論政府對民辦學(xué)校的再規(guī)制

康濤

摘要：政府規(guī)制是政府的一種治理工具，以彌補(bǔ)市場缺陷、矯正市場失靈為目的。政府對民辦學(xué)校進(jìn)行規(guī)制的基本目標(biāo)就是要確保其公益性的發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)。政府在行政管理過程中對民辦學(xué)校的監(jiān)管失靈主要表現(xiàn)在：功利主義的管理理念、控制主義的管理目的、行政主義的管理方式和形式主義的管理手段。政府應(yīng)將自身置于社會(huì)之中去進(jìn)行規(guī)制，實(shí)現(xiàn)規(guī)制與被規(guī)制的互動(dòng)，在信息交流和互動(dòng)中提升對民辦學(xué)校的管理水平和規(guī)制質(zhì)量，從而使規(guī)制成為引導(dǎo)民辦學(xué)校發(fā)展，而不僅僅是控制的治理工具。政府對民辦學(xué)校的規(guī)制也應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，以尋求政府規(guī)制的法治化，為我國民辦學(xué)校的自主發(fā)展提供穩(wěn)定、持續(xù)的法治支持。

關(guān)鍵詞：政府規(guī)制；民辦學(xué)校；教育管理；法治化

規(guī)制是指依據(jù)一定的規(guī)則對構(gòu)成特定社會(huì)的個(gè)人和構(gòu)成特定經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)進(jìn)行限制或鼓勵(lì)的行為。[1]政府規(guī)制緣起于糾正自然壟斷、負(fù)外部性、委托—代理關(guān)系的信息不對稱以及部分內(nèi)部性問題等市場失靈現(xiàn)象。政府規(guī)制的主體是政府行政機(jī)關(guān)，這些行政機(jī)關(guān)通過立法或其他形式被授權(quán)，通常被稱為規(guī)制者；政府規(guī)制的手段是各種規(guī)則，明確規(guī)定了限制被規(guī)制者的某些決策，如何限制以及被規(guī)制者違反規(guī)則將受到的各種制裁。[2]政府規(guī)制是政府的一種治理工具，以彌補(bǔ)市場缺陷、矯正市場失靈為目的，但不完全市場和不充分信息的問題無論在公共部門還是在私人部門都是普遍存在的。政府規(guī)制（government regulation）的內(nèi)涵在現(xiàn)當(dāng)代意義上差不多等同于國家干預(yù)，政府規(guī)制制度的產(chǎn)生有深刻的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)根源。

美國被公認(rèn)為是最早產(chǎn)生政府管制制度的國家，也是政府管制最為成熟的國家。[3]美國西北大學(xué)凱洛格管理學(xué)院終身教授史普博在其著作《管理與市場》中提到，政府規(guī)制是行政機(jī)構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場機(jī)制或間接改變企業(yè)和消費(fèi)者供需決策的一般規(guī)則或特殊行為。[4]根據(jù)規(guī)制目標(biāo)的區(qū)分，政府規(guī)制理論經(jīng)過了公共利益規(guī)制理論、利益集團(tuán)規(guī)制理論以及動(dòng)態(tài)博弈的均衡規(guī)制理論幾個(gè)發(fā)展階段。在這些理論的支持下，發(fā)達(dá)國家關(guān)于公共事業(yè)運(yùn)營實(shí)踐，大致經(jīng)歷了私有運(yùn)營—收歸國有規(guī)制—市場化放松規(guī)制—競爭與規(guī)制并存的公私合營的演進(jìn)路徑。[5]我國學(xué)術(shù)界將政府規(guī)制與政府管制和政府監(jiān)管的涵義統(tǒng)一看待，可將其理解為政府運(yùn)用公共權(quán)力，通過制定一定的規(guī)則，對個(gè)人和組織的行為進(jìn)行限制與調(diào)控，可將其視為政府向社會(huì)提供的一種特殊公共產(chǎn)品。[6]教育作為政府提供的公共產(chǎn)品之一，如果沒有政府的有效教育供給，許多個(gè)人所擁有的自然稟賦和才能也許都無法得到有效的開發(fā)和利用，無法成為個(gè)人謀求全面發(fā)展的幸福手段，社會(huì)的持續(xù)發(fā)展也將因缺乏基礎(chǔ)而無法實(shí)現(xiàn)。

一、政府對民辦學(xué)校規(guī)制的基本目標(biāo)

教育作為一種公益性事業(yè)，不能簡單地等同于一般的商品，單一的市場渠道不能平衡社會(huì)對教育的供求關(guān)系。為了保證教育的公益性，政府必須對民辦教育市場的介入做出必要的限制，必須對辦學(xué)者的行為進(jìn)行必要的規(guī)范，確保民辦學(xué)校公益性的發(fā)揮。[7]基于此，政府對民辦學(xué)校進(jìn)行規(guī)制的基本目標(biāo)就是要確保其公益性的發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)。《教育法》第八條規(guī)定：“教育活動(dòng)必須符合國家和社會(huì)公共利益?！睘榱舜_保教育的公益性，該法第二十五條規(guī)定：“國家鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體、其他社會(huì)組織及公民個(gè)人依法舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)。”《民辦教育促進(jìn)法》第三條規(guī)定：“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分?！钡?，我國民辦學(xué)校并沒有和公辦學(xué)校一樣被視做事業(yè)單位對待，在法人登記時(shí)被界定為“民辦非企業(yè)法人單位”。民辦學(xué)校和公辦學(xué)校的基礎(chǔ)性是相同的，都有不同程度的公益屬性，它們的不同點(diǎn)在于市場性的差異。完全公共屬性的公辦學(xué)校本身不具有市場性，其辦學(xué)行為、產(chǎn)品不能進(jìn)入市場，只是在某些辦學(xué)環(huán)節(jié)中與市場有關(guān)聯(lián)；而民辦學(xué)校的市場性則非常鮮明，相當(dāng)程度的辦學(xué)要素需要從市場獲得，因此民辦學(xué)校的市場性必須得到保證，但這并不意味著營利性的民辦學(xué)校教育質(zhì)量一定無保障。市場的一般規(guī)律是，高質(zhì)量才有高盈利，學(xué)校有創(chuàng)新、有價(jià)值才能得到更多的顧客。

因此，即便是營利性的民辦學(xué)校，也并不意味著它的教育質(zhì)量低劣。不論是公辦學(xué)校還是民辦學(xué)校，其所提供的教育服務(wù)都具有公益性。由于民辦教育具有公益性，其邏輯推論是民辦教育也應(yīng)當(dāng)像公辦學(xué)校一樣獲得政府的許可和支持。從公益性的角度看，保護(hù)和擴(kuò)大社會(huì)公共利益是政府最重要的職責(zé)之一，公益性程度是政府財(cái)政支持與否的重要依據(jù)，公益性程度越高，政府支持的力度也應(yīng)該越大。因此，政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步激發(fā)民辦學(xué)校的教育活力，滿足人民群眾多層次、多樣化的教育需求，形成以政府辦學(xué)為主體、全社會(huì)積極參與、公辦教育和民辦教育共同發(fā)展的格局。

二、政府管什么：外部監(jiān)管失靈

公共選擇學(xué)派主要代表人物美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯·麥吉爾·布坎南和戈登·塔洛克首先提出了政府失靈理論，認(rèn)為政府失靈就是指政府難以按照社會(huì)福利最大化原則行事。也就是說，政府并不能利用國家強(qiáng)制力主動(dòng)糾正市場失靈或市場缺陷，也不能實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源最優(yōu)配置，不僅不能糾正市場失靈或市場缺陷，反而會(huì)扭曲資源配置。[8]美國國家公共行政研究院院士戴維·L·韋默與加拿大蒙·弗雷澤大學(xué)商學(xué)院教授艾丹·R·維寧在合著的《政策分析——理論與實(shí)踐》中提出：在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府由于自身的局限性和外部約束因素的乏力，在行政管理過程中所出現(xiàn)的負(fù)面效應(yīng)被認(rèn)為是其失靈表現(xiàn)。[9]結(jié)合上述理論的提出，研究認(rèn)為我國政府對民辦學(xué)校的監(jiān)管失靈主要表現(xiàn)在：功利主義的管理理念、控制主義的管理目的、行政主義的管理方式和形式主義的管理手段。

（一） 功利主義導(dǎo)致的職能錯(cuò)位

1.職能錯(cuò)位的混亂現(xiàn)象

首先是職能主體錯(cuò)位，即本應(yīng)由民辦學(xué)校推動(dòng)運(yùn)行的職能卻由地方政府代行其事，本應(yīng)交由市場進(jìn)行基礎(chǔ)性資源配置的權(quán)力卻攬于政府手中。利用行政權(quán)力左右民辦學(xué)校的辦學(xué)理念，造成了學(xué)校本身發(fā)展思路上的困厄。其次是職能規(guī)范錯(cuò)位，即權(quán)力規(guī)范與非權(quán)力規(guī)范人為混淆，或是將權(quán)力規(guī)范化做非權(quán)力規(guī)范，或是將非權(quán)力規(guī)范當(dāng)做權(quán)力規(guī)范。我國民辦學(xué)校的外部監(jiān)管主體涉及教育主管部門、財(cái)政部門、公安部門、安全生產(chǎn)監(jiān)管、價(jià)格主管部門、衛(wèi)生部門、質(zhì)檢、食品藥品監(jiān)管部門等行政部門。錯(cuò)綜復(fù)雜的行政機(jī)構(gòu)在同一狹窄市場空間里同步執(zhí)法，容易導(dǎo)致各自為政、自成體系、互不協(xié)調(diào)、互不配合甚至相互推諉。endprint

2.問題產(chǎn)生的原因分析

從管理實(shí)踐上分析，政府對民辦學(xué)校監(jiān)管上的職能錯(cuò)位，其背后的成因是功利主義下的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)和行政考核。政府的運(yùn)行需要雄厚的經(jīng)濟(jì)支持，由于政府財(cái)權(quán)與事權(quán)常常表現(xiàn)出不對等的狀態(tài)，而且政府機(jī)構(gòu)工作人員也都是理性的“經(jīng)濟(jì)人”，他們?yōu)榱藢?shí)現(xiàn)自身利益的最大化，往往偏向于有經(jīng)濟(jì)實(shí)力且愿意給予政府經(jīng)濟(jì)支持的部門，樂于涉足可以帶來豐厚利益的領(lǐng)域。在中央集中制度安排下，地方政府的目標(biāo)是追求“晉升業(yè)績最大化”。[10]行政考核上，統(tǒng)計(jì)數(shù)字、書面報(bào)告以及領(lǐng)導(dǎo)的肯定作為考核、獎(jiǎng)懲、提拔干部的主要功績依據(jù)。受利益機(jī)制的驅(qū)動(dòng)，為了能夠通過考核、獲得升遷，一些政府機(jī)構(gòu)工作人員將“備考”精力放在上級官員感興趣或者是容易出成績、有效益的職能履行上，投上級所好，為上級“服務(wù)”，而對公共服務(wù)的提供、實(shí)際工作成果的檢驗(yàn)以及民眾的評價(jià)則不予理會(huì)。由于管理角色不清、監(jiān)管理念錯(cuò)位、職能權(quán)責(zé)不明，致使在民辦學(xué)校管理工作中機(jī)制僵硬、管理不順，政府職能的越位干涉導(dǎo)致多頭審批、多頭管理或只批不管、只收費(fèi)不管理的混亂局面。政府監(jiān)管上的職能錯(cuò)位不僅不利于市場主體合理的規(guī)制預(yù)期，而且還不適當(dāng)?shù)卦龃罅耸袌鼋灰椎某杀尽?/p>

（二） 控制主義導(dǎo)致的職能越位

1.職能越位的負(fù)面效果

一是“官本位”思想下的權(quán)力濫用。李克強(qiáng)總理曾對政府的“控制主義”提出過嚴(yán)厲批評：“我們有些時(shí)候，地方自己創(chuàng)造了很好的經(jīng)驗(yàn)，值得推廣。結(jié)果只要一總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，政府就要拿過來，要推廣就要先審批！一些政府工作人員總是習(xí)慣于什么都要管起來，這種方式必須要改！”[11]我國政府部門的一些管理者仍然習(xí)慣于按傳統(tǒng)行政思維去管理市場，行政審批的不合理和過多過濫，就是政府取代市場的典型表現(xiàn)。過多過濫的行政審批不僅妨礙了市場機(jī)制作用的有效發(fā)揮，而且在一定程度上成為行政職權(quán)尋租和腐敗滋生的土壤。

二是職能范圍越位。雖然近年來逐漸清晰了民辦學(xué)校審批職責(zé)，但在管理上，不同的地區(qū)教育主管部門所直接管理的單位設(shè)置和職能又各不相同，有些地方管理職責(zé)和管理分工又不明確，致使在管理上存在職能越位的現(xiàn)象。由于缺乏相應(yīng)的管理標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督評價(jià)體系，導(dǎo)致民辦學(xué)校管理工作中出現(xiàn)職權(quán)交叉、管理滯后，有利大家爭、無利大家推等不作為、亂作為的管理弊端。

2.問題產(chǎn)生的原因分析

中國傳統(tǒng)的人治思想，濃重的官本位意識(shí)，導(dǎo)致了政府對民辦學(xué)校管理上的“控制主義”。政府過分強(qiáng)調(diào)自己的功用，對市場活動(dòng)指手劃腳，限制了市場作用的發(fā)揮，甚至以行政力量代替市場機(jī)制。受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，我國實(shí)行了多年的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，中央政府擁有絕對的權(quán)力，政府職能無限膨脹。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府職能內(nèi)涵及其結(jié)構(gòu)理應(yīng)轉(zhuǎn)換和重組，而內(nèi)含著“政府萬能”和“無限責(zé)任”的傳統(tǒng)統(tǒng)治理念仍根深蒂固。政府仍被視為是國家和社會(huì)公共事務(wù)的唯一管理主體和權(quán)力中心；政府運(yùn)用國家賦予的強(qiáng)制性力量來汲取和整合一切資源，包攬一切國家和社會(huì)公共事務(wù)；政府通過政治性權(quán)威和指令性政策，自上而下地單向運(yùn)行政府權(quán)力，負(fù)責(zé)一切公共物品和公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供。在民辦教育領(lǐng)域，以命令和服從關(guān)系為主要特征的教育行政理念影響深遠(yuǎn)，教育行政部門總是試圖通過無所不包的行政命令來實(shí)現(xiàn)對民辦高等教育的全面控制。由此，政府職能的全面擴(kuò)張，即政府角色的“越位”難以避免。[12]

此外，缺乏嚴(yán)明的法律和強(qiáng)有力的監(jiān)督約束機(jī)制是政府“控制主義”蔓延的另一成因。正如法國著名的啟蒙思想家孟德斯鳩所指出的那樣：“一切有權(quán)利的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不移的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)利的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止。”我國目前還沒有專門的法律對政府的職能范圍和履行過程及方式做具體的限定，現(xiàn)有的監(jiān)督約束機(jī)制也極不健全，行政監(jiān)督的渠道不暢；監(jiān)管主體缺乏應(yīng)有的地位和獨(dú)立性，無法規(guī)范和約束政府工作人員的行為，而且許多監(jiān)督形式軟弱無力；監(jiān)督信息不對稱，缺乏開放性和透明度，立法機(jī)關(guān)和公民很難有效地對政府機(jī)構(gòu)和官員進(jìn)行監(jiān)督。[13]政府集權(quán)往往導(dǎo)致權(quán)力濫用，要防止濫用權(quán)力必須以權(quán)力制約權(quán)力。行政權(quán)是一種國家賦予的支配他人的力量，如果對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的活動(dòng)不加以嚴(yán)明地監(jiān)控，權(quán)力極易被濫用，造成對管理客體的侵犯。

（三） 行政主義導(dǎo)致的能力不足

1.能力不足的實(shí)踐表征

結(jié)構(gòu)—功能主義的創(chuàng)立者阿爾蒙德曾提出，政府能力是指政府能否成功地適應(yīng)環(huán)境挑戰(zhàn)的程度。[14]在傳統(tǒng)行政管理的慣性思維下，政府往往強(qiáng)制性采用行政方式來管理教育教學(xué)這種專業(yè)性的工作，常常導(dǎo)致行政強(qiáng)制與專業(yè)自主之間的沖突，雖然能夠使教育教學(xué)活動(dòng)有序進(jìn)行，但過于依賴行政權(quán)威，容易導(dǎo)致政府管理實(shí)踐中的“行政主義”。

從民辦學(xué)校的管理實(shí)踐來看，政府雖履行了行政職能，但局限于行政框架之內(nèi)，致使服務(wù)能力有限，對行政工具的使用和把握單一且缺乏專業(yè)性，如對準(zhǔn)入規(guī)制、價(jià)格規(guī)制和質(zhì)量規(guī)制之間的關(guān)系缺乏協(xié)調(diào)措施，激勵(lì)相容度不夠。如一些地方制定出的規(guī)制政策原則性規(guī)定多，針對性弱，更多體現(xiàn)了對上級政策法規(guī)的復(fù)制，不能滿足社會(huì)對民辦學(xué)校的管理需求，利益相關(guān)者的權(quán)益無法得到保證。僅僅依靠行政力量管理民辦教育，會(huì)造成民辦學(xué)校在辦學(xué)上因循守舊和呆板僵硬，而且容易出現(xiàn)行政權(quán)力干預(yù)專業(yè)權(quán)力的現(xiàn)象。當(dāng)政府行政權(quán)力超出了一定的邊界成為民辦教育領(lǐng)域的支配力量時(shí)，就會(huì)造成行政化的問題。

2.問題產(chǎn)生的原因分析

在傳統(tǒng)行政管理思想的影響下，“科層取向”一直是民辦學(xué)校管理中的強(qiáng)勢模式?；凇皩ｉT化”、“等級制”、“技術(shù)化”、“非人格化”等基本思想的“科層制”，在為現(xiàn)代社會(huì)的組織管理提供有效工具的同時(shí)，在現(xiàn)實(shí)的民辦學(xué)校管理實(shí)踐中逐漸陷入了“管理主義”的泥沼，如規(guī)矩越多越好、要求越高越好、考核指標(biāo)越量化越好等，由此造成管理思想僵化、制度和考核指標(biāo)非人性化、管理過程機(jī)械化操作等弊端。政府組織被更多地視為設(shè)定職能、授予權(quán)力和正式結(jié)構(gòu)的結(jié)合體，而不是一個(gè)服務(wù)體，在管理上，也是講求計(jì)劃和控制功能，視組織成員和民眾為管制的對象和客體，而忽視了為民眾的服務(wù)功能。[15]endprint

在傳統(tǒng)行政理念中，政府扮演了生產(chǎn)者、監(jiān)督者、控制者的全能角色，既是掌舵者，也是劃槳者，政府作為社會(huì)唯一的權(quán)力中心，所有的社會(huì)資源由其壟斷支配，它可以對所有的社會(huì)領(lǐng)域的事務(wù)進(jìn)行管制或強(qiáng)制干預(yù)。[16]在政治博弈中，政府考慮的是如何平衡利益沖突，而非實(shí)現(xiàn)社會(huì)的共同利益。[17]其結(jié)果是，政策總是有利于政治影響力較大的一方，而不利于政治影響力較小的另一方。結(jié)果導(dǎo)致政府政策或者對少數(shù)人極其有利而輕微地?fù)p害大多數(shù)人的利益，或者對大多數(shù)人帶來少許好處而嚴(yán)重?fù)p害少數(shù)人的利益。

（四） 形式主義導(dǎo)致的職能缺位

1.職能缺位的突出隱患

古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的奠基人亞當(dāng)·斯密指出，市場機(jī)制是一只“看不見的手”，可以實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。[18]但在實(shí)踐中，市場機(jī)制并不總是萬能的，它也存在自身無法或暫時(shí)難以克服的缺陷，這就要求政府在市場失靈的情況下適時(shí)干預(yù)。政府職能“缺位”主要指政府該管的沒管或沒管到位。

首先是規(guī)劃管理上的缺位。目前，國家層面缺乏對民辦學(xué)校的戰(zhàn)略規(guī)劃，究竟民辦學(xué)校與公辦學(xué)校的結(jié)構(gòu)比例應(yīng)該如何控制，怎樣進(jìn)行戰(zhàn)略布局，實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，促進(jìn)我國整體教育發(fā)展進(jìn)程，都沒有具體的指導(dǎo)。另外，缺乏戰(zhàn)略眼光，也無形中對發(fā)展中存在的危機(jī)不敏感，不能控制辦學(xué)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。一些地市政府近些年雖然提出過民辦學(xué)校發(fā)展的構(gòu)想，但并未形成具體的規(guī)劃，也沒有具體明確的發(fā)展目標(biāo)，對于如何進(jìn)行戰(zhàn)略定位、實(shí)施發(fā)展構(gòu)想、改進(jìn)提高民辦學(xué)校整體發(fā)展?fàn)顩r，沒有清晰的思路和設(shè)定。政府在民辦學(xué)校管理上缺乏規(guī)劃，但“喊口號”、“定計(jì)劃”等“形式主義”的“假大空”現(xiàn)象則層出不窮。

其次，政府維護(hù)公平競爭的職能缺位。部分民辦學(xué)校虛假廣告、搶奪生源、惡性競爭等行為破壞了“統(tǒng)一、公開、公正”的市場競爭原則與環(huán)境，是對教育經(jīng)營權(quán)的一種蔑視和掠奪，也是對建議市場作為資源配置基礎(chǔ)要素的排斥和壓抑，不利于真正民辦學(xué)校市場主體的培育。此外，地方政府在“政策解讀”和“政績”上的“偏好”，導(dǎo)致了對民辦學(xué)校財(cái)政資助上的缺位和人為的競爭環(huán)境不平等。這些現(xiàn)象不但不能幫助地方政府有效地保護(hù)和促進(jìn)地方教育、文化、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，反而破壞了市場的競爭秩序，妨礙了地區(qū)的經(jīng)濟(jì)文化繁榮。

2.問題產(chǎn)生的原因分析

任何管理的政策、制度規(guī)范都存在著形式合理性和實(shí)質(zhì)合理性的問題。形式合理性并不能帶來所謂的實(shí)質(zhì)合理性。即使理論上是最完美的制度，也可能在實(shí)踐運(yùn)作中挫傷為其帶來意義的目的與價(jià)值。如果僅僅拘泥于形式上的完善和精確，沒有對形式合理性所表現(xiàn)出來的規(guī)范和技術(shù)做出批判性的思考和價(jià)值的審視的話，一味追求形式上的東西，就會(huì)產(chǎn)生形式主義的問題。[19]由于各地各級政府對民辦學(xué)校的價(jià)值期待不同，對其發(fā)展的關(guān)注、重視程度也不同。從政府所制定的相關(guān)規(guī)劃與現(xiàn)實(shí)執(zhí)行對比來看，基本上都是“雷聲大雨點(diǎn)小”、“虎頭蛇尾”。大多數(shù)的發(fā)展規(guī)劃沒有真正成為決策依據(jù)，其戰(zhàn)略性的發(fā)展規(guī)劃缺少年度性或階段性執(zhí)行計(jì)劃，缺少規(guī)劃和計(jì)劃執(zhí)行情況評估、反饋、監(jiān)督，缺少依據(jù)評估監(jiān)督對規(guī)劃和計(jì)劃提供建設(shè)性補(bǔ)充，缺少相應(yīng)配套的法規(guī)、機(jī)制保障等，使政府規(guī)劃、宏觀調(diào)控流于形式主義。

其次，對政府職能部門的外部監(jiān)督除了國家司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，還應(yīng)該包括社會(huì)團(tuán)體監(jiān)督、人民群眾的監(jiān)督和社會(huì)輿論的監(jiān)督等。目前我國政府外部監(jiān)督機(jī)制不健全，這就為掌權(quán)者行政不作為、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，或隨心所欲干涉市場、甚至人為造租、尋租創(chuàng)造了條件。政府與民辦學(xué)校之間缺乏互動(dòng)的合作平臺(tái)基礎(chǔ)和渠道機(jī)制，致使管理的難度相對較大。健全的中介組織是構(gòu)建良好的公共治理制度的不可或缺的重要環(huán)節(jié)，是避免“政府失靈”和“市場失靈”的重要方面。[20]目前，我國各地已形成網(wǎng)絡(luò)狀的高等教育社會(huì)組織，但是，它們大多掛靠在教育行政機(jī)關(guān)之下，其應(yīng)有的咨詢、協(xié)調(diào)、評估、監(jiān)督、考核等服務(wù)功能作用未能充分發(fā)揮出來。

三、智慧型規(guī)制：政府治理工具的創(chuàng)新

政府規(guī)制是法律授權(quán)的政府規(guī)制機(jī)構(gòu)，依照一定的法規(guī)對被規(guī)制者（主要是企業(yè)）所采取的一系列行政管理與監(jiān)督行為，它是政府向社會(huì)提供的一種特殊公共產(chǎn)品。[21]傳統(tǒng)的公共利益規(guī)制理論以市場失靈和福利經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)，認(rèn)為由于外部性、壟斷等市場失靈現(xiàn)象影響了資源配置效率，降低了社會(huì)福利，因此有必要由政府對此進(jìn)行干預(yù)。[22]政府作為公共利益的代表，會(huì)從公共利益出發(fā)對市場進(jìn)行規(guī)制，如限制壟斷高價(jià)、征收庇古稅、確定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及服務(wù)條件等，目的就是為了防止企業(yè)利用市場優(yōu)勢地位制定壟斷高價(jià)，損害社會(huì)福利，同時(shí)完善市場環(huán)境，保障市場競爭，以緩解市場失靈和提高社會(huì)福利水平。[23]但暴露出的缺乏競爭、效率低下、成本較高、服務(wù)質(zhì)量較低等問題，使得人們開始對政府規(guī)制的效果產(chǎn)生質(zhì)疑。

威爾遜的“價(jià)值中立”、韋伯的“理性官僚制”以及泰勒的科學(xué)管理理論把效率作為終極性價(jià)值來敬仰，認(rèn)為效率是最大的善。新公共行政學(xué)派批判傳統(tǒng)公共行政效率至上的工具理性，反對政治—行政二分法，質(zhì)疑非人格化的理性官僚制的合理性和合法性，倡導(dǎo)社會(huì)公平的價(jià)值訴求，但這并不意味著他們是完全排斥效率觀的。他們并不是否定效率本身，相反，他們提出的回應(yīng)性政府的構(gòu)建、社會(huì)價(jià)值公平的分配、對弱勢群體利益的關(guān)注、集合機(jī)會(huì)公平和結(jié)果公平的社會(huì)公平制度的建立都離不開政府部門高效的運(yùn)作和管理，而社會(huì)公平的體現(xiàn)之一——政府組織內(nèi)部管理的公平——也在一定程度上反映了政府部門重視內(nèi)部管理的效率。[24]英國學(xué)者克里斯托弗·胡德在《監(jiān)管政府：節(jié)儉、優(yōu)質(zhì)與廉政體制設(shè)置》一書中，從監(jiān)管角度討論歐洲公共管理中政府行為的問責(zé)和制約機(jī)制，發(fā)現(xiàn)政府站在引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展的過程中，采用的監(jiān)管總是難以脫離“解除規(guī)制”與“增加監(jiān)管”的鏡像式發(fā)展悖論。[25]

我國學(xué)者在政府規(guī)制改革方面的基本共識(shí)是：我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下轉(zhuǎn)化過來的政府規(guī)制觀念、體制、結(jié)構(gòu)等存在諸多問題，改革迫在眉睫；但我國政府規(guī)制改革的基本模式應(yīng)區(qū)別對待，采取放松與強(qiáng)化并重的策略；改革的基本方向是合理、高效、法定、公正、獨(dú)立。[26]張康之與張乾友在《公共行政學(xué)》中提出，中國政府在引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展的過程中，總是采用的一種監(jiān)管手段叫做“智慧型監(jiān)管”。這與西方國家的監(jiān)管不論是在目標(biāo)上還是在手段上都有很大的不同。[27]這也給民辦學(xué)校的政府再規(guī)制提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒，政府應(yīng)將自身置于社會(huì)之中去進(jìn)行規(guī)制，這樣才能設(shè)身處地地從規(guī)制方出發(fā)，實(shí)現(xiàn)規(guī)制與被規(guī)制的互動(dòng)，在信息交流和互動(dòng)中提升管理水平和規(guī)制質(zhì)量，從而使規(guī)制成為引導(dǎo)民辦學(xué)校發(fā)展而不僅僅是控制的治理工具。endprint

四、依法行政：政府對民辦學(xué)校規(guī)制的有效轉(zhuǎn)變

（一） 政府規(guī)制的法治化

政府的一切活動(dòng)都必須依法進(jìn)行，政府的職權(quán)也必須依靠法律來加以保證，通過法律保障政府行為的合法化和規(guī)范化，把政府行為納入法制化的軌道。同樣，政府對民辦學(xué)校的規(guī)制也應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，以尋求政府規(guī)制的法治化。[28]

行政組織一經(jīng)設(shè)立便享有法律所賦予的職權(quán)，擁有相應(yīng)的權(quán)力以及權(quán)威資源，借助于權(quán)力以及權(quán)威去對市場活動(dòng)和廣泛的社會(huì)生活進(jìn)行干預(yù)與管理。行政權(quán)與生俱來的擴(kuò)展性和行政人員作為人的自利性都會(huì)威脅權(quán)力行使的邊界，因而必須以法的強(qiáng)制力來保證職權(quán)的設(shè)定與履行，保證權(quán)力的邊界不被僭越。政府規(guī)制主體對行政事務(wù)的管轄權(quán)力及管轄權(quán)限都必須有法律法規(guī)的明確授予和明確界定，無論是超越職責(zé)還是超越權(quán)限，都構(gòu)成越權(quán)違法。在職權(quán)法定的基礎(chǔ)上，職權(quán)的法制化還要進(jìn)一步要求清晰界定權(quán)力的邊界，理清政府與市場、政府與社會(huì)、政府與公民間的關(guān)系，明確各自的職能，各盡其責(zé)。只有明確了政府規(guī)制的職責(zé)邊界，才能避免政府缺位、越位、錯(cuò)位現(xiàn)象的發(fā)生，才能真正推動(dòng)政府的有效職能轉(zhuǎn)變。

（二） 法無授權(quán)不可為

從教育立法發(fā)展的歷史可以看到，教育法制是現(xiàn)代國家教育發(fā)展的一個(gè)重要特征。在許多發(fā)達(dá)國家，當(dāng)教育問題關(guān)系到國家的根本利益時(shí)，它們都無一例外地訴求法律，法律就成了政府保證、鞏固、促進(jìn)和發(fā)展教育的一項(xiàng)基本措施。[29]依法行政不僅意味著公共行政主體要依據(jù)法律、法規(guī)開展公共治理活動(dòng)，而且要求各個(gè)行政主體依據(jù)法的精神開展社會(huì)治理。[30]作為一種行政管理模式，接受法的規(guī)范和約束一直都被認(rèn)為是依法行政的精髓，行政機(jī)關(guān)及行政工作人員要嚴(yán)格遵守法律，自覺運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)行政工作，法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為。

行政組織是一個(gè)集職位、崗位為一體的集合體，行政職權(quán)的行使和行政職能的實(shí)現(xiàn)，都需要通過行政人員來進(jìn)行。行政人員既代表了政府也反映了政府的形象，行政人員為實(shí)現(xiàn)具體的行政目標(biāo)而開展的行政管理活動(dòng)的行政行為不僅是政府政策的直接體現(xiàn)，也是公眾對政府最直觀的感受。政府與社會(huì)、市場的接觸中，所存在的主要是行政人員的行政行為，行政行為能否不受行政人員個(gè)人差異的影響而產(chǎn)生不同的效果，就需要受到法律的規(guī)范和控制。依法行政是規(guī)范政府行為和行政人員行政行為的前提和基礎(chǔ)，行政機(jī)關(guān)和受雇于政府的行政人員在管理國家和社會(huì)公共事務(wù)的過程中所行使的權(quán)力必須要有法律依據(jù)，其行為必須受到法律的約束，受到法律法規(guī)所規(guī)定的相關(guān)主體的監(jiān)督。

（三） 法治政府建設(shè)

《貞觀政要》中記載有戴胄犯顏執(zhí)法的典故，至今，“法者，國家所以布大信于天下”的至理名言仍然穿越歷史滄桑，閃耀著智慧的光芒。法治的目標(biāo)是捍衛(wèi)正義、實(shí)現(xiàn)正義，它也是實(shí)現(xiàn)正義和至善的唯一道路。政府在社會(huì)性規(guī)制方面存在的嚴(yán)重監(jiān)管不足甚至是監(jiān)管缺失等問題，主要原因都是因?yàn)樯鐣?huì)性的法律、法規(guī)比較零散，缺乏有效的法律執(zhí)行和監(jiān)管機(jī)制。[31]法治的目的就在于把公共權(quán)力裝進(jìn)籠子，接受有效監(jiān)督，從而保障公民的基本權(quán)利和自由。正是基于這種判斷，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，依靠法制建設(shè)、依法治國、建設(shè)法治政府，把“權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”。根據(jù)法治原則，法治政府的具體行政行為、抽象行政行為都應(yīng)堅(jiān)持為人民服務(wù)，最大限度地體現(xiàn)人民利益。[32]

建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府的職能，增強(qiáng)政府的公信力和執(zhí)行力。政府在民辦學(xué)校監(jiān)管上，要?jiǎng)?chuàng)造公平和可預(yù)見的法治環(huán)境，完善行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與相結(jié)合的市場監(jiān)管體系，建立健全社會(huì)信用體系，實(shí)行信用監(jiān)督和失信懲戒制度，整頓和規(guī)范教育市場的經(jīng)濟(jì)秩序，形成政府、民辦學(xué)校、社會(huì)共同建設(shè)的統(tǒng)一、開發(fā)、競爭、有序的現(xiàn)代民辦學(xué)校市場體系。過去政府對市場的監(jiān)管，一部分要轉(zhuǎn)移到社會(huì)對市場的監(jiān)管。一些發(fā)達(dá)國家都是這樣，社會(huì)組織高度發(fā)達(dá)，具有承接政府權(quán)力轉(zhuǎn)移的基本功能，并能通過行業(yè)自律實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)管，通過項(xiàng)目管理和服務(wù)合同出租實(shí)現(xiàn)承接政府的部分社會(huì)管理及公共服務(wù)職能。對于民辦學(xué)校的社會(huì)管理，我們也可以借鑒這一點(diǎn)，通過進(jìn)一步完善社會(huì)管理政策和法律、法規(guī)，依法管理和規(guī)范社會(huì)組織、社會(huì)事務(wù)，妥善處理矛盾沖突，維護(hù)社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)公正。從人治到法治，民辦學(xué)校的管理必須改變?nèi)烁駲?quán)威、行政權(quán)威高于法律權(quán)威的局面，在繼續(xù)建立穩(wěn)定的科層制程序體系和規(guī)則體系下，更要加強(qiáng)法的執(zhí)行力度，為我國民辦學(xué)校的自主發(fā)展提供穩(wěn)定、持續(xù)的法治支持。

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