態(tài)勢，無論數(shù)量還是金額，都呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢。

從安徽省入庫項(xiàng)目看，從2012年，到2016年，數(shù)量增長率分別為150%、140%、458%、9%，項(xiàng)目投資金額的增長率分別為33%、202%、55%、-18%。PPP項(xiàng)目發(fā)展經(jīng)歷了急速增長到穩(wěn)步推進(jìn)的過程，表明安徽省PPP項(xiàng)目需求不斷加大。從全國來看，安徽省PPP項(xiàng)目數(shù)和投資總額均位于中游，有進(jìn)一步增長的空間。

按地域統(tǒng)計(jì)，截至2016年10月31日，安慶、阜陽、六安、宣城、宿州居項(xiàng)目數(shù)前五名，合計(jì)100個(gè)，占入庫項(xiàng)目總數(shù)的62.8%；安慶、阜陽、蕪湖、池州、六安投資需求前五名，合計(jì)1413.9億元，占入庫項(xiàng)目總投資需求的65.3%。

從行業(yè)來看，市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)等四個(gè)行業(yè)項(xiàng)目數(shù)居前4名，合計(jì)122個(gè)，超過入庫項(xiàng)目總數(shù)的67%。市政工程項(xiàng)目數(shù)量最多，為71個(gè)，占比45%。

在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，根據(jù)安徽省住建廳和財(cái)政廳聯(lián)合發(fā)布的全省PPP項(xiàng)目情況，匯總2014年9月發(fā)布的第一批74個(gè)、2015年11月發(fā)布的第二批67個(gè)以及2016年8月第三批237個(gè)PPP項(xiàng)目，共計(jì)378個(gè)項(xiàng)目，總投資金額為5177.1億元。PPP項(xiàng)目不論在數(shù)量上還是投資金額方面，都呈現(xiàn)出跨越式的發(fā)展。

PPP項(xiàng)目全生命周期包括識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交等五個(gè)階段。安徽省執(zhí)行階段的項(xiàng)目數(shù)為49個(gè)，尚未有移交的項(xiàng)目，而準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交4個(gè)階段項(xiàng)目數(shù)總和151個(gè)，落地率為32.4%。

安徽省PPP項(xiàng)目的主要運(yùn)作方式為BOT，占比64%，即由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司承擔(dān)新建項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)，合同期滿后項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式。

PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制，常見的主要包括三類：一是政府付費(fèi)，即政府直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)；二是使用者付費(fèi)，項(xiàng)目公司直接從最終用戶處收取費(fèi)用，以回收項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營成本并獲得合理收益；三是可行性缺口補(bǔ)助，是指使用者付費(fèi)不足以滿足項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)時(shí)，由政府給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。

對安徽省入庫項(xiàng)目三種回報(bào)機(jī)制統(tǒng)計(jì)，使用者付費(fèi)項(xiàng)目17個(gè)，投資需求111.9億元，分別占入庫項(xiàng)目總數(shù)和總投資需求的11%和5%；政府付費(fèi)項(xiàng)目86個(gè)，投資需求993.5億元，分別占54%和46%；可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目56個(gè)，投資需求1058.1億元，分別占45%和49%。

發(fā)展困境亟待解決

在全國各地推進(jìn)PPP模式的大潮中，安徽開展了一系列積極有效的工作，PPP模式迅速成為財(cái)稅工作的“新亮點(diǎn)”。在實(shí)際工作中，由于該模式應(yīng)用時(shí)間較短，各利益關(guān)聯(lián)方普遍缺乏經(jīng)驗(yàn)，合作中仍然存在諸多發(fā)展困境亟待解決。諸如PPP項(xiàng)目真實(shí)簽約率有限，契約存在承諾不能兌現(xiàn)、項(xiàng)目性質(zhì)發(fā)生變化等問題。

一是政府多頭管理，職責(zé)不清，地方無所適從。目前，國家發(fā)改委和財(cái)政部都在推進(jìn)PPP項(xiàng)目，這種多頭管理的模式，必然造成部委之間的職責(zé)不清、具體條款相互沖突。如，財(cái)政部所指的社會(huì)資本“不包括本級政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國有企業(yè)”，而國家發(fā)改委對社會(huì)資本的來源并沒有禁令。兩個(gè)部門文件矛盾導(dǎo)致地方政府在實(shí)際操作中難以抉擇。

在地方層面，地方財(cái)政廳和發(fā)改委在推進(jìn)PPP過程中，也均建有PPP項(xiàng)目庫，項(xiàng)目庫中涉及的招標(biāo)領(lǐng)域大致相同，相關(guān)企業(yè)無法分清發(fā)改委和財(cái)政部門的職責(zé)劃分及具體分工。

二是政府熱火朝天的推進(jìn)，社會(huì)資本進(jìn)入動(dòng)力不足。隨著各級政府的大力宣傳推廣，市場上一度刮起了“PPP 熱”。盡管國家發(fā)改委、財(cái)政部等多個(gè)部門在力推PPP模式，地方政府也在積極跟進(jìn)，但是PPP項(xiàng)目的實(shí)際落實(shí)情況不容樂觀。截至2016年10月31日，安徽省累計(jì)發(fā)布PPP項(xiàng)目141個(gè)，處于執(zhí)行階段的共49個(gè)，項(xiàng)目落地率為32.4%。

出于優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目稀缺、收益不確定、法律法規(guī)不完善、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不合理、融資困難等原因考慮，社會(huì)資本進(jìn)入熱情不高。而且從企業(yè)類型來看，國企和各種融資平臺(tái)參與積極性較高，但外資、民營企業(yè)等社會(huì)資本參與的興趣不大。

三是縣級基礎(chǔ)設(shè)施和財(cái)政能力薄弱，PPP項(xiàng)目落地難。整體上看，安徽省相對落后的地區(qū)PPP項(xiàng)目需求較大。如安慶、阜陽兩地的項(xiàng)目數(shù)和投資需求分列全省前兩位。但是具體到縣級，其實(shí)施情況落后于各大城市。如，省廳推薦的報(bào)送財(cái)政廳的參與第三批PPP示范項(xiàng)目評審的八個(gè)項(xiàng)目中，僅有三個(gè)屬于縣級項(xiàng)目。

一方面，經(jīng)濟(jì)落后的區(qū)縣，基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后，市場付費(fèi)動(dòng)力不足；另一方面，安徽省是農(nóng)業(yè)大省，尤其是皖北區(qū)縣經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，財(cái)政能力有限，容易受到財(cái)政預(yù)算的制約。財(cái)政部規(guī)定各地的PPP項(xiàng)目不能超過一般公共預(yù)算支出的10%，但縣級政府一般公共預(yù)算收入不多，10%的支出預(yù)算可能會(huì)導(dǎo)致基層政府很難實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目上馬。

四是項(xiàng)目投資偏向于經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施，服務(wù)類公共產(chǎn)品投資較少。從項(xiàng)目結(jié)構(gòu)來看，投資主要集中在市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與開發(fā)。而同屬于公共物品的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育、文化等項(xiàng)目遇冷。截至2016年10月31日，五項(xiàng)合計(jì)僅占總規(guī)模的10%，只占市政工程項(xiàng)目的1/5。而英國在2012年P(guān)PP項(xiàng)目中醫(yī)療占 32%、教育占24%。endprint

這些項(xiàng)目遇冷的主要原因還在于平均凈資產(chǎn)收益率不高。我國不僅政府補(bǔ)貼型項(xiàng)目收益率低，虧損項(xiàng)目多，大多數(shù)使用者付費(fèi)型項(xiàng)目也存在經(jīng)營困難，失敗率高的問題。

為何“上冷下熱”

針對當(dāng)前PPP模式的推廣困境，可以從法律完備性、政府的規(guī)范性、契約治理、預(yù)算管理及人才的專業(yè)性等五個(gè)維度來分析制約因素。

到目前為止，我國還沒有出臺(tái)一部專門關(guān)于PPP模式的法律。關(guān)于PPP的法規(guī)多為部門和地方制定，法律級次較低，而且存在沖突和打架問題，導(dǎo)致投資者無法做出可靠、理性的預(yù)期，這必然會(huì)制約該模式在我國的應(yīng)用和發(fā)展。

與政府相比，私人資本處于弱勢地位。地方政府既是“PPP項(xiàng)目”的參與方，又是監(jiān)管者，權(quán)力較大，違約事件屢有發(fā)生，政府信用問題受到較大挑戰(zhàn)。在PPP項(xiàng)目實(shí)施中審批延誤、決策失誤或周期冗長、官員尋租等問題，會(huì)對項(xiàng)目產(chǎn)生巨大的直接或間接的負(fù)面影響。而且有些地方政府缺乏契約精神，使得企業(yè)會(huì)面臨諸如政策變更風(fēng)險(xiǎn)、兌現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和換屆風(fēng)險(xiǎn)等，在PPP項(xiàng)目的存續(xù)期內(nèi)，私人資本可能會(huì)面臨中斷，政府補(bǔ)償不能到位，最終造成投資和公共需求損失。

PPP 項(xiàng)目成功的關(guān)鍵，在于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和利益分配機(jī)制是否科學(xué)、合理，能否達(dá)到“雙贏”或“多贏”。PPP項(xiàng)目周期長、投資巨大，面臨著政策風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)等多種風(fēng)險(xiǎn)的考驗(yàn)。

對于風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)，地方政府可能會(huì)有兩種截然相反的行為。一種情況是地方政府在合同的簽訂過程中，往往給予過多的承諾甚至加入了隱性擔(dān)保，承擔(dān)了不該承擔(dān)的技術(shù)、經(jīng)營等風(fēng)險(xiǎn)；另一種情況是政府僅將PPP模式看成是一種融資平臺(tái)，運(yùn)用自身特權(quán)，在契約的簽訂過程中，將本該自己承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)資本。無論是讓政府公共部門還是私人部門承擔(dān)過多的風(fēng)險(xiǎn)，都會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目的失敗。

在PPP項(xiàng)目中，政府和企業(yè)主要是以其在項(xiàng)目中所占的股權(quán)份額和回報(bào)機(jī)制，來實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)利益的。而現(xiàn)實(shí)中，以股權(quán)比例和回報(bào)機(jī)制所反映的利益分享機(jī)制不能達(dá)成共識，往往是合作的重要阻礙因素。

從預(yù)算管理角度看，目前我國關(guān)于PPP的投資、補(bǔ)貼、基金等信息，不夠透明，社會(huì)監(jiān)督很難有效實(shí)現(xiàn)。地方上還存在PPP項(xiàng)目基金、補(bǔ)貼等支出不及時(shí)、不到位的問題。雖然中央設(shè)立了PPP基金來支持項(xiàng)目的建設(shè)及后期營運(yùn)，但部分地區(qū)基金數(shù)額較少不能滿足實(shí)際需要，或根本沒有設(shè)立基金。有些地方為加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，簽訂大批項(xiàng)目合同，由于資金有限，承諾的補(bǔ)貼和付費(fèi)并不能履行，損害了私人資本的利益。

PPP項(xiàng)目的實(shí)際操作較復(fù)雜，從設(shè)計(jì)到工程管理，需要法律、金融、會(huì)計(jì)等不同領(lǐng)域知識，要求相關(guān)人員具有較高的綜合素質(zhì)和能力。然而，政府部門中能熟練管理和操作PPP項(xiàng)目的人才較為匱乏，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地方，情況更為嚴(yán)重。

（作者單位：安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院）endprint