李佳++陳慧++李少康??

摘要：近年來(lái)，國(guó)家不斷推進(jìn)三農(nóng)問(wèn)題的解決。而解決土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題也是解決三農(nóng)問(wèn)題的關(guān)鍵，產(chǎn)業(yè)融合視角下如何解決好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，對(duì)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障農(nóng)民利益、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有著重要影響。據(jù)此，通過(guò)選取河南省多個(gè)縣市，實(shí)地走訪(fǎng)多個(gè)部門(mén)、面對(duì)面與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人談話(huà)以及以問(wèn)卷調(diào)查形式一家一戶(hù)走訪(fǎng)，從實(shí)證角度總結(jié)出了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題，并歸納出解決措施及部分土地流轉(zhuǎn)的成功典型。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)融合；土地流轉(zhuǎn)

中圖分類(lèi)號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.29.069

1土地流轉(zhuǎn)的背景

土地是民生之本，發(fā)展之基。河南省是農(nóng)業(yè)大省，在農(nóng)村新型產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的環(huán)境下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅關(guān)系到農(nóng)民的利益，而且關(guān)系到全省農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。近年來(lái)，隨著我國(guó)工業(yè)化、信息化，城鎮(zhèn)化的推動(dòng)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，多項(xiàng)關(guān)于農(nóng)村土地使用權(quán)流動(dòng)的惠民政策出臺(tái)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度逐步加快，土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)新的變化。而與此同時(shí)也伴隨著一些亟待解決的新問(wèn)題。

2農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及特點(diǎn)

2.1土地流轉(zhuǎn)規(guī)模呈擴(kuò)大化趨勢(shì)

河南省位于中國(guó)中東部地區(qū)，全省共有9243萬(wàn)人，農(nóng)業(yè)人口有7644萬(wàn)人， 土地總面積16.7萬(wàn)平方千米，耕地面積677.34萬(wàn)公頃，人均耕地1.1畝。其中433.31萬(wàn)公頃為高效利用灌溉面積，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了良好條件。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年全省土地流轉(zhuǎn)面積30.2萬(wàn)公頃；2009年流轉(zhuǎn)面積57.1萬(wàn)公頃，與2008年相比增長(zhǎng)41.14%；到2011年末，河南省土地流轉(zhuǎn)總面積占家庭總承包面積21%；到2013年流轉(zhuǎn)面積高達(dá)2824萬(wàn)畝，占家庭承包面積比例比2011年增加9%；截止2015年末，全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積為3817萬(wàn)畝，與2013年相比又增加了30%。

2.2土地流轉(zhuǎn)對(duì)象呈多元化趨勢(shì)

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)最初在農(nóng)戶(hù)之間流轉(zhuǎn)，逐步擴(kuò)大到家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、工商企業(yè)、龍頭企業(yè)和政府等流轉(zhuǎn)主體，且占比上升快。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平的提高，國(guó)家政策的推動(dòng)，政府和企業(yè)占土地流轉(zhuǎn)主體的絕對(duì)比重。如中牟縣雁鳴湖鎮(zhèn)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)前期以農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)或保留自耕為主，后期農(nóng)戶(hù)們將大部分土地流轉(zhuǎn)給政府開(kāi)發(fā)全域旅游項(xiàng)目；嵩縣白云山一些貧困村民遷出，將土地流轉(zhuǎn)給企業(yè)開(kāi)發(fā)休閑旅游項(xiàng)目。

2.3土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)初步發(fā)展

通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然。當(dāng)前，河南省在土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大化和流動(dòng)對(duì)象多元化等趨勢(shì)的推動(dòng)下，逐步出臺(tái)了一系列政策文件，健全土地流轉(zhuǎn)制度。在實(shí)踐中，河南省土地流轉(zhuǎn)以書(shū)面合同為依托，明確流轉(zhuǎn)雙方法律責(zé)任，推動(dòng)了流轉(zhuǎn)行為的統(tǒng)一化、程序化；以土地股份合作制為方向，發(fā)展多種流轉(zhuǎn)方式；以流轉(zhuǎn)服務(wù)中心為媒介，依靠社會(huì)機(jī)構(gòu)，政府雙重力量，逐步完善土地流轉(zhuǎn)社會(huì)服務(wù)和市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)市場(chǎng)初步發(fā)展。

3農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

3.1政府角色不明確，法規(guī)、市場(chǎng)不健全

政府在土地流轉(zhuǎn)時(shí)的缺位和越位都會(huì)對(duì)農(nóng)民的利益造成損失。一方面，政府直接插手農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)，農(nóng)民無(wú)法控制土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格、期限等，使農(nóng)民的主體地位喪失。如洛陽(yáng)市石頭部落旅游村，當(dāng)?shù)卣苯哟磙r(nóng)民與旅游開(kāi)發(fā)公司簽訂買(mǎi)斷土地的協(xié)議，進(jìn)行一三產(chǎn)業(yè)融合，導(dǎo)致農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的自主權(quán)喪失；另一方面，政府部門(mén)又存在土地流轉(zhuǎn)后服務(wù)的缺失。據(jù)了解河南省除了鄭州市建立了完整的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系外，其他85%的地區(qū)沒(méi)有形成完整的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，甚至有9%的縣市沒(méi)有土地流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳。流轉(zhuǎn)信息的不暢通使土地流轉(zhuǎn)無(wú)法有正常的市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)，而目前國(guó)家還沒(méi)有完整的法律體系來(lái)監(jiān)督流轉(zhuǎn)的正常運(yùn)行。

3.2規(guī)模程度化低，利益聯(lián)結(jié)機(jī)制不健全

自實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，土地按分戶(hù)形式進(jìn)行生產(chǎn)，土地資源呈現(xiàn)均衡化和零散化，規(guī)?；c集約化生產(chǎn)困難。通過(guò)調(diào)查不同縣市100戶(hù)農(nóng)民，平均一家農(nóng)戶(hù)有6.65畝左右的土地，人均耕地面積1.39畝，且土地被分散為3-6塊地左右。企業(yè)或政府若想規(guī)?；鬓D(zhuǎn)土地進(jìn)行大規(guī)模生產(chǎn)，需要牽涉成百上千戶(hù)家庭，對(duì)農(nóng)民做相當(dāng)大的工作，而目前土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)總體上處于較低水平，企業(yè)與農(nóng)戶(hù)之間存在缺乏良好的溝通，合同簽訂不完善、利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的不健全，導(dǎo)致利益糾紛問(wèn)題多，土地流轉(zhuǎn)的成本大大增加。

3.3缺乏管理及運(yùn)轉(zhuǎn)資金

一是土地流轉(zhuǎn)期限短，經(jīng)營(yíng)者為了在短時(shí)間的流轉(zhuǎn)期內(nèi)獲得最大收益，采取掠奪式經(jīng)營(yíng)，缺乏正確的管理模式，使流轉(zhuǎn)的土地肥力下降，待流轉(zhuǎn)期滿(mǎn)撒手不管。二是土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系及性質(zhì)混亂，部分地區(qū)不惜改變用地性質(zhì)，將流轉(zhuǎn)來(lái)的農(nóng)業(yè)用地改為工業(yè)用地。三是土地流轉(zhuǎn)后需大量資金投入，而農(nóng)村貸款手續(xù)復(fù)雜且利息高，農(nóng)民可抵押的資產(chǎn)少，同時(shí)金融信貸機(jī)構(gòu)數(shù)量少，土地開(kāi)發(fā)存在嚴(yán)重的資金運(yùn)轉(zhuǎn)問(wèn)題。

3.4流轉(zhuǎn)方式較為單一

土地流轉(zhuǎn)模式有轉(zhuǎn)包、租賃、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等方式。絕大部分流轉(zhuǎn)方式以轉(zhuǎn)包和租賃為主，其余方式使用少且發(fā)展緩慢。以信陽(yáng)市為例，截止2015年末，以轉(zhuǎn)包方式流轉(zhuǎn)的土地占全部流轉(zhuǎn)土地的69.22%，以租賃方式流轉(zhuǎn)的土地占全部流轉(zhuǎn)土地的23.26%；以焦作市為例，截止2015年末，以轉(zhuǎn)包方式流轉(zhuǎn)的土地占全部流轉(zhuǎn)土地的56.94%，以租賃方式流轉(zhuǎn)的土地占全部流轉(zhuǎn)土地的38.45%。由此可以看出，農(nóng)民比較信賴(lài)轉(zhuǎn)包和租賃兩種方式。其他流轉(zhuǎn)方式占比少，流轉(zhuǎn)方式雖眾多但實(shí)際運(yùn)用的方式單一且不成熟。

3.5社會(huì)保障及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系不健全

一方面土地流轉(zhuǎn)后規(guī)?；a(chǎn)增加了自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，保險(xiǎn)公司不愿給農(nóng)民貸款，而風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，則農(nóng)民的利益無(wú)法保障。另一方面，農(nóng)村社會(huì)保障體系不完善，醫(yī)療養(yǎng)老設(shè)施不健全，土地對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)就是性命支柱，在沒(méi)有得到穩(wěn)定的非農(nóng)工作和收入前，農(nóng)民不敢輕易放棄土地。通過(guò)實(shí)地走訪(fǎng)鄭州市、洛陽(yáng)市、三門(mén)峽市，僅有19.89%的人愿意轉(zhuǎn)讓全部的土地使用權(quán)，且他們對(duì)于“如果不愿意全部轉(zhuǎn)讓的原因”中，選擇“非農(nóng)收入不穩(wěn)定，怕土地流轉(zhuǎn)后沒(méi)有后路”占85.67%。endprint

4產(chǎn)業(yè)融合過(guò)程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成功典型

河南鄭州中牟縣雁鳴湖鎮(zhèn)為加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村土地合理利用，提高土地經(jīng)濟(jì)效益，全面實(shí)施全域旅游發(fā)展戰(zhàn)略。政府積極為流轉(zhuǎn)雙方提供土地流轉(zhuǎn)信息等服務(wù)，使群眾對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策有更深入的了解。

一方面，遵循自愿流轉(zhuǎn)原則，承包方與受讓方平等協(xié)商，任何人不得非法干涉；第二，遵循依法流轉(zhuǎn)原則，農(nóng)地流出時(shí)簽訂書(shū)面協(xié)議，切實(shí)保護(hù)農(nóng)戶(hù)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)合法權(quán)益；第三，遵循有償流轉(zhuǎn)原則，從2011年起，以1500元/畝的價(jià)錢(qián)流轉(zhuǎn)，每五年增加200元。除此之外，政府還給予相應(yīng)的社會(huì)福利保障。

該鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)前期大多是散戶(hù)，以傳統(tǒng)方式種植農(nóng)作物的利潤(rùn)回報(bào)率低，大多數(shù)農(nóng)戶(hù)依靠外出務(wù)工養(yǎng)家糊口，生活水平低，后期在政府的溝通下，土地流轉(zhuǎn)政策逐漸得到農(nóng)戶(hù)們認(rèn)可并將大量土地流轉(zhuǎn)給政府開(kāi)發(fā)全域旅游項(xiàng)目。農(nóng)戶(hù)不僅獲得了經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)助，還得到住房安排且基礎(chǔ)設(shè)施十分完善，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)效益大幅增長(zhǎng)。

雁鳴湖鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)的成功融合與土地流轉(zhuǎn)的成功分不開(kāi)，合理利用當(dāng)?shù)貐^(qū)域優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)融合產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

5產(chǎn)業(yè)融合視角下推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策和建議

5.1明確政府職能和農(nóng)民主體地位，提高市場(chǎng)化程度

政府在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中要做到不缺位不越位，建設(shè)服務(wù)型政府，及時(shí)準(zhǔn)確發(fā)布信息。在土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)中搭建好平臺(tái)，做好市場(chǎng)與農(nóng)戶(hù)的溝通媒介。在流轉(zhuǎn)活動(dòng)中簡(jiǎn)化審批程序，適當(dāng)下放權(quán)力，完善相關(guān)法律法規(guī)，部分縣市建設(shè)好土地流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳，提高土地流轉(zhuǎn)效率。再者，明確農(nóng)民主體地位，提高農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)。使土地流轉(zhuǎn)做到“自主、合法、高效”提高市場(chǎng)化程度。

5.2土地綜合整理、完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制

土地綜合整理的過(guò)程中，充分尊重農(nóng)民的意愿，對(duì)無(wú)流轉(zhuǎn)意愿的農(nóng)戶(hù)采取土地同質(zhì)互換的方法并給予一定補(bǔ)償金，使土地逐漸連片合整化；完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，多溝通、多交流，避免利益糾紛，切實(shí)保障農(nóng)民利益；加大農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，以上述地區(qū)為例，將農(nóng)戶(hù)集體遷出，集中建設(shè)鄉(xiāng)村社區(qū)，實(shí)行土地連片開(kāi)發(fā)建設(shè)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)農(nóng)業(yè)旅游區(qū)。

5.3加大財(cái)政信貸及技術(shù)管理的支持

一要健全農(nóng)村金融服務(wù)體系，創(chuàng)新農(nóng)村金融工具，加大農(nóng)村信用社改革力度，增加貸款渠道，建設(shè)多類(lèi)型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，解決農(nóng)戶(hù)貸款難題，為土地流轉(zhuǎn)提供充足的資金支持。二要加大財(cái)政扶持力度，加大財(cái)政補(bǔ)貼、減免稅收、項(xiàng)目扶持等。三要引導(dǎo)二三產(chǎn)業(yè)逐漸同第一產(chǎn)業(yè)融合，實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”，同時(shí)引進(jìn)管理技術(shù)和人才，合理支配管理流轉(zhuǎn)的土地。

5.4倡導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)新模式

目前土地流轉(zhuǎn)方式以轉(zhuǎn)包和租賃為主，其他方式由于發(fā)展不成熟，農(nóng)民不愿嘗試。農(nóng)村可由集體組織、經(jīng)濟(jì)能人、龍頭企業(yè)、市場(chǎng)這四種模式來(lái)帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民利益，使其信任新的流轉(zhuǎn)方式。信陽(yáng)市光山縣江灣村村民可以直接將不想耕種的土地以存款的形式“存”當(dāng)?shù)睾献魃?，并從中獲得固定的利息收益，而利息收益的多少取決于該耕地的地理位置、土壤肥沃程度、交通的便利性，創(chuàng)新了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)模式。

5.5健全農(nóng)村社會(huì)保障體系和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系

建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，政府對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)公司提供的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)實(shí)行優(yōu)惠政策，推動(dòng)商業(yè)保險(xiǎn)公司走進(jìn)農(nóng)村，使保險(xiǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)不斷融合發(fā)展。設(shè)立土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障基金，減少農(nóng)民對(duì)土地的依賴(lài)，分離土地的保障功能。其次，完善農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)民參與養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，縮小農(nóng)村社保體系較城市社保體系的差距，提高農(nóng)村最低生活保障，使農(nóng)民安心無(wú)憂(yōu)。

6結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)對(duì)河南省多個(gè)縣市實(shí)地考察，立足當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)動(dòng)態(tài)，歸納梳理其發(fā)展趨勢(shì)及特點(diǎn)，研判農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的缺陷與問(wèn)題，圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域查找出問(wèn)題，找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)融合視角下河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)革新的主攻方向及發(fā)力點(diǎn)，切中現(xiàn)實(shí)所需，提出具有針對(duì)性、可行性的建議，深入貫徹落實(shí)中央關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革的政策精神，最大限度的保障農(nóng)戶(hù)利益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的健全完善，保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范性與程序性。

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