我國PPP法律規(guī)范系統(tǒng)構(gòu)建淺探

夏春雙

【摘要】政府公共事務(wù)管理職能社會(huì)化已成為當(dāng)今政府職能轉(zhuǎn)變的一種趨勢，許多國家已實(shí)行公共事務(wù)管理民營化。政府對(duì)PPP模式的推進(jìn)和發(fā)展被視為國家財(cái)政體制改革和治理能力步入現(xiàn)代化的標(biāo)志?，F(xiàn)在PPP模式在我國的應(yīng)用已經(jīng)屢見不鮮，我國也在逐步完善和建設(shè)PPP制度。法律被視為社會(huì)結(jié)構(gòu)框架的象征和來源，能約束和引導(dǎo)社會(huì)行為，法律規(guī)范自然也會(huì)影響PPP模式的功能和發(fā)展。但目前我國卻沒有專門的PPP立法，因此根據(jù)我國的國情和社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀構(gòu)建PPP法律規(guī)范系統(tǒng)是該模式有效運(yùn)行的客觀要求。

【關(guān)鍵詞】PPP 制度現(xiàn)狀 法律體系

一、PPP模式的優(yōu)點(diǎn)及前景

在眾多的經(jīng)營模式中PPP模式之所以能夠脫穎而出得益于其可降低項(xiàng)目費(fèi)用、促進(jìn)融資、實(shí)現(xiàn)政企優(yōu)勢互補(bǔ)等諸多優(yōu)點(diǎn)。公共服務(wù)中基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)大多涉及建設(shè)項(xiàng)目，而建設(shè)工程施工合同具有的標(biāo)的物特殊、投資數(shù)額巨大、合同履行期限長、涉及面廣等特點(diǎn)①常常讓政府不勝其繁，而PPP模式讓一些政府難以獨(dú)立完成的項(xiàng)目成為可能。該模式除了其前述優(yōu)勢外，其所具有的對(duì)符合條件的企業(yè)的開放態(tài)度，促進(jìn)了融資主體的多元化，提高了融資的效率和能力。

目前，公共產(chǎn)品供給短缺和公共服務(wù)能力不強(qiáng)，已經(jīng)是一個(gè)相當(dāng)普遍和十分突出的問題。②這種需求現(xiàn)狀與政府有限的供給能力間的矛盾為公共產(chǎn)品向社會(huì)資本的進(jìn)一步開放提供了推動(dòng)力，當(dāng)然也為PPP模式在此領(lǐng)域的發(fā)展提供了廣闊空間。當(dāng)下PPP模式的應(yīng)用范圍不僅有基礎(chǔ)設(shè)施還包括公共服務(wù)，不僅囊括了經(jīng)營性項(xiàng)目還包括許多非經(jīng)營性項(xiàng)目③。國內(nèi)現(xiàn)階段的PPP模式已經(jīng)兼有融資方式和管理方式的特點(diǎn)，其非但能用社會(huì)資本解決政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，還能用企業(yè)來提高項(xiàng)目產(chǎn)品的運(yùn)營效率和公共服務(wù)的質(zhì)量，其發(fā)展前景和影響不容小覷。

二、PPP法律制度現(xiàn)狀及問題

PPP模式雖有如此廣闊的前景，但其實(shí)施在很大程度上依賴政策法規(guī)、市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、產(chǎn)權(quán)保護(hù)程度及規(guī)則意識(shí)等諸多因素。從PPP模式的發(fā)展歷程來看，系統(tǒng)而健全的法律規(guī)范是其不斷成功發(fā)展的基本保證。華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長賈康更是在《PPP模式的國際經(jīng)驗(yàn)與啟示（二）》一文中將健全法律制度環(huán)境作為推進(jìn)完善PPP的首要的任務(wù)④。

PPP離不開公法保障，因此需要建立一套PPP公法制度及有關(guān)政府的公法責(zé)任及相關(guān)配套制度，包括PPP項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)化合同、項(xiàng)目的擔(dān)保及項(xiàng)目實(shí)施前的招標(biāo)等⑤。在法律層面雖然民法、行政法、經(jīng)濟(jì)法對(duì)PPP制度的規(guī)定也有所涉及，但是其基本都是對(duì)市場主體、稅收、處罰等原則性規(guī)定無法具體適用。當(dāng)下PPP制度的規(guī)范均出自于國務(wù)院、發(fā)改委、住建部、財(cái)政部等部門的一系列指導(dǎo)意見和管理辦法等政策性文件，內(nèi)容雖包含了立項(xiàng)、招投標(biāo)、簽約、投資、運(yùn)營、收益和監(jiān)管的一套較為完整的制度，⑥但這些規(guī)范因沒有上升到法律層面，固約束力較弱且缺乏穩(wěn)定性在實(shí)踐中很難推行實(shí)施，各方主體違反合同風(fēng)險(xiǎn)⑦和合作各方相互不信任的現(xiàn)狀仍無法有效解決。故可見，缺乏系統(tǒng)而全面的PPP立法已是制約PPP模式進(jìn)一步發(fā)展的障礙。

三、構(gòu)建PPP法律規(guī)范系統(tǒng)的構(gòu)想

（一）對(duì)PPP法律規(guī)范系統(tǒng)的要求

首先，該法律規(guī)范要有整體性和綜合性。PPP模式涉及民事、行政、經(jīng)濟(jì)多個(gè)部門法內(nèi)容分散，所以PPP法律規(guī)范要實(shí)現(xiàn)該領(lǐng)域的統(tǒng)一，另外PPP法律規(guī)范系統(tǒng)還要求社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益的結(jié)合。其次，PPP法律規(guī)范系統(tǒng)應(yīng)具有層次性和結(jié)構(gòu)性。各種不同層級(jí)的規(guī)范應(yīng)當(dāng)是合理有序、互相協(xié)調(diào)、彼此依賴的，只有這樣才能發(fā)揮PPP法律規(guī)范系統(tǒng)的效用。

（二）PPP法律規(guī)范系統(tǒng)應(yīng)堅(jiān)持的原則

首先，開放性原則。在制定PPP法律規(guī)范時(shí)要適當(dāng)增加指導(dǎo)性和選擇性條款以應(yīng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)市場環(huán)境的不斷變化。其次，適應(yīng)性原則。我國的PPP法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)符合我國的法律環(huán)境、市場經(jīng)濟(jì)條件、政治體制，既要符合我國的國情和現(xiàn)狀，也要有前瞻性，只有中國血統(tǒng)的PPP才能服務(wù)于我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。最后，目標(biāo)性原則。PPP法律規(guī)范應(yīng)該有其特有的目的，即規(guī)范的制定應(yīng)當(dāng)以提升公共服務(wù)效率、體現(xiàn)公共利益、減少項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等為目標(biāo)。

（三）構(gòu)建PPP法律規(guī)范系統(tǒng)的途徑

建立包含監(jiān)督、財(cái)政、稅收、金融、準(zhǔn)入等一系列制度的PPP法律規(guī)范系統(tǒng)來保證PPP功能的實(shí)現(xiàn)，是當(dāng)下亟待需要探討和解決的問題。首先，PPP法應(yīng)定位于民事立法和強(qiáng)調(diào)程序正義⑧。與以往將PPP規(guī)范偏行政立法不同，其應(yīng)定位在民事立法。整部法律中應(yīng)當(dāng)?shù)姓?，?qiáng)化政府的權(quán)力和義務(wù)。此外在PPP立法中也應(yīng)當(dāng)更加突出程序正義，通過程序?qū)?xiàng)目參與各方尤其是政府的行為進(jìn)行規(guī)范，以確保各方利益實(shí)現(xiàn)平衡。其次，由財(cái)政部門主導(dǎo)立法并授予其管理權(quán)。PPP模式的適用發(fā)生在公共領(lǐng)域，且該模式的專業(yè)性強(qiáng)涉及政府債務(wù)、政府購買、專項(xiàng)補(bǔ)貼等多個(gè)領(lǐng)域，由財(cái)政部門主導(dǎo)立法自然順理成章。財(cái)政部門所具有的在預(yù)算和資產(chǎn)管理、公共資本的引導(dǎo)和帶動(dòng)等諸多方面的優(yōu)勢，使得其成為PPP項(xiàng)目的最佳主管人。再次，采用“否定列舉”的立法方法，即運(yùn)用開放式和“負(fù)面清單”的立法思維。市場準(zhǔn)入制度是有關(guān)國家和政府準(zhǔn)許公民和法人進(jìn)入特定市場，從事商品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的條件和程序規(guī)則的各種制度和規(guī)范的總稱，是國家對(duì)市場進(jìn)行干預(yù)的基本制度⑨。如果在公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域大范圍應(yīng)用政府特許，以“正面清單”方式處理市場準(zhǔn)入問題顯然是與我國市場化改革的大方向相悖。最后，以產(chǎn)權(quán)制度為核心推動(dòng)PPP立法。合理的產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)是保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，PPP模式下不同的權(quán)力應(yīng)相互分離由不同的主體行使，這樣會(huì)使政府與市場的行為更加清晰有序。而當(dāng)前卻普遍把所有權(quán)、特許權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收費(fèi)權(quán)等混為一談，嚴(yán)重影響了PPP模式在實(shí)踐中的效用。

注釋

①廖正江.建設(shè)工程合同條款精析及實(shí)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)案解[M].北京：中國法制出版社，2011：序.

②陳晉勝.行政事實(shí)行為研究[M].北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2010：219.

③崔淑燕，李佳鈺.2017年6月PPP新規(guī)動(dòng)態(tài)（下）[EB/OL].http：//mp.weixin.qq.com/s/ly-5Uo-rJAlhSDJrzYj4QA，2017-06-30/2017- 07-17.

④賈康.PPP模式的國際經(jīng)驗(yàn)與啟示（二）[J].經(jīng)濟(jì)，2015（11）：9.

⑤財(cái)政部PPP中心.PPP法治建設(shè)國際研討會(huì)專題研討系列一：PPP項(xiàng)目合同法律屬性及救濟(jì)途徑[EB/OL].http：//www.360doc.com/content/16/0308/23/13831303_540623242.shtml，2016-03-08/ 2017-07-11.

⑥李顯東，李彬彬.試論我國PPP法律系統(tǒng)規(guī)范的構(gòu)建[J].財(cái)法科學(xué)，2016（1）：125.

⑦朱錦余.合同風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制[M].大連大連出版社，2010：8.

⑧中國財(cái)政科學(xué)研究院課題組，以共治理念推進(jìn)PPP立法[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2016（15）：6.

⑨倪振峰，湯玉樞.經(jīng)濟(jì)法學(xué)[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2015：86.