加快推進(jìn)旗縣金融扶貧機(jī)制創(chuàng)新

賈曼莉+高鴻雁++寶魯

摘 要：本研究針對(duì)內(nèi)蒙古金融扶貧試點(diǎn)旗縣進(jìn)行走訪、座談，通過扶貧辦公室工作人員的咨詢以及走訪農(nóng)戶，力求找到符合內(nèi)蒙古貧困地區(qū)實(shí)際情況的致貧的主要問題，扶貧的主要對(duì)象，金融扶貧的創(chuàng)新模式，總結(jié)金融扶貧取得的成果以及相應(yīng)不足，以期為政府部門深度推進(jìn)金融扶貧工作獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。同時(shí)，通過樹立金融扶貧創(chuàng)新典型（模式和地區(qū)），為內(nèi)蒙古地區(qū)金融扶貧文獻(xiàn)資料的充實(shí)以及在全國范圍內(nèi)扶貧經(jīng)驗(yàn)的交流做出貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞：金融扶貧 創(chuàng)新 機(jī)制

國家要求2020年全面脫貧，在扶貧工作中要注意精準(zhǔn)扶貧，特別關(guān)注西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)、邊緣地區(qū)。內(nèi)蒙古自治區(qū)第十次黨代會(huì)明確指出，脫貧攻堅(jiān)是自治區(qū)全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是筑牢祖國北疆安全穩(wěn)定屏障的客觀需求，是打造祖國北部邊疆亮麗風(fēng)景線的必然要求，更是自治區(qū)黨委向貧困全面發(fā)起攻堅(jiān)的沖鋒號(hào)。為認(rèn)真貫徹落實(shí)自治區(qū)第十次黨代會(huì)精神，全面推進(jìn)全區(qū)扶貧攻堅(jiān)工程，內(nèi)蒙古以省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系貧困旗縣工作為龍頭，在全區(qū)38個(gè)省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系貧困旗縣和其它19個(gè)自治區(qū)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)旗縣實(shí)施“金融扶貧富民工程”。本文在對(duì)科爾沁左翼中旗、巴林左旗、涼城縣金融扶貧進(jìn)行走訪、座談基礎(chǔ)上，圍繞貧困旗縣的金融創(chuàng)新模式來探討貧困地區(qū)金融扶貧取得的成效及存在的困難，樹立金融扶貧創(chuàng)新典型（模式和地區(qū)），從而在政策建議、體制創(chuàng)新方面對(duì)地區(qū)金融扶貧工作有一定的借鑒和指導(dǎo)意義。

一、貧困旗縣金融扶貧主要做法及經(jīng)驗(yàn)

（一）堅(jiān)持“四方聯(lián)動(dòng)”，抵押不貼息，扶持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展

科爾沁左翼中旗（簡稱科左中旗） 是全國縣級(jí)行政區(qū)域蒙古族人口最多的旗縣，也是全區(qū)33個(gè)牧業(yè)旗縣之一。2011年3月被列為國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)旗、自治區(qū)革命老區(qū)和通遼市扶貧增收重點(diǎn)旗。按照“政府主導(dǎo)、扶貧承擔(dān)、農(nóng)行支持”的原則，為降低貸款風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)新?lián)７绞剑扇》磽?dān)保、小組互聯(lián)保等擔(dān)保形式，旗扶貧辦、旗農(nóng)行與蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、嘎查村簽訂四方協(xié)議書。明確各自責(zé)任和義務(wù)，保障金融扶貧貸款運(yùn)行流暢、安全、有效。扶貧辦主要做好全旗“金融扶貧富民工程”的組織協(xié)調(diào)，監(jiān)督實(shí)施等工作； 旗農(nóng)業(yè)銀行主要做好政策宣傳、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、貸款戶的選擇審核、貸后管理工作；蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)做好組織嘎查村推薦、審核，指導(dǎo)嘎查村和貸款戶發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)；嘎查村主要做好金融扶貧貸款的篩選審核，并做好各項(xiàng)服務(wù)工作。

科左中旗針對(duì)貧困面廣、貧困程度深、資金需求量大的客觀原因，結(jié)合部分“三到村三到戶”項(xiàng)目嘎查村（自治區(qū)黨委、政府決定從2014年到2017年，在全區(qū)確定的2834個(gè)貧困嘎查村及確認(rèn)的貧困戶中，開展規(guī)劃到村到戶、項(xiàng)目到村到戶、干部到村到戶工作，簡稱“三到村三到戶”）實(shí)際，創(chuàng)新與農(nóng)行的合作，根據(jù)前期精準(zhǔn)扶貧考察和確定的對(duì)象，給予金融扶貧重點(diǎn)支持，實(shí)現(xiàn)與精準(zhǔn)扶貧有效銜接，采取只抵押不貼息的措施，實(shí)施抵押45萬“三到村三到戶”的項(xiàng)目資金，10倍左右擴(kuò)大資金效益，每個(gè)項(xiàng)目嘎查村投放信貸資金450萬元左右，每戶申請(qǐng)辦理3-5萬元貸款，可以循環(huán)使用3年，解決貧困戶資金短缺問題，扶持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，充分發(fā)揮扶貧專項(xiàng)資金引領(lǐng)帶動(dòng)作用。貸款3年到期之后又可以把抵押資金45萬元拿出來投入到其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展等項(xiàng)目上，確保建檔立卡貧困戶重復(fù)受益，實(shí)現(xiàn)貧困戶脫貧致富有“雙保險(xiǎn)”。

（二）推進(jìn) “杠桿式”扶貧模式，支持貧困戶發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)

巴林左旗屬半農(nóng)半牧、農(nóng)牧結(jié)合地區(qū)，是全區(qū)31個(gè)國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)旗縣之一。截至2015年底，全旗共有貧困嘎查村78個(gè)，建檔立卡貧困戶13763戶，貧困人口35541人，全旗貧困人口發(fā)生率達(dá)11.84%。在確定了貧困村和扶貧產(chǎn)業(yè)后，為了提高扶貧資金使用效益，該旗著力推廣“杠桿式”扶貧模式，將扶貧資金以定期方式存入金融部門作為風(fēng)險(xiǎn)抵押，協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)放大貸款規(guī)模，向貧困村投放5 -10倍于風(fēng)險(xiǎn)抵押金的貸款總額，支持貧困戶用于發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)。這種資金使用方式將過去無需進(jìn)行償還的扶貧資金，變成了有償使用，困難群眾的責(zé)任主體意識(shí)更強(qiáng)，發(fā)展產(chǎn)業(yè)的精細(xì)化程度更高，也更加符合農(nóng)村牧區(qū)的改革發(fā)展方向。幾年來累計(jì)發(fā)放“杠桿式”扶貧資金達(dá)2. 8359億元，同時(shí)將“杠桿式”扶貧從“整村推進(jìn)”、“三到村、三到戶”項(xiàng)目擴(kuò)到大扶貧互助資金實(shí)施范圍，均收到顯著成效。2013年，全旗試點(diǎn)嘎查村增加到13個(gè)，抵押資金995萬元，累計(jì)發(fā)放貸款3379萬元；2014年，全旗“杠桿式”扶貧范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，全旗已達(dá)到62個(gè)嘎查村，抵押資金達(dá)到3745萬元，計(jì)發(fā)放“杠桿式”扶貧貸款13962.5萬元；2015年全旗又有8個(gè)“三到村、三到戶”嘎查村開展“杠桿式”扶貧模式，抵押資金3030萬元，已經(jīng)發(fā)放貸款1.1億元。

（三）探索實(shí)施“動(dòng)物資產(chǎn)抵押”貸款新模式，推動(dòng)全縣“金融扶貧富民工程”的實(shí)施

2015年，涼城縣針對(duì)全縣農(nóng)牧民專業(yè)合作社、種養(yǎng)大戶擔(dān)保難、抵押難、全縣工程進(jìn)度緩慢的實(shí)際，在市農(nóng)業(yè)銀行的大力支持下，探索實(shí)施了“動(dòng)物資產(chǎn)抵押”貸款新模式，大大地激發(fā)了農(nóng)民申請(qǐng)貸款發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的積極性。在實(shí)施“動(dòng)物資產(chǎn)抵押”貸款新模式中，涼城縣首先通過了《涼城縣動(dòng)物資產(chǎn)抵押登記管理辦法（試行）》，為動(dòng)物資產(chǎn)抵押貸款提供了法律依據(jù)，同時(shí)明確規(guī)定縣畜牧局為動(dòng)物資產(chǎn)登記管理部門，通過銀行部門對(duì)貸款申請(qǐng)人的資產(chǎn)負(fù)債狀況、營銷模式、資金流水狀況等情況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并報(bào)上級(jí)部門審批，待上級(jí)審批通過后，農(nóng)業(yè)銀行將根據(jù)貸款申請(qǐng)人的貸款金額、抵押物價(jià)值等發(fā)放貸款，通過“動(dòng)物資產(chǎn)抵押”從而較好地推動(dòng)了全縣“金融扶貧富民工程”的實(shí)施。

二 、金融扶貧創(chuàng)新機(jī)制存在的問題

（一）金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款的門檻高、利息高、手續(xù)繁瑣

門檻高。進(jìn)行金融扶貧的合作金融機(jī)構(gòu)在實(shí)際貸款發(fā)放審核中，對(duì)農(nóng)牧民的信用審查體系并沒有顯示出足夠的個(gè)性化特別對(duì)待，尤其是與政府合作期滿，立刻按照正常審批程序處理，包括嚴(yán)格的年齡限制、嚴(yán)格的信貸限制，而這些做法使得處于貧困狀態(tài)的農(nóng)牧民在貸款中處于極度劣勢(shì)的地位，導(dǎo)致金融扶貧創(chuàng)新沒有可持續(xù)性。利率高。部分金融機(jī)構(gòu)利率太高，如“杠桿式”金融扶貧創(chuàng)新項(xiàng)目合作的農(nóng)村信用社利率高達(dá)9.03%，同期中國農(nóng)業(yè)銀行內(nèi)蒙古分行的利息為6.009%，我國一年期國家公布的貸款基準(zhǔn)利率為4.75%。農(nóng)牧民通過正常途徑無法獲得貸款，得到政策支持貸款利率又過高，打消了貧困戶貸款的積極性。手續(xù)繁瑣。貸款正常的流程需要信用評(píng)級(jí)以及相關(guān)若干個(gè)流程，但是對(duì)于許多貧困農(nóng)牧民來講，自身的文化水平低，對(duì)相關(guān)流程以及金融常識(shí)了解較少，過于復(fù)雜的貸款審批手續(xù)容易讓他們望而卻步。巴林左旗扶貧辦的工作人員表示，很多貧困農(nóng)牧民由于購買生產(chǎn)資料，人均已經(jīng)有10萬元左右的貸款。在這樣的條件下，發(fā)放貸款的銀行在房貸時(shí)用嚴(yán)格的信用評(píng)級(jí)評(píng)定后，這一類最需要資金的人無法獲得貸款。這樣貸款的精準(zhǔn)到位就很難實(shí)現(xiàn)。

（二）農(nóng)牧民對(duì)金融創(chuàng)新的漠視

農(nóng)牧民由于生活條件和生活環(huán)境等因素造成普遍缺乏安全感，加上對(duì)于擔(dān)保、抵押類金融知識(shí)的缺乏，害怕因?yàn)橘J款不能及時(shí)償還而一無所有。涼城縣所做的“動(dòng)物擔(dān)?！钡膰L試，目前絕大多數(shù)的貸款額是分發(fā)給規(guī)模較大的牧場(chǎng)和企業(yè)，效果十分明顯。而對(duì)于重點(diǎn)扶植的貧困家庭及個(gè)人，擔(dān)心自己的幾頭羊幾頭牛都無法剩下，所以，普遍表現(xiàn)出對(duì)這種金融創(chuàng)新的漠視甚至是反感。這一舉措先在華盛牧場(chǎng)進(jìn)行了試點(diǎn)運(yùn)行。如試點(diǎn)華盛牧草的農(nóng)民李福和以自家350頭奶牛作為抵押，申請(qǐng)貸款150萬元，用于棚圈建設(shè)、發(fā)展養(yǎng)殖規(guī)模、購買草料等，與伊利公司簽訂牛奶收購協(xié)議。僅2015年奶牛規(guī)模已發(fā)展為520多頭，到2016年底，幾家大的農(nóng)牧場(chǎng)積極與其進(jìn)行項(xiàng)目合作，效果極佳，既帶動(dòng)了周邊農(nóng)民增收，又加快了當(dāng)?shù)匦竽翗I(yè)的發(fā)展，前景廣闊。但是真正需要支持的貧困農(nóng)牧民反應(yīng)始終平淡，截止到2017年6月末，進(jìn)行“動(dòng)物擔(dān)保”貸款的僅有兩三家。

（三）金融機(jī)構(gòu)參與金融扶貧較為單一

金融扶貧機(jī)制相對(duì)單一地通過商業(yè)銀行去實(shí)現(xiàn)，沒有充分發(fā)揮其他金融機(jī)構(gòu)在金融領(lǐng)域的輔助和補(bǔ)充機(jī)制，如小額貸款公司、小額擔(dān)保公司、保險(xiǎn)公司為扶貧對(duì)象量身定做的保險(xiǎn)產(chǎn)品等，以及在金融機(jī)構(gòu)體系中針對(duì)扶貧開發(fā)的金融功能和金融工具。商業(yè)銀行作為金融系統(tǒng)中樞，產(chǎn)生了金融信息和功能發(fā)揮上傳下達(dá)的重要功能，是內(nèi)蒙古金融扶貧的主要支撐力量。但是對(duì)于主要金融扶貧對(duì)象——具體農(nóng)牧民來講，有很多自身致貧的特殊性，如牛羊價(jià)格的不穩(wěn)定就是其中主要因素之一，這種情況可以配合金融衍生產(chǎn)品期權(quán)和期貨達(dá)到保值增值的效果，這樣處于貧困狀態(tài)的農(nóng)牧民不用再擔(dān)心市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)，只要負(fù)責(zé)不斷擴(kuò)大種植養(yǎng)殖規(guī)模即可。

三、金融扶貧創(chuàng)新建議

（一）保持扶貧金融政策落實(shí)的連續(xù)性

建議政府能夠出臺(tái)持續(xù)性政策，如金融補(bǔ)貼、利率優(yōu)惠等等，對(duì)于能夠參與到金融扶貧并能夠一直堅(jiān)持的金融機(jī)構(gòu)給予一定程度的政策傾斜以及鼓勵(lì)，尤其是可以采取累計(jì)政策，對(duì)金融扶貧創(chuàng)新機(jī)制的持久性和可持續(xù)性有極大的好處。

（二）加強(qiáng)對(duì)貧困人群金融基礎(chǔ)知識(shí)的普及

傳統(tǒng)保守觀念的特征對(duì)借錢（貸款）是非常排斥的，加上對(duì)抵押、擔(dān)保等金融名詞的不了解，會(huì)讓貧困農(nóng)牧民直接產(chǎn)生恐懼效果。建議在不影響正常生活和勞作的前提下，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)牧民金融基礎(chǔ)知識(shí)培訓(xùn)，對(duì)于創(chuàng)新機(jī)制或創(chuàng)新產(chǎn)品可以用通俗易懂的方式進(jìn)行說明，必要的時(shí)候，可以專門從農(nóng)牧民群體里挑選出部分接受能力快的人，專門負(fù)責(zé)此類業(yè)務(wù)的講解。

（三）建立金融風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

針對(duì)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、信用環(huán)境不完善、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)高、服務(wù)成本高等情況，要調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)扶貧的積極性，建立金融風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。應(yīng)進(jìn)一步完善扶貧貸款的擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)分散和補(bǔ)償政策，建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。更精準(zhǔn)滿足建檔立卡貧困戶生產(chǎn)、創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、搬遷安置等各類貸款需求，對(duì)扶貧服務(wù)的主辦銀行予以制度傾斜。著力提升金融精準(zhǔn)扶貧效率，最終形成以信用評(píng)級(jí)為金融扶貧基礎(chǔ)，大眾培養(yǎng)金融信用意識(shí)，防止道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生；商業(yè)銀行為擔(dān)保和發(fā)放貸款主體，中小貸款公司根據(jù)特殊需要進(jìn)行輔助，實(shí)現(xiàn)真正想要脫貧的人能夠及時(shí)獲得資金支持；以保險(xiǎn)公司和金融補(bǔ)償基金進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生后的補(bǔ)償機(jī)制，讓貧困農(nóng)牧民即使遭受自然災(zāi)害等風(fēng)險(xiǎn)依然可以保障正常生活并挽回?fù)p失；通過期貨公司及系列輔助金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)品設(shè)計(jì)，為貧困對(duì)象減少價(jià)格劇烈波動(dòng)帶來的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，專心研究種植和養(yǎng)殖技術(shù)，迅速致富。在自治區(qū)范圍內(nèi)形成多層次立體，功能多元且相互配合的金融扶貧創(chuàng)新模式。

參考文獻(xiàn)：

[1]車耳，董禹，汪臻，秦嶺.金融扶貧模式創(chuàng)新研究—中國國際經(jīng)濟(jì)咨詢有限公司方案[J].農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理，2015，（12）.

[2]康彥華.普惠金融視角下固原市集中連片貧困區(qū)扶貧路徑[D].楊凌：西北農(nóng)林科技大學(xué)，2015，（10）.

[3]自治區(qū)扶貧開發(fā)辦公室.創(chuàng)新金融機(jī)制精準(zhǔn)造血扶貧[J].共產(chǎn)黨人，2015，（19）.

[4]秦漢鋒.打造有效的金融扶貧機(jī)制[J].中國農(nóng)村金融，2015，（18）.

[5]鄧玲，吳永超.論新時(shí)期我國扶貧開發(fā)工作的新變化及其路徑創(chuàng)新[J].理論探討，2014，（6）.

[6]麻煥文，劉志強(qiáng).建立金融助農(nóng)扶貧“1+5”工作機(jī)制的實(shí)踐與探索—赤峰市喀喇沁旗案例[J].內(nèi)蒙古金融研究，2014，（8）.

[7]謝婷婷，郭艷芳.西部少數(shù)民族地區(qū)非正規(guī)金融減貧效應(yīng)研究——以新疆為例[J].中央民族大學(xué)學(xué)報(bào) （哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2015，（5）.

[8]張化珍.對(duì)內(nèi)蒙古創(chuàng)新農(nóng)村扶貧開發(fā)機(jī)制實(shí)施金融扶貧的幾點(diǎn)思考[J].北方經(jīng)濟(jì)，2014，（03）.

（作者單位：1.內(nèi)蒙古師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院；2.3.內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展研究中心）

責(zé)任編輯：張莉莉