政府部門間關(guān)系

孫志超

摘 要：條塊關(guān)系是政府部門間重要關(guān)系類型，本質(zhì)是垂直管理部門與地方政府之間的關(guān)系，是整個(gè)政府組織的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，條塊關(guān)系的平衡直接關(guān)系到一個(gè)政府部門間乃至行政管理體制內(nèi)部治理效率的良性程度。自黨的十七大報(bào)告提出了“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”的政府改革新目標(biāo)，其中明確指出要“規(guī)范垂直管理部門和地方政府的關(guān)系”。垂直管理部門和地方政府之間的關(guān)系又被稱為“條塊關(guān)系”，它歷來是中央與地方關(guān)系中的重要內(nèi)容。而條塊關(guān)系長期保持張力狀態(tài)反映了政府組織內(nèi)部某些潛在的功能在發(fā)揮作用，從而起到維持部門間組織監(jiān)督制衡的作用。文章基于目前的研究現(xiàn)狀，根據(jù)已有的研究成果來對政府部門間的關(guān)系進(jìn)行研究。

關(guān)鍵詞：條塊關(guān)系；制約監(jiān)督；治理有效性

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、引言

條塊關(guān)系是我國行政組織體系中基本的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，它在各個(gè)不同的層面和各個(gè)不同的領(lǐng)域影響和制約著整個(gè)政府的行政管理。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，條塊關(guān)系幾乎成了我國行政管理中一個(gè)長期存在的難題，無論中央與省、省與市縣以及縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都不同程度地被條塊關(guān)系中的種種矛盾困擾著。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)接軌的過程中，原有的條塊格局被不斷地突破，在動(dòng)力和阻力、經(jīng)濟(jì)生活的組織者和被改革者的雙重角色中，條條和塊塊以及它們之間的關(guān)系正經(jīng)歷著歷史性的調(diào)整和演變。但是，可以相信，即使在將來完善的市場經(jīng)濟(jì)體系建立后，我國在行政管理中仍然少不了條塊結(jié)構(gòu)。因此，在當(dāng)前我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立的過程中，從各個(gè)不同的角度系統(tǒng)地研究條塊關(guān)系，這對改革和完善我國的行政管理、對建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制必將產(chǎn)生積極的影響。

二、研究問題

條塊關(guān)系是中國政府組織的重要特征（馬力宏，1998）。隨著中央高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制建立，條塊結(jié)構(gòu)繼而在中國政府管理體系中得以確立（曹錦清，2013）。但是，在現(xiàn)有的中文文獻(xiàn)里，條塊關(guān)系往往被理解為造成政令不通、禁行不止、科層機(jī)構(gòu)失靈的“始作俑者”。條塊關(guān)系間的矛盾造成了條塊分割、政出多門（武從斌，2003；陳紀(jì)瑜、張宇蕊，2006；孫發(fā)鋒，2011），還引發(fā)了政府機(jī)構(gòu)資源分割、信息不暢等問題，導(dǎo)致行政中出現(xiàn)信息孤島現(xiàn)象（馬伊里，2008），而且政府機(jī)構(gòu)間職能重疊不清，造成協(xié)調(diào)成本激增（周黎安，2008），在“職責(zé)同構(gòu)”（朱光磊、張志紅，2005）的政府架構(gòu)下，條塊矛盾矛盾進(jìn)一步加劇。

正因如此，不論是中央政府還是地方政府，一直試圖通過改革政府機(jī)構(gòu)來解決條塊矛盾（李元珍，2015）。改革開放后，圍繞條塊關(guān)系，中央政府推行了數(shù)次較大規(guī)模的行政體制改革。比較明顯的是，1980年代，“財(cái)政包干”的財(cái)政體制改革，中央政府通過實(shí)行“劃分收支、分級包干”的財(cái)政模式，一改傳統(tǒng)的“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政體制，在促進(jìn)地方積極性的同時(shí)，財(cái)政支配權(quán)力從“條”向“塊”的轉(zhuǎn)移。1994年分稅制改革開始實(shí)行，國家財(cái)政權(quán)逐漸向上集中，地方政府事權(quán)保持不變。為緩解這種財(cái)權(quán)事權(quán)的不對等，中央政府通過轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政分配方式加以平衡。然而，轉(zhuǎn)移支付主要通過項(xiàng)目運(yùn)作的方式運(yùn)行，這種運(yùn)作方式強(qiáng)化了條線控制的權(quán)力，讓項(xiàng)目發(fā)包部門可以直管項(xiàng)目實(shí)施單位，政府中條塊間的權(quán)力格局朝向條線部門傾斜（陳家建，2015）。條塊調(diào)整并沒有就此停止，行政法制化的改革并沒能解決政府部門中權(quán)責(zé)不清、協(xié)調(diào)成本過高的問題。垂直管理體制的集中式增長，中央部委或省級條線部門開始“選擇性集權(quán)”（李振、魯宇，2015），這種選擇性集權(quán)方式反而加重了條塊分割的矛盾。2008年中國政府開始推行大部制改革，國家部委逐漸減少，以減輕政出多門、各部門協(xié)調(diào)成本高的問題?？梢哉f，中央政府對于條塊關(guān)系的調(diào)整經(jīng)歷了長時(shí)間、多方面的嘗試，但是改革成效并不顯著。地方政府在基層治理層面上對條塊關(guān)系的改革，也沒能解決條塊矛盾帶來的問題。1996年以來，上海市政府圍繞條塊關(guān)系的城市治理體制改革，通過加重塊對條線的領(lǐng)導(dǎo)作用，實(shí)行街道對職能部門派出機(jī)構(gòu)的雙重管理機(jī)制，來解決條塊分割的局面，但是，資源信息分割、政出多門的問題并沒有本質(zhì)好轉(zhuǎn)。綜上所述，中國政府條塊關(guān)系改革經(jīng)歷過多次大范圍、多角度的調(diào)整，條塊結(jié)構(gòu)也經(jīng)過數(shù)次重構(gòu)。但是條塊分割的矛盾反而隨著行政管理體制改革有愈加突出的趨勢。

條塊之間始終難以突破的張力，或許說明，在中國國家治理結(jié)構(gòu)下，保持條塊關(guān)系的張力或許有其背后的必然性。那條塊分割矛盾背后的意義是什么呢？迄今為止，還沒有學(xué)者從組織功能角度來理解條塊關(guān)系。因此，本文試圖就條塊關(guān)系在政府組織運(yùn)作中所展示的張力、其存在的邏輯、運(yùn)作方式如何展開等方面，對條塊關(guān)系進(jìn)行一次細(xì)致的組織學(xué)的梳理。在中國政府職責(zé)同構(gòu)的架構(gòu)下，各級政府之間表現(xiàn)為一種職能、結(jié)構(gòu)的相似性。這種相似性反映在中國國家治理的層面上，則表現(xiàn)為在中國基層政府中，條塊關(guān)系的性質(zhì)和其展示出的意義與其在宏觀層面上的展開是相似的。本文將結(jié)合近年來對中國政府行為的前沿研究，在政府基層治理層面上來理解條塊關(guān)系對基層治理體系的作用和意義。

三、文獻(xiàn)綜述

1.概念界定

“條塊”是中國政治生活中約定俗成的概念。從“條塊”的特征上來講，“條條”是指從中央到地方各級政府中，業(yè)務(wù)內(nèi)容相同或職能相似的職能部門；“塊塊”則指各層級地方政府（馬力宏，1998）。條塊關(guān)系指不同的政府組織在條塊結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的交互關(guān)系。條塊結(jié)構(gòu)是指以層級制和職能制結(jié)合為基礎(chǔ)，按“上下對口”“合并同類項(xiàng)”原則建立起來的從中央到地方各個(gè)層級的政府大體同構(gòu)的政府組織和管理模式（周振超，2005）。在這里，“上下對口”“合并同類項(xiàng)”是指上下級政府之間在機(jī)構(gòu)設(shè)置中所遵循的原則?！吧舷聦凇笔侵干霞壵O(shè)置的職能部門，下級政府一般也相應(yīng)設(shè)置相關(guān)部門?！昂喜⑼愴?xiàng)”是指在“上下對口”一般原則指導(dǎo)下，下級政府出于業(yè)務(wù)范圍、編制成本的考慮，將與上級對應(yīng)的職能部門進(jìn)行合并設(shè)置的變通方式。endprint

更具體來說，“條”可分為垂直管理的“條”和非垂直管理“條”。垂直管理的“條”由上級單位直接管理，人事任命、財(cái)政等決策權(quán)歸上級職能部門管理，獨(dú)立于地方政府。這主要包括海關(guān)、國稅等部門。非垂直管理的“條”主要指接受雙重領(lǐng)導(dǎo)的“條”，這些職能部門既接受本級政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又受上級政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)。區(qū)別在于，領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系上是以上級“條”為主還是本級政府為主。主要包括郵電、審計(jì)、公安等?！皦K”包括省、市、縣、鄉(xiāng)及作為區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)的城市街道辦事處。

但是，僅借鑒已有的概念解釋，并不能完全概括“條塊”的含義。因?yàn)?，已有文獻(xiàn)并沒有注意到，條和塊各自在國家治理體系中的意義。通常來看，與“塊”相比，“條”更強(qiáng)調(diào)政令自上而下的通暢，實(shí)行“一竿子插到底”的管理模式（周雪光，2008），這是一種類似于令行禁止的垂直性權(quán)力，與中央權(quán)威相聯(lián)系；“塊”強(qiáng)調(diào)的是橫向上權(quán)力的獨(dú)立和完整性，具有地方靈活性。如果從權(quán)威體制和有效治理的角度來理解的話，條的實(shí)質(zhì)是關(guān)注標(biāo)準(zhǔn)化，統(tǒng)一性的權(quán)威體制或一統(tǒng)體制（周雪光，2011）的承載者；塊則蘊(yùn)含了有效治理、靈活執(zhí)行的道理，體現(xiàn)著地方的自主性。權(quán)威體制與有效治理的矛盾核心是中央和地方關(guān)系。因此，進(jìn)一步可以說，條塊關(guān)系背后還涉及中央和地方關(guān)系問題。

2.已有的條塊關(guān)系研究

在國內(nèi)學(xué)界的研究中，對于條塊關(guān)系形成了一定的共識：“條塊體制”作為中國政府組織的重要特征，在國內(nèi)政府組織中形成了嚴(yán)重的條塊分割，而條塊關(guān)系的復(fù)雜運(yùn)作帶來了大量非預(yù)期的條塊沖突和協(xié)調(diào)困境?？梢哉f，現(xiàn)有中文文獻(xiàn)中，條塊關(guān)系都是作為“麻煩制造者”的角色存在的。對于條塊關(guān)系的研究可以分為如下兩個(gè)類型。

第一類是條塊分割現(xiàn)象的制度環(huán)境。條塊矛盾在中國政治環(huán)境下十分突出，很大程度上與不同層級的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置的高度一致的特征相關(guān)聯(lián)。朱光磊、張志紅（2005）將這種政府管理模式稱為“職責(zé)同構(gòu)”。在職責(zé)同構(gòu)架構(gòu)下，中國政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置上表現(xiàn)為“上下對口，左右對齊”。（周振超，2005）這種“職責(zé)同構(gòu)”模式的主要特征是各級政府沒有清晰的職責(zé)范圍和權(quán)限的劃分，在上級政府與下級政府之間，職責(zé)基本上是對接。除少數(shù)事項(xiàng)外，地方政府幾乎是中央政府的克隆。各級政府間形成一種層層復(fù)制的狀態(tài)。這也導(dǎo)致基于縱向權(quán)力的條與基于橫向權(quán)力的條之間呈現(xiàn)出不同的組織目標(biāo)與利益取向?！奥氊?zé)同構(gòu)”模式的存在的主要制度性根源在于中國政府的權(quán)力分配和組織整合模式是“軸心輻射”式的。（周振超，2005；魯敏，2015）指出，在行政性放權(quán)的背景下，地方政府只是承接了中央政府的有限權(quán)限，擁有了有限自主性。改革初期，隨著行政性放權(quán)逐步下沉，“職責(zé)同構(gòu)”的特征，保證了地方政府下放權(quán)力的承接。地方政府對于合法性的追求，促使地方向中央政府的模仿行為。這樣，地方政府呈現(xiàn)出從機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能設(shè)定到權(quán)力運(yùn)作方式的“同質(zhì)化”。

第二類展現(xiàn)了條塊關(guān)系在中國政府政治運(yùn)作過程中的復(fù)雜性和多樣性。劉忠（2012）指出中國地方各級法院院長職務(wù)的產(chǎn)生和任命遵循的是“條塊結(jié)合，以塊為主”的地方治理機(jī)制。他以豐富的細(xì)節(jié)闡述了地方法院院長是如何在上級黨委、上級法院、本級黨委、本級人大等多方機(jī)構(gòu)和權(quán)利博弈和折衷中產(chǎn)生的，充分展現(xiàn)了條塊關(guān)系對于現(xiàn)實(shí)的中國政治實(shí)踐的影響。史普原（2015）通過中央項(xiàng)目在條塊關(guān)系間的互動(dòng)過程，展現(xiàn)了項(xiàng)目在科層間傳遞過程中形成的“科層為體，項(xiàng)目為用”的項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制，進(jìn)而指出權(quán)威配置的分散和不確定帶來的很多不必要的沖突和協(xié)調(diào)難題。李元珍（2015）也發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目制下規(guī)避“塊塊”、加強(qiáng)“條條”的制度設(shè)計(jì)存在行動(dòng)困境，且引發(fā)了條塊間的非制度化互動(dòng)。條塊分割的矛盾也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（陳紀(jì)瑜、張宇蕊2006）、城市社區(qū)（馬伊里，2008）、環(huán)境管理制度（武從斌，2003）中表現(xiàn)出不同的特征。我國雖然是中國共產(chǎn)黨一元化領(lǐng)導(dǎo)的國家，但是為了充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，不得不在行政管理上施行地方分權(quán)，而條塊分割的體制形成了一種“碎片式的威權(quán)”，中央決策在具體貫徹執(zhí)行中容易受到不同部門和個(gè)人的抵制。我國目前的普遍情況是決策者與執(zhí)行者兩相分離，上級政府和條條只決策、不執(zhí)行、不負(fù)責(zé)，下級政府和條條不決策、只執(zhí)行、要負(fù)責(zé)，這種將決策執(zhí)行授權(quán)給其他部門的模式，本身就存在使決策變異的風(fēng)險(xiǎn)?！暗胤疆?dāng)局并不是中央政策的機(jī)械執(zhí)行者，他們也有自己的目標(biāo)、信息和權(quán)力?！鄙霞墶皸l條”在業(yè)務(wù)范圍內(nèi)決策時(shí)，如果不能通盤考慮，只是從自身部門利益出發(fā)，不結(jié)合下級地方實(shí)際，因地制宜，下級“塊塊”勢必會在決策執(zhí)行中產(chǎn)生抵觸，甚至引發(fā)矛盾。

綜上所述，現(xiàn)有的條塊關(guān)系研究呈現(xiàn)出很多條塊制度運(yùn)行下矛盾的場景。然而，卻很少有研究進(jìn)一步追問，這種條塊矛盾是不是有其背后意義呢？條塊分割背后的邏輯是什么呢？

四、從政府行為研究角度看條塊關(guān)系

從上述問題出發(fā)，本文試圖將條塊關(guān)系與近年來的地方政府行為研究聯(lián)系起來，借此梳理?xiàng)l塊關(guān)系在現(xiàn)有研究中所處的位置。本文嘗試從權(quán)威體制與有效治理之間的關(guān)系、中央地方關(guān)系及權(quán)力制衡的角度來重新闡釋條塊關(guān)系所具有的重要意義。

要弄清楚保持條塊關(guān)系之間張力的必然性，需要從中國國家治理體系入手。周雪光（2011）指出在中國的國家治理架構(gòu)下，中國政府保持著一種中央權(quán)威一統(tǒng)而治的權(quán)威體制（一統(tǒng)體制）。權(quán)威體制的重心是中央政府統(tǒng)轄權(quán)與地方治理權(quán)之間的關(guān)系。權(quán)威體制的核心是中央政府自上而下推行其政策指令意圖、在資源和人事安排上統(tǒng)轄各地的權(quán)力。有效治理指政府在不同領(lǐng)域或?qū)俚毓芾碇刑幚斫鉀Q具體問題的可行性、有效性，尤其體現(xiàn)在基層政府解決實(shí)際問題的能力。

如上文所述，條塊關(guān)系實(shí)質(zhì)上指向不同的運(yùn)作邏輯。條線強(qiáng)調(diào)政令的上下通暢，在政策制定與執(zhí)行過程中，保持標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一性的傾向。這一特征使得職能部門在中央政府統(tǒng)轄權(quán)運(yùn)行過程中，能夠最大程度上保持與中央政府相一致性?！皦K塊”承載著地區(qū)內(nèi)治理績效的目標(biāo)，當(dāng)政策一統(tǒng)性過強(qiáng)，以至于與地方實(shí)際不相符合時(shí)，“塊塊”存在對上級政策進(jìn)行靈活執(zhí)行，以達(dá)到治理有效性的沖動(dòng)（周雪光，2008）。endprint

兩者之間的緊張和不兼容集中體現(xiàn)在權(quán)威體制與有效治理之間的內(nèi)在矛盾。也就是說，權(quán)威體制的機(jī)制程度越高，越剛性，必然以削弱地方治理權(quán)為代價(jià)，其有效治理的能力就會相應(yīng)減弱；反之，有效治理能力的增強(qiáng)將意味著地方政府治理權(quán)的增強(qiáng)，表現(xiàn)為各自為政，又會對權(quán)威體制產(chǎn)生巨大的威脅。統(tǒng)轄的內(nèi)容或治理范圍和資源與權(quán)力的重心所在決定了這一矛盾的激烈程度和表現(xiàn)形式（周雪光，2011）。對于這一矛盾的調(diào)整也恰恰表現(xiàn)為中國政府對于條塊關(guān)系的調(diào)整。中央政府試圖通過一個(gè)嚴(yán)密有序的科層組織制度貫徹自上而下的行政命令和政策意圖，從而確保不同屬地與地方政府的步調(diào)一致。但是，這一矛盾并沒有消除，隨著條塊關(guān)系的調(diào)整，演變成為條塊之間的張力。

權(quán)威體制的國家治理模式是落腳于中央地方關(guān)系的。渠敬東等（2009）指出，改革開放以來，中國政府正在從一種總體性支配權(quán)力向科層化的技術(shù)性治理方式轉(zhuǎn)變。隨著技術(shù)治理方式的加強(qiáng)，中央政府將治理目標(biāo)層層下壓，逐級將目標(biāo)細(xì)化和分解，形成一整套目標(biāo)和指標(biāo)體系（王漢生、王一鴿，2009），從而對地方政府進(jìn)行管理考核。在應(yīng)對的過程中，地方政府常常采用非正式化、策略化的手段加以應(yīng)對。日常國家治理與運(yùn)動(dòng)式治理構(gòu)成了，中央政府實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的主要手段。（周雪光，2011）分稅制改革后，中央政府圍繞專項(xiàng)資金的運(yùn)作形成一套復(fù)雜的“項(xiàng)目治國”模式，在這一過程中，地方政府逐漸演變?yōu)椤皯腋⌒驼保ㄖ茱w舟，2014）、“協(xié)調(diào)型政府”。地方政府也并非完全受制于中央政府的控制，在對于地區(qū)事務(wù)的管理上，地方政府經(jīng)常出現(xiàn)與上級政府的博弈談判，面對上級政府考核檢查而存在的“共謀”現(xiàn)象（周雪光，2008），為了應(yīng)對分稅制后，地方財(cái)政緊張的問題，地方政府通過土地財(cái)政和變相借債軟化中央政府財(cái)政上的約束性，增強(qiáng)地方政府的自主性（周飛舟、譚明智，2014）。中央政府與地方政府之間在集權(quán)和分權(quán)、控制與反控制之間形成了比較復(fù)雜的博弈。而中央地方關(guān)系的不斷搖擺反映了權(quán)威體制與有效治理之間的張力，進(jìn)而也可視作條塊之間的某種特有互動(dòng)。

而從權(quán)力制衡的角度看來，條塊關(guān)系也是政府組織內(nèi)部的制衡機(jī)制。權(quán)力制衡是指對政府權(quán)力的監(jiān)督、協(xié)調(diào)與平衡，一般分為以法制衡權(quán)力、以權(quán)力制衡權(quán)力、外部制衡權(quán)力、以德制衡權(quán)力、重新確權(quán)等模式。前面已經(jīng)提到，中國政府是一個(gè)中央權(quán)威一統(tǒng)而治的權(quán)威體制。在這個(gè)過程中，對于政府權(quán)力的制約主要是通過自上而下的權(quán)威控制實(shí)現(xiàn)的。以權(quán)力制衡權(quán)力的方式成為中國政府組織內(nèi)部經(jīng)常使用的權(quán)力制衡策略。權(quán)力制約權(quán)力，是指把公共權(quán)力分解為若干權(quán)力，然后交給不同權(quán)力主體來行使，各個(gè)權(quán)力主體之間既相互獨(dú)立又彼此牽制，使權(quán)力之間保持一定的均衡態(tài)勢，從而達(dá)到防止權(quán)力被濫用、異化之目的。權(quán)力制約權(quán)力的核心要素在于分權(quán)與制衡（劉俊杰，2012）。而在中國政府權(quán)力單中心的組織結(jié)構(gòu)下，地方政府或職能部門是中央政府授權(quán)的行政機(jī)構(gòu)。在職責(zé)同構(gòu)的格局下，上下級政府層層復(fù)制，地方政府只是中央政府的一種翻版（朱光磊、張志紅，2006）。在這種權(quán)責(zé)不清、職責(zé)不明確的背景下，公共權(quán)力分解為若干權(quán)力是難以實(shí)現(xiàn)的。在中國國家治理結(jié)構(gòu)下，中央權(quán)威和有效治理之間的矛盾客觀上造成了地方政府與條線部門之間的權(quán)力劃分。在地方政府和條線部門成為相互獨(dú)立且聯(lián)系的權(quán)力主體。在某種程度上說，條塊分割是作為塊的地方政府與作為條的職能部門之間權(quán)力劃分和治理邏輯差異所導(dǎo)致的。而條塊之間自上而下的控制傾向于地方靈活治理之間的矛盾強(qiáng)化了這種條塊之間的分化。

五、結(jié)語

綜上所述，條塊分割是有其內(nèi)在意義的。條塊結(jié)構(gòu)是中央權(quán)威和地方權(quán)力在實(shí)踐運(yùn)作中的承載平臺，中央權(quán)威通過條線貫徹其命令和政策意圖，而“塊塊”在受到條線控制的同時(shí)，增生出對于控制的反控制措施。條塊關(guān)系之間展現(xiàn)的張力實(shí)際上是權(quán)威體制和有效性治理在國家治理層面中矛盾的反映。在中央權(quán)威與地方靈活性之間矛盾中，條塊關(guān)系被客觀作為一種權(quán)力制衡的方式，反映著中央與地方的張力、國家治理中的矛盾。

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