■ 楊明生 胡元軍 萬(wàn)年芳

環(huán)衛(wèi)事業(yè)何以走不出“模擬”市場(chǎng)化？—湖北省宜城市環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場(chǎng)化改革解析

■ 楊明生 胡元軍 萬(wàn)年芳

宜城市位于湖北省西北部，市域面積2115平方公里，市域人口58萬(wàn)；城市建成區(qū)面積25平方公里，人口25萬(wàn)。近年來(lái)，宜城市環(huán)衛(wèi)局創(chuàng)新環(huán)衛(wèi)管理體制，推進(jìn)環(huán)衛(wèi)保潔作業(yè)市場(chǎng)化改革，較好解決了環(huán)衛(wèi)作業(yè)不到位、管理效率低下等問(wèn)題，城市環(huán)衛(wèi)作業(yè)質(zhì)量大幅提升。城市環(huán)衛(wèi)的“宜城經(jīng)驗(yàn)”已在多地推廣。

環(huán)衛(wèi)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足制約了環(huán)衛(wèi)事業(yè)的發(fā)展。宜城市區(qū)清掃保潔面積400萬(wàn)平方米，其中主次干道350平方米，背街小巷100萬(wàn)平方米，每年的環(huán)衛(wèi)經(jīng)費(fèi)雖有所增加，但總量仍然偏低。以2016年為例，全年環(huán)衛(wèi)經(jīng)費(fèi)的85%用于保障環(huán)衛(wèi)人員工資，主次干道清掃保潔的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)為3．65元/平方米，背街小巷清掃保潔的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)為2．5元/平方米，經(jīng)費(fèi)保障水平不僅遠(yuǎn)低于襄陽(yáng)市，也低于周邊的棗陽(yáng)和老河口。由于經(jīng)費(fèi)不足，環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，專(zhuān)業(yè)機(jī)械配套水平低，主城區(qū)機(jī)掃面積常年維持在30%左右。長(zhǎng)期以來(lái)，作為清掃保潔主力的一線環(huán)衛(wèi)工人工資基本是參照全市最低工資標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定的，2016年人均月工資只有1400元左右，只相當(dāng)于同期宜城城鎮(zhèn)職工平均工資的40%左右，不少人是進(jìn)城務(wù)工人員，他們交了房租、水電費(fèi)、養(yǎng)老保險(xiǎn)之后，解決溫飽都成問(wèn)題，且作業(yè)任務(wù)逐年增加，影響了隊(duì)伍穩(wěn)定。顯然，這種經(jīng)費(fèi)保障水平，很難吸引宜城市內(nèi)外民營(yíng)資本參與環(huán)衛(wèi)作業(yè)事業(yè)發(fā)展；這種工資水平，很難吸引年富力強(qiáng)的知識(shí)型、技能型人員參與其中。

從業(yè)人員素質(zhì)偏低制約了作業(yè)質(zhì)量的提升。在現(xiàn)階段，環(huán)衛(wèi)作業(yè)的技術(shù)含量較低，主要靠“人海戰(zhàn)術(shù)”，勞動(dòng)強(qiáng)度大、工作時(shí)間長(zhǎng)、作業(yè)環(huán)境差、員工薪水低，難以吸引年輕力壯者參與，從全行業(yè)看“老弱病殘”占比都不小。以宜城市為例，在一線清掃保潔的環(huán)衛(wèi)工人常年基本保持在450人左右，從年齡結(jié)構(gòu)看，全部是40以上，其中45～55歲以上約占14%，55～60歲約占37%，60歲以上約占49%，不乏超過(guò)65歲的老年人；從學(xué)歷情況看，沒(méi)有高中以上學(xué)歷的，小學(xué)初中的占比超過(guò)80%；從身體狀況看，有各種慢性疾病的占比超過(guò)30%，身體有殘疾的超過(guò)10%，很多人難以勝任工作，甚至在作業(yè)時(shí)自身存在安全隱患。

運(yùn)作機(jī)制不夠完善制約了環(huán)衛(wèi)改革的深化。受種種條件的限制，宜城市的環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場(chǎng)化改革尚處于“模擬市場(chǎng)化”階段。從人員管理情況看，在環(huán)衛(wèi)局內(nèi)部仍存在固定工與臨時(shí)工界限，固定工都有機(jī)關(guān)事業(yè)編制，端著“鐵飯碗”，干部能上能下、職工能進(jìn)能出、收入可多可少還難以實(shí)現(xiàn)，無(wú)法有效調(diào)動(dòng)他們的積極性與主動(dòng)性。環(huán)衛(wèi)局內(nèi)部雖然組建了5個(gè)管理維護(hù)公司，但公司并非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，公司并無(wú)人、財(cái)、物的管理權(quán)，公司經(jīng)理的任免權(quán)仍屬于環(huán)衛(wèi)局，這與過(guò)往的作業(yè)隊(duì)并無(wú)本質(zhì)區(qū)別，仍或多或少存在政事不分、管干不分現(xiàn)象，難以形成崗位靠競(jìng)爭(zhēng)、收入靠貢獻(xiàn)的機(jī)制。與此同時(shí)，對(duì)環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場(chǎng)化改革中如何實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值、如何分流安置固定工、如何解決臨時(shí)工社會(huì)保障等問(wèn)題，缺乏必要的法規(guī)政策授權(quán)，環(huán)衛(wèi)體制改革難以突破，機(jī)制創(chuàng)新難以發(fā)展。

應(yīng)深化對(duì)環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場(chǎng)化改革的認(rèn)識(shí)。有人認(rèn)為環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場(chǎng)化后，政府只需要負(fù)責(zé)招標(biāo)，按合同檢查作業(yè)質(zhì)量按質(zhì)付款就可以了，其余的事情就由市場(chǎng)來(lái)解決，這種認(rèn)識(shí)顯然還不夠全面。市容環(huán)衛(wèi)事業(yè)的社會(huì)保障職能和公共產(chǎn)品屬性，決定了其社會(huì)公益性行業(yè)地位，決定了其提供服務(wù)的特點(diǎn)就是不可估價(jià)性和非排他性，這與經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“價(jià)格圍繞價(jià)值上下波動(dòng)”的理論并不一致。長(zhǎng)期以來(lái)，市容環(huán)衛(wèi)作為公益性事業(yè)一直是由政府買(mǎi)單，財(cái)政以“人頭經(jīng)費(fèi)加專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”的低水平投入，維持市容環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務(wù)。市容環(huán)衛(wèi)事業(yè)本應(yīng)依據(jù)其社會(huì)功能屬性加大資金保障力度，而實(shí)際上卻在減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的指令下，被放到市場(chǎng)上參與競(jìng)爭(zhēng)。從實(shí)際情況看，“市場(chǎng)化”并未有效解決環(huán)衛(wèi)經(jīng)費(fèi)投入不足問(wèn)題。因此，推進(jìn)環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場(chǎng)化改革，必須按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事；衡量環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場(chǎng)化改革成敗的關(guān)鍵不是為政府節(jié)省成本，而是通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高作業(yè)水平。

應(yīng)建立穩(wěn)定增長(zhǎng)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。當(dāng)前，宜城正處在城市規(guī)模、城市人口高速擴(kuò)張期，預(yù)計(jì)“十三五”期間每年新增城市建成區(qū)1．2平方公里、城市人口1．5萬(wàn)人，加上舊城改造、城市街區(qū)規(guī)制化的實(shí)施，環(huán)衛(wèi)作業(yè)范圍隨之?dāng)U大，環(huán)衛(wèi)作業(yè)量也會(huì)隨之增加。在這種背景下，環(huán)衛(wèi)作業(yè)經(jīng)費(fèi)應(yīng)該逐年穩(wěn)定增長(zhǎng)，其增長(zhǎng)幅度至少應(yīng)高于同期城市GDP增長(zhǎng)幅度。要比照同期本地城鎮(zhèn)職工平均工資標(biāo)準(zhǔn)，穩(wěn)定提高環(huán)衛(wèi)工人尤其是環(huán)衛(wèi)一線作業(yè)人員的工資水平，逐步落實(shí)環(huán)衛(wèi)工人的社保待遇，解除環(huán)衛(wèi)工人的后顧之憂。要逐步改善環(huán)衛(wèi)作業(yè)條件，增加環(huán)衛(wèi)作業(yè)機(jī)械，提高環(huán)衛(wèi)作業(yè)機(jī)械化水平，進(jìn)一步降低環(huán)衛(wèi)工人勞動(dòng)強(qiáng)度。

應(yīng)優(yōu)化環(huán)衛(wèi)作業(yè)人員的結(jié)構(gòu)。隨著環(huán)衛(wèi)保潔體制改革的逐漸深入，環(huán)衛(wèi)保潔企業(yè)的規(guī)模逐步擴(kuò)大，機(jī)械化程度不斷提高，設(shè)備也越來(lái)越先進(jìn)，尤其是現(xiàn)代城市管理對(duì)應(yīng)急反應(yīng)處置能力的要求越來(lái)越高，對(duì)管理科學(xué)化和作業(yè)精細(xì)化要求也越來(lái)越高。而環(huán)衛(wèi)行業(yè)歷來(lái)是社會(huì)弱勢(shì)群體相對(duì)集中的行業(yè)，文化程度低、年齡偏大、應(yīng)急能力弱的員工結(jié)構(gòu)，決定了他們難以勝任工作，甚至他們?cè)趶氖卤嵶鳂I(yè)時(shí)自身也存在安全隱患。因此，應(yīng)通過(guò)改善環(huán)衛(wèi)作業(yè)工作條件，提高環(huán)衛(wèi)作業(yè)人員社會(huì)地位等手段，吸引高素質(zhì)人員充實(shí)到環(huán)衛(wèi)作業(yè)隊(duì)伍中，從而優(yōu)化保潔作業(yè)人員結(jié)構(gòu)，逐步改變環(huán)衛(wèi)作業(yè)落后的勞動(dòng)密集型行業(yè)的局面。

應(yīng)提高環(huán)衛(wèi)監(jiān)管部門(mén)的管理水平。要強(qiáng)化前置監(jiān)管。堅(jiān)持高標(biāo)定位，制定和完善作業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和工作流程，利用高科技裝備推動(dòng)工作創(chuàng)新，廣泛使用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、GPS監(jiān)控系統(tǒng)等資源，搭建信息化管理平臺(tái)，做到工作流程化、標(biāo)準(zhǔn)可量化。要強(qiáng)化過(guò)程監(jiān)管。狠抓環(huán)衛(wèi)管理精細(xì)實(shí)施，按照環(huán)衛(wèi)管理標(biāo)準(zhǔn)和要求，組織日常監(jiān)督、檢查、考核，促進(jìn)工作過(guò)程常態(tài)長(zhǎng)效。要將內(nèi)部考核與群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等外部監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，同頻共振，形成了“日考核、周匯總、月通報(bào)”的全方位、立體化考核模式。要強(qiáng)化結(jié)果監(jiān)管。完善競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，將考核結(jié)果與責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管內(nèi)容全覆蓋、范圍全地域、密度全天候，確?？己丝茖W(xué)、規(guī)范、高效。

宜城市城鄉(xiāng)建設(shè)局；宜城市環(huán)衛(wèi)局）