淺析少數(shù)民族地區(qū)人民調(diào)解制度適用中存在的問題和對(duì)策

木里藏族自治縣是一個(gè)多民族雜居的少數(shù)民族地區(qū)，面對(duì)新形勢(shì)下復(fù)雜多變的矛盾糾紛，如何調(diào)和人民調(diào)解制度與各民族風(fēng)俗、習(xí)慣之間的矛盾，使兩者之間較好的進(jìn)行良性互動(dòng)，在最大限度增加木里縣的社會(huì)穩(wěn)定因素和最大限度減少社會(huì)不穩(wěn)定因素中，是基層人民調(diào)解工作要研究解決的問題。

1 調(diào)解制度的概念及歷史淵源

人民調(diào)解制度是指在人民調(diào)解委員會(huì)主持下，以國(guó)家的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和社會(huì)公德為依據(jù)，對(duì)民間糾紛當(dāng)事人進(jìn)行說服教育、規(guī)勸疏導(dǎo)，促使糾紛各方當(dāng)事人互諒互讓，平等協(xié)商，自愿達(dá)成協(xié)議，消除紛爭(zhēng)的一種群眾自治活動(dòng)。它是人民司法工作的必要補(bǔ)充，得力助手。

調(diào)解制度在中國(guó)具有悠久的歷史底蘊(yùn)，是我國(guó)傳統(tǒng)的矛盾解決機(jī)制，已被實(shí)踐了數(shù)千年，早在3000多年前，在西周奴隸制時(shí)代開始，便有了“調(diào)人”、“胥史”的官職，專司調(diào)解糾紛，平息訴訟維護(hù)社會(huì)秩序的工作，傳統(tǒng)文化中的“息訴”、“和為貴”、“訴則兇”等觀念至今仍深入人心，故調(diào)解制度又被譽(yù)為“中華民族的創(chuàng)舉”。我國(guó)在國(guó)際上還享有“東方經(jīng)驗(yàn)”、“東方一枝花”的美譽(yù)，經(jīng)過秦朝、漢朝、晉朝、唐朝、明朝、清朝等朝代發(fā)展，調(diào)解逐漸成為了緩解社會(huì)矛盾內(nèi)部矛盾、維護(hù)封建階級(jí)統(tǒng)治的重要手段，

2 少數(shù)民族地區(qū)人民調(diào)解制度適用中存在的問題及原因分析

（一）涼山州木里藏族自治縣人民調(diào)解工作開展情況

木里藏族自治縣作為全國(guó)最穩(wěn)定藏區(qū)，人民調(diào)解組織在化解矛盾糾紛、維護(hù)一方穩(wěn)定方面發(fā)揮了舉足輕重的作用，作為多民族雜居的少數(shù)民族自治縣，木里縣有其特殊的民族特點(diǎn)，全縣面積13246.38平方千米，全縣總?cè)丝?37262人，境內(nèi)有藏、彝、漢、蒙古、回、苗、納西、布依、傈僳等22中民族，其中超出千人的有藏、彝、漢、蒙古、苗族、納西、布依七個(gè)民族，全縣轄3各區(qū)，1個(gè)鎮(zhèn)，28個(gè)鄉(xiāng)，9個(gè)牧場(chǎng)，113個(gè)行政村，木里藏族自治縣各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)及人民調(diào)解組織在黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)和縣法院的指導(dǎo)下，做了大量工作，制度體系不斷完善，人民調(diào)解工作成效顯著，截止2014年，人民調(diào)解組織建設(shè)完成了全部覆蓋，有效維護(hù)了木里藏族自治縣的社會(huì)穩(wěn)定和政治安定，積極發(fā)揮了維護(hù)藏區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的“第一道防線”作用。

（二）木里藏族自治縣農(nóng)村矛盾糾紛的特點(diǎn)

民間糾紛主題多元化復(fù)雜化，木里縣作為全國(guó)僅有的兩個(gè)藏族自治縣，也是四川唯一的藏族自治縣，幅員遼闊、資源豐富，近年來不斷發(fā)展，逐步從一個(gè)封閉落后少數(shù)民族邊遠(yuǎn)山區(qū)縣城向產(chǎn)業(yè)大縣發(fā)展，人民也開始走出大山逐步解放思想，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，群眾思想意識(shí)不斷提高，人與人之間的關(guān)系也變得復(fù)雜多樣，特別是近年來，木里藏族自治縣農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水電開發(fā)等多個(gè)大項(xiàng)目開發(fā)后，村民與開發(fā)單位之間的矛盾糾紛更是成高發(fā)態(tài)勢(shì)，特別作為木里藏族自治縣這樣的多民族雜居的地方，由于各民族風(fēng)俗習(xí)慣不同，社會(huì)關(guān)系更是錯(cuò)綜復(fù)雜，使得矛盾糾紛不僅僅有一般的民事糾紛，還有輕微的刑事違法行為和違反社會(huì)道德而引起的糾紛，特別是所涉及的宗教問題尤為復(fù)雜。調(diào)解還具有反復(fù)性，極少數(shù)糾紛雖已經(jīng)解決，當(dāng)事人也同意調(diào)解結(jié)果，但是正真執(zhí)行時(shí)，當(dāng)事人又會(huì)反悔甚至?xí)霈F(xiàn)執(zhí)行后一方當(dāng)事人又“找后賬”要推翻協(xié)議的。

（三）木里藏族自治縣在人民調(diào)解工作開展中存在的問題及原因

經(jīng)過近年來的努力，木里藏族自治縣的人民調(diào)解工作雖然取得了很大成績(jī)，但是相對(duì)于外面一些發(fā)達(dá)地區(qū)來說差距是必然存在的，在我從事5年的基層司法行政工作中，我了解到，木里藏族自治縣人民調(diào)解工作開展中仍然存在的難度和問題。

（1）人民調(diào)解組織機(jī)構(gòu)不健全

雖然全縣29個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，113個(gè)行政村都設(shè)立了人民調(diào)解委員會(huì)，但是均沒有經(jīng)過專門選舉產(chǎn)生，全部混同于村委會(huì)、村黨支部換屆選舉中設(shè)立，調(diào)解委員會(huì)主任均由村主任或村支部書記兼任，包括調(diào)解委員會(huì)成員，大多有村三職或者村民小組長(zhǎng)兼任，但是，由于村組干部職務(wù)多，工作任務(wù)繁重，無法把主要精力放在人民調(diào)解工作上，使得人民調(diào)解委員會(huì)的設(shè)立基本變成了形式，沒有發(fā)揮實(shí)質(zhì)效益。

（2）人民調(diào)解員素質(zhì)有待提高

木里縣29個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解員的文化素質(zhì)基本達(dá)標(biāo)，但是對(duì)于村級(jí)調(diào)解委員會(huì)調(diào)解員確普遍呈年齡大、文化素質(zhì)低的態(tài)勢(shì)，具統(tǒng)計(jì)，木里藏族自治村級(jí)調(diào)解員文化水平比例為：小學(xué)文化水平比例高達(dá)48.2℅，初中文化水平占34.5℅，高中文化水平以上學(xué)僅占了17.3℅，而且大多調(diào)解員有村兩委干部兼任，年齡普遍偏高，也由于經(jīng)濟(jì)條件落后，大多數(shù)文化水平高，積極調(diào)解工作的優(yōu)秀年輕人才不愿意常年呆在家鄉(xiāng)，多在外打工優(yōu)秀人才流失嚴(yán)重。

（3）人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)落實(shí)困難

由于人民調(diào)解委員會(huì)在調(diào)解糾紛時(shí)不收取任何費(fèi)用，基層司法行政機(jī)關(guān)通過爭(zhēng)取同級(jí)人民政府財(cái)政補(bǔ)貼，但是地方財(cái)政困難，沒有更多精力支持人民調(diào)解工作，雖然也規(guī)定人民調(diào)解案件計(jì)件計(jì)酬制，但是每個(gè)案件要上報(bào)需要很多復(fù)雜程序，卷宗要求太高，這無疑對(duì)知識(shí)文化水平偏低的少數(shù)民族地區(qū)干部來說難度極大，既是上報(bào)了，每個(gè)案件的酬金也很低，所以計(jì)件計(jì)酬至對(duì)木里縣人民調(diào)解委員會(huì)來說基本上是形同虛設(shè)。

（4）多民族雜居，各民族風(fēng)俗習(xí)慣與法制調(diào)解矛盾存在

木里縣雖說是藏族自治縣實(shí)際上所居住的少數(shù)民族多大22種，各民族都有其不同的民族風(fēng)俗習(xí)慣，幾千年的文化傳承，各民族對(duì)于解決矛盾糾紛都有其不同的習(xí)慣，特別是在一些邊遠(yuǎn)山區(qū)，這些思想更是根深蒂固，法制調(diào)解的介入無疑有許多問題和矛盾。

木里藏族自治縣的人民大多性情耿直，豪爽大方，就從民族比例最高的藏族和彝族說起，藏民族由于受藏傳佛教的影響，人民內(nèi)部德高望重的長(zhǎng)者在藏族民間調(diào)解中起重要作用，對(duì)于生性豪爽的藏族人民來說，人民調(diào)解制度調(diào)解程序、調(diào)解過程太過于繁瑣、復(fù)雜；彝族人民的家支文化根深蒂固，對(duì)彝族同胞來說，家支的權(quán)威性，父子之間、兄弟之間的關(guān)系是最權(quán)威的關(guān)系，只要家支成員有事，大多數(shù)家支成員會(huì)參與進(jìn)來，較大矛盾糾紛發(fā)生后，他們往往不太會(huì)理智找調(diào)委會(huì)解決，而是常會(huì)聚集幾十甚至上百人參與解決，這無疑加大了人民調(diào)解的難度。民族風(fēng)俗習(xí)慣與法制調(diào)解矛盾還大量存在，特別是在這樣一個(gè)多民族雜居的地方來說，表現(xiàn)尤為突出。

3 少數(shù)民族地區(qū)人民調(diào)解制度完善的對(duì)策措施

（一）健全基層人民調(diào)解組織機(jī)構(gòu)，完善人民調(diào)解制度體系

規(guī)范人民調(diào)解委員會(huì)選任制度，完善人民調(diào)解委員會(huì)成員的選任機(jī)制，逐步在調(diào)解委員會(huì)中加大女性調(diào)解員、級(jí)少數(shù)民族調(diào)解員比例。

（二）多種形式提高調(diào)解隊(duì)伍素質(zhì)建設(shè)

（1）加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，由司法行政機(jī)關(guān)牽頭，各級(jí)政府配合每年至少開展兩次有針對(duì)性的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并進(jìn)行交流，對(duì)各自遇到的難題交流經(jīng)驗(yàn)，提高矛盾糾紛調(diào)解能力。

（2）切實(shí)落實(shí)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)和報(bào)酬，提高調(diào)解人員積極性

把人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，落實(shí)指導(dǎo)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)、人民調(diào)解委員補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)和人民調(diào)解員補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)。

（三）正確處理各族人民風(fēng)俗習(xí)慣與規(guī)范化人民調(diào)解的關(guān)系

在木里藏族自治縣這樣的少數(shù)民族地區(qū)，人民調(diào)解工作的開展首先必須充分尊重各民族風(fēng)俗習(xí)慣，調(diào)解活動(dòng)的開展按照當(dāng)?shù)孛褡屣L(fēng)俗習(xí)慣行事，其次就是充分利用少數(shù)民族習(xí)俗，聘請(qǐng)當(dāng)?shù)氐赂咄氐娜耸繐?dān)任人民調(diào)解員，比如藏族地方，藏族人民很信奉佛教文化，“重來世，輕今生”的精神在藏族人民“重義輕利”的人生觀和價(jià)值觀以及藏民族“倫理道德性文化”的產(chǎn)生。在人民調(diào)解工作中充分利用藏民族這一信仰，開展協(xié)調(diào)工作會(huì)事半功倍；在如說彝族人民注重家支文化，聘請(qǐng)彝族頭人擔(dān)任調(diào)解員會(huì)起到意想不到的作用。

在當(dāng)前中國(guó)創(chuàng)建和諧社會(huì)時(shí)代背景和多元化社會(huì)的現(xiàn)實(shí)背景下，人民調(diào)解制度在協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系、處理社會(huì)矛盾方面發(fā)揮著舉足輕重的作用，如何最大限度解決矛盾糾紛，最大化節(jié)約社會(huì)資源，人民調(diào)解制度如何發(fā)展，不僅僅是人民調(diào)解自身的問題，特別在少數(shù)民族地區(qū)，更是關(guān)系到少數(shù)民族社會(huì)穩(wěn)定和法治化進(jìn)程的重大問題，希望在全面構(gòu)建和諧社會(huì)的新的歷史時(shí)期，能夠清楚認(rèn)識(shí)到人民調(diào)解制度的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，盡快完善人民調(diào)解制度，探索創(chuàng)新機(jī)制，最大限度發(fā)揮其“第一道防線”的作用。

作者簡(jiǎn)介

陳榮（1985-），女，漢族，四川德昌，本科。