浙江省城鎮(zhèn)排水與污水處理PPP政策效果評價(jià)

朱曉玲 劉素坤

摘 要：近年來，通過采用PPP模式來吸收社會資本參與城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)的建設(shè)和運(yùn)營，這緩解了政府財(cái)政壓力，而且提高了污水處理廠的運(yùn)營效率等諸多好處。我省自實(shí)施城鎮(zhèn)排水和污水處理行業(yè)實(shí)施PPP模式以來，取得了顯著的成效，但是同樣也浮現(xiàn)出了諸多問題。報(bào)告通過采用邏輯框架分析法和AHP法進(jìn)行政策評估，評定結(jié)果表明我省開展污水處理業(yè)PPP政策屬于部分成功，并針對其中存在的一些關(guān)鍵問題提出了進(jìn)一步創(chuàng)新及優(yōu)化的激勵性管制政策建議。

關(guān)鍵詞：污水處理；PPP；政策評估；AHP法；激勵性管制

中圖分類號：TB 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.25.085

1 浙江省城鎮(zhèn)排水與污水處理PPP政策實(shí)踐

20世紀(jì)90年代中期，城市公用事業(yè)開始民營化改革，也在城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)開展PPP項(xiàng)目，經(jīng)過近20年的探索和發(fā)展，以PPP為核心的城鎮(zhèn)排水和污水處理行業(yè)市場化改革逐步深入，并取得了一系列成就。城鎮(zhèn)排水和污水處理PPP政策實(shí)施大致經(jīng)歷了“試點(diǎn)—發(fā)展—提升”三個階段。20世紀(jì)90年代中期到2002年，是城鎮(zhèn)排水和污水處理PPP試點(diǎn)階段，2002年到2005年這段時期是城鎮(zhèn)水務(wù)PPP的加速發(fā)展階段。2005年至今，是城鎮(zhèn)水務(wù)PPP的提升階段，在這一階段，城鎮(zhèn)水務(wù)PPP項(xiàng)目增多，PPP項(xiàng)目也進(jìn)一步得到規(guī)范。

浙江省具有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，不少地區(qū)也已經(jīng)在城鎮(zhèn)排水和污水處理行業(yè)開展PPP政策。通過對浙江省5個典型地區(qū)的污水處理廠運(yùn)營模式的調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)浙江大部分地區(qū)PPP實(shí)施程度高，并根據(jù)實(shí)際情況采用不同的PPP模式引進(jìn)社會資本建設(shè)污水處理廠。在我們所調(diào)查的5個典型地區(qū)來看，湖州市的城鎮(zhèn)排水和污水處理PPP制度實(shí)施程度是最高的，這與該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、整體經(jīng)濟(jì)市場化程度高、制度建設(shè)相對完善有很大關(guān)系。另外，良好的政府信譽(yù)也有助于吸引社會資本積極在該地區(qū)開展業(yè)務(wù)。相比較而言，溫州市雖然也有實(shí)施PPP制度，但是其實(shí)施效果并沒有湖州市好，特別是在進(jìn)入環(huán)節(jié)，當(dāng)?shù)刂鞴懿块T會考慮到經(jīng)驗(yàn)等因素而優(yōu)先選擇國有企業(yè)建設(shè)經(jīng)營，而且地方政府投入的資金也較少。

2 浙江省城鎮(zhèn)排水與污水處理PPP政策效果評價(jià)

從我省排水和污水處理PPP政策的長期實(shí)踐來看，PPP既帶來了一系列成效，但同時也存在一些問題。那我省排水和污水處理PPP政策究竟運(yùn)行得如何呢，要解決這一問題就需要我們用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法科學(xué)地評估PPP政策效果。

2.1 邏輯框架評估法

首先，我們運(yùn)用邏輯框架評估法來評估PPP政策。根據(jù)杭州市于2006年出臺《杭州市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例》前后的執(zhí)行情況，來評價(jià)政策效果。根據(jù)邏輯框架法，對排水和污水處理行業(yè)實(shí)施PPP的戰(zhàn)略目標(biāo)、直接目的、政策投入、政策產(chǎn)出四個層次出發(fā)，從驗(yàn)證指標(biāo)、實(shí)現(xiàn)條件等進(jìn)行分析。

2.2 政策成功度法

其次，運(yùn)用政策成功度評價(jià)法評估浙江省城鎮(zhèn)排水和污水處理PPP政策。我們對以上四個層次的指標(biāo)進(jìn)行等級評定，根據(jù)政策成功度法的五級標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分組，如下圖所示。完全成功是指政策的取得顯著成果，各個目標(biāo)均已達(dá)成；成功指政策的大部分目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)；部分成功指政策實(shí)現(xiàn)了部分目標(biāo)，政策只取得了一定的效益和影響；不成功是指政策實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)非常有限，政策幾乎沒有產(chǎn)生什么正效益和影響；失敗是指政策的目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)，政策不得不終止。

2.3 AHP法

為了計(jì)算政策效果的綜合評價(jià)結(jié)果，運(yùn)用層次分析法建立層次模型，對某一層次的要素進(jìn)行兩兩比較，并標(biāo)記其相對于上一層的重要程度。然后，通過構(gòu)造判斷矩陣計(jì)算出最大特征值和個要素所對應(yīng)的權(quán)重，接著通過計(jì)算一致性指標(biāo)來進(jìn)行一致性檢驗(yàn)。選擇1-9比率標(biāo)度方法構(gòu)造判斷矩陣，再運(yùn)用方根法計(jì)算AHP的判斷矩陣最大特征根和特征向量（也就是權(quán)重），計(jì)算公式如下：

（1）計(jì)算判斷矩陣每一行元素的乘積Mi

Mi=∏nj=1bij，i=1，2，…，n

（2）計(jì)算Mi的n次方根i

i=nMi

（3）對向量=[1，2，…n]T正規(guī)化，即

Wi=i∑nj=1i

則W=[W1，W2，…，Wn]T即為所求的特征向量。

（4）計(jì)算判斷矩陣的最大特征根λmax

λmax=∑ni=1（AW）inWi

其中（AW）i表示向量AW的第i個元素。

按照上述方法求得λmax=4.1067，CI=λmax-nn-1=0.03557，當(dāng)n=4時，RI=0.9，則一致性比例為CR=CIRI=0.0395<0.10，即矩陣通過一致性檢驗(yàn)。再將各項(xiàng)指標(biāo)的等級乘以權(quán)重得出綜合等級：2.8008。各項(xiàng)指標(biāo)的評價(jià)結(jié)果和綜合評定如表3所示。

2.4 政策效果評估結(jié)論及原因分析

2.4.1 污水處理PPP政策效果評估結(jié)論

從上述政策評估可以看出，城鎮(zhèn)排水和污水處理PPP政策可以用部分成功或成功來描述，PPP政策基本實(shí)現(xiàn)了既定目標(biāo)。但是，相對成本而言，PPP政策只取得了一定的效益和影響。另外也存在一些問題，比如政策設(shè)計(jì)目標(biāo)尚未完全實(shí)現(xiàn)等，因此有必要針對我省城鎮(zhèn)排水和污水處理PPP存在的關(guān)鍵問題，提出一系列激勵性管制政策建議。

2.4.2 污水處理PPP政策部分成功的原因分析

（1）市場化程度高，擁有市場競爭力強(qiáng)的大型水務(wù)企業(yè)。浙江省將有國資背景水務(wù)企業(yè)、上市公司為起點(diǎn)，培育了大型水務(wù)集團(tuán)，形成了一批有影響力的品牌企業(yè)。例如錢江水利收購寧?？h興海污水處理有限公司60%股權(quán)，這增加公司的污水處理規(guī)模和延伸污泥處理產(chǎn)業(yè)鏈，有利于提高公司核心競爭力和拓展水務(wù)市場。

（2）地方政府出臺具體實(shí)施細(xì)則，并發(fā)揮了顯著輔助作用。以湖州市為例，湖州市長興縣出臺的《長興縣城鎮(zhèn)污水處理廠運(yùn)營管理辦法》第六條就明確規(guī)定，要建立污水處理廠PPP制度?？h政府或其授權(quán)單位應(yīng)通過法定程序選擇污水處理運(yùn)營單位，并簽訂污水處理PPP協(xié)議。未實(shí)行PPP的，應(yīng)簽訂城鎮(zhèn)污水處理委托運(yùn)營協(xié)議或污水處理服務(wù)合同。

（3）政府信譽(yù)良好，增強(qiáng)了參與者的信心。政府履約失信問題是在貫徹落實(shí)PPP模式時候亟待解決的一個重要問題。浙江省在貫徹落實(shí)城鎮(zhèn)排水和污水處理PPP政策的過程中，要求政府向被管制企業(yè)提供一種比較可信的保障機(jī)制，比如通過契約和法律手段保證政府的承諾在將來兌現(xiàn)，通過強(qiáng)化政府的契約精神，來規(guī)范政府的行為。

3 進(jìn)一步的激勵性管制政策建議

3.1 以有效競爭為導(dǎo)向，完善特許投標(biāo)競爭機(jī)制

城鎮(zhèn)排水與污水處理行業(yè)作為一個自然壟斷性行業(yè)，規(guī)模經(jīng)濟(jì)和競爭活力是政府管制的兩難選擇，既要求政府制定限制進(jìn)入的管制政策，以保證自然壟斷行業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性；又要求政府制定放松進(jìn)入的管制政策，以通過引入競爭機(jī)制克服市場壟斷所造成的效率低下問題。存在這樣的矛盾下，在城鎮(zhèn)排水與污水處理行業(yè)運(yùn)用競爭機(jī)制的目標(biāo)導(dǎo)向應(yīng)該是競爭活力和規(guī)模經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的有效競爭，并積極開展直接的和間接的競爭。

3.2 通過不對稱管制，加大對民營企業(yè)的政策支持力度

針對原有企業(yè)阻礙民營企業(yè)通過PPP模式進(jìn)入城鎮(zhèn)排水與污水處理行業(yè)的戰(zhàn)略性行為，以及存在的不對稱競爭現(xiàn)象，要求管制者進(jìn)行不對稱管制，給予新企業(yè)一定的政策優(yōu)惠，降低民營企業(yè)進(jìn)入市場的難度，扶植其盡快成長，培育健康的市場競爭機(jī)制，使民營企業(yè)進(jìn)入環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)公平、有效的競爭。

3.3 強(qiáng)化政府部門契約精神，利用聲譽(yù)規(guī)范政府行為

政府履約失信問題是在貫徹落實(shí)PPP模式時候亟待解決的一個重要問題，解決這一問題的思路是，政府管制者需要向被管制企業(yè)提供一種比較可信的保障機(jī)制，比如通過契約和法律手段保證政府的承諾在將來兌現(xiàn)，這就需要通過強(qiáng)化政府的契約精神，來規(guī)范政府的行為。同時，通過建立可置信的聲譽(yù)激勵機(jī)制與懲戒機(jī)制，引導(dǎo)政府部門提高、維持聲譽(yù)，以達(dá)到強(qiáng)化其自我約束、自我監(jiān)督的目的。

3.4 構(gòu)建城鎮(zhèn)污水處理行業(yè)PPP的法律法規(guī)體系

為促進(jìn)我國城鎮(zhèn)排水與污水處理行業(yè)PPP模式開展的有效性，應(yīng)該形成一套權(quán)威、統(tǒng)一的縱向一體化與橫向調(diào)節(jié)相結(jié)合的法規(guī)政策體系。從縱向上來看，由全國人大制定全國統(tǒng)一的PPP法律，對開展PPP模式的一些基本問題作出統(tǒng)一規(guī)定，這是PPP法規(guī)政策的核心；國務(wù)院可以出臺與法律相適應(yīng)的具體行政法規(guī)，用于指導(dǎo)PPP項(xiàng)目的規(guī)范開展；地方政府又可以根據(jù)國家的法律法規(guī)政策，結(jié)合地方實(shí)際出臺地方性法規(guī)。

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