養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同供給機(jī)制：一個(gè)新的分析框架

羅芳芳

[摘 要]混合性養(yǎng)老服務(wù)供給是政府和社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一，協(xié)同供給機(jī)制為解決該問題提供可行思路。以“愛心銀行”“友鄰之家”為案例，研究政府、市場、社會(huì)組織、公民之間協(xié)同供給養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)制?？绮块T協(xié)同供給養(yǎng)老服務(wù)過程中，資源整合是主要特征，合作、競爭與制衡是動(dòng)力機(jī)制，各主體之間合作并相互依賴，共同解決養(yǎng)老服務(wù)供給問題，對各方供給資源進(jìn)行交換與共享，最終實(shí)現(xiàn)共同養(yǎng)老利益與目標(biāo)。

[關(guān)鍵詞]養(yǎng)老服務(wù)；協(xié)同供給；機(jī)制

[中圖分類號]D669.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

1 引言

在備受關(guān)注的養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，老人對養(yǎng)老服務(wù)的需求趨于多樣化、多元化，而養(yǎng)老服務(wù)供給中的家庭人力資源卻不足，如何通過創(chuàng)新公共服務(wù)體制來配置有限的養(yǎng)老服務(wù)資源從而高效優(yōu)質(zhì)地提供養(yǎng)老服務(wù)成為政府面臨的一大挑戰(zhàn)。在性質(zhì)上，養(yǎng)老服務(wù)是純公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)、私人服務(wù)的混合性服務(wù)，而相對應(yīng)的供給者應(yīng)該分別是政府、社會(huì)組織、市場。但面對養(yǎng)老服務(wù)需求的紛繁復(fù)雜，單靠政府、市場、社會(huì)組織中任何一方獨(dú)自提供已無法滿足需求，這時(shí)倡導(dǎo)將養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)劃者和生產(chǎn)者分離的思想應(yīng)運(yùn)而生。

奧斯特羅姆在研究美國80個(gè)城市的警察服務(wù)后，提出6種不同的公共服務(wù)制度；薩瓦斯考察30個(gè)國家的公共服務(wù)后，提出10種不同的公共服務(wù)提供制度。二者對公共服務(wù)提供制度的分類雖不同，但中心思想?yún)s是一致的，即將公共服務(wù)的規(guī)劃者與生產(chǎn)者分開，也就是所謂的政府“掌舵”和“劃槳”的分離。郁建興的公共服務(wù)分工理論解釋了服務(wù)參與方在政府從自己生產(chǎn)服務(wù)到服務(wù)外包，再到發(fā)動(dòng)社會(huì)和市場力量參與促成分工的不斷演進(jìn)和公共服務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)的建成。在理論上，奧斯特羅姆的多中心治理理論，薩瓦斯的民營化和公私伙伴關(guān)系理論以及郁建興的分工理論都為解決混合性服務(wù)的供給提供了可能。然而，囿于中心治理?xiàng)l件的苛刻性、公私伙伴關(guān)系只能解決那些產(chǎn)品的生產(chǎn)和結(jié)果都比較容易衡量的問題、分工理論對于政府、市場和社會(huì)之間如何協(xié)作，協(xié)作主體之間的連接機(jī)制并未詳細(xì)闡明。尤其在社會(huì)組織、公民社會(huì)發(fā)育不良的條件下，這些理論的應(yīng)用性受到明顯限制。

近年來，強(qiáng)調(diào)跨部門協(xié)同供給的思想為解決混合物品供需不對稱的問題提供了可行的思路。因此，本文擬繪制政府、市場、社會(huì)組織和公民在提供養(yǎng)老服務(wù)過程中的協(xié)同供給模型，試圖回答“各供給主體以什么樣的角色定位參與供給的集體行動(dòng)中？”“通過什么樣的機(jī)制連接各參與主體，或者說各參與供給的主體如何實(shí)現(xiàn)供給目標(biāo)？”等問題。

2 理論基礎(chǔ)與文獻(xiàn)回顧

2.1 資源依賴?yán)碚?/p>

資源依賴?yán)碚摰幕炯僭O(shè)建立在“組織”與“環(huán)境”兩個(gè)概念基礎(chǔ)上，該理論認(rèn)為，組織的生存依賴于外部環(huán)境，組織根據(jù)需求獲取外部環(huán)境中的資源（如資金、信息、人為資源等）來維持組織的發(fā)展。這樣，需要資源的一方對資源擁有方具有依賴性，且若資源越不可替代，則組織的依賴程度越高（Jeffrey，1995）。

2.2 養(yǎng)老服務(wù)供給機(jī)制

2.2.1 養(yǎng)老服務(wù)。對養(yǎng)老服務(wù)的理解，學(xué)者們觀點(diǎn)不一。一些學(xué)者認(rèn)為，養(yǎng)老服務(wù)是“狹義的福利”，其最終目標(biāo)是為滿足“特殊困難”家庭最基本的養(yǎng)老需求，而不應(yīng)盲目擴(kuò)大服務(wù)對象和范圍。還有些學(xué)者認(rèn)為，養(yǎng)老服務(wù)不能一概而論，其服務(wù)對象不僅僅是失能老人和貧困老人這些困難群體，還為整個(gè)老年群體提供相關(guān)的物質(zhì)生活與精神生活上的服務(wù)（李學(xué)斌，2008）?？偟膩砜?，不管服務(wù)對象是困難群體還是整個(gè)老年群體，養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容均可分為三種：生活照料、保障服務(wù)、精神文化服務(wù)。其中生活照料可分為家務(wù)服務(wù)和醫(yī)療服務(wù)；保障服務(wù)主要指經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)支持；精神文化服務(wù)又可分為文化生活設(shè)施和場地的提供、交往網(wǎng)絡(luò)的提供等。

2.2.2 協(xié)同供給機(jī)制?！皡f(xié)同”最早是赫爾曼·哈肯提出來的，其運(yùn)用于不同學(xué)科所使用的概念不同，如 Harmony、Collaboration、Cooperation、Synergy、Join-up、Working together、Partnership等，但總的來說，其意思是相同的，都是將各方力量整合協(xié)調(diào)起來以發(fā)揮整體性效應(yīng)。我國學(xué)者將基于公共服務(wù)供給視角的協(xié)同稱為協(xié)同供給。是一種有效的供給方式，強(qiáng)調(diào)多元主體共同參與，基于一定動(dòng)力機(jī)制，有效整合社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)公共利益。協(xié)同供給動(dòng)力是推動(dòng)協(xié)同供給主體運(yùn)用協(xié)同供給手段的誘導(dǎo)性因素，對實(shí)現(xiàn)協(xié)同供給目標(biāo)具有助推作用。本文的協(xié)同供給動(dòng)力機(jī)制包括合作機(jī)制、競爭機(jī)制以及制衡機(jī)制。

3 案例分析：社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同供給模型

在養(yǎng)老服務(wù)供給過程中，服務(wù)的生產(chǎn)者既可以是社會(huì)組織、企業(yè)、公民，也可以是政府機(jī)構(gòu)，想要分析行政化、社會(huì)化、市場化等多種服務(wù)供給機(jī)制之間是如何相互合作，協(xié)同供給混合性服務(wù)的，就需要找到資源整合載體。本文中“愛心銀行”“友鄰之家”在養(yǎng)老服務(wù)供給過程中充當(dāng)整合資源的載體。

3.1 愛心銀行

“愛心銀行”在社區(qū)服務(wù)中心的提議和扶持下成立，建立的宗旨是為社區(qū)提供長效的志愿活動(dòng)。社區(qū)志愿從事義務(wù)服務(wù)的居民或團(tuán)體可在“愛心銀行”登記為志愿者，領(lǐng)取智能“愛心儲(chǔ)值卡”。該卡把會(huì)員每次參加志愿活動(dòng)的內(nèi)容、捐助物資及現(xiàn)金量化后儲(chǔ)存起來，以后可憑借積分來“支取”別人的幫助，獲取公益反哺服務(wù)。

3.1.1 資源整合。在“愛心銀行”平臺(tái)上，社區(qū)的各方資源得到了整合：一是整合了社區(qū)公共資源。社區(qū)服務(wù)中心為老人提供了娛樂、學(xué)習(xí)、健身的活動(dòng)場所，如舞蹈室、器樂室、乒乓球室、圖書室、遠(yuǎn)教會(huì)議室以及各種文化廣場等；二是整合了市場的私人資源。金康醫(yī)院不定期會(huì)來做義診活動(dòng)，比如量血壓、量血糖；家政公司免費(fèi)為社區(qū)老人打掃衛(wèi)生，如興隆家政每半個(gè)月都會(huì)去殘疾、空巢老人家?guī)椭链啊⒋驋咝l(wèi)生；眼鏡店給老人講眼睛保護(hù)的知識，并為60歲以上的老人免費(fèi)配備了1000多副老花鏡；公益律師團(tuán)幫助解決維權(quán)問題；365超市為老年人送貨上門；三是整合了社會(huì)組織的資源。老年文化志愿者，通常會(huì)免費(fèi)做一些文藝匯演；舉辦活動(dòng)時(shí)，“愛心銀行”與“友鄰之家”共同合作，“友鄰之家”提供活動(dòng)場所、午餐，“愛心銀行”負(fù)責(zé)聯(lián)系志愿者，由雙方互惠互助；老年大學(xué)通常開展的活動(dòng)包括養(yǎng)生講座，文體活動(dòng)等；四是整合公民的力量。學(xué)生志愿者到老人家里去陪聊，打掃衛(wèi)生等；理發(fā)店工作人員也加入志愿者隊(duì)伍，為老年人提供免費(fèi)理發(fā)服務(wù)。

3.1.2 運(yùn)作過程

3.2 友鄰之家

“友鄰之家”是貴陽市觀山湖區(qū)好家社區(qū)建設(shè)中心承接運(yùn)營的社區(qū)公益服務(wù)平臺(tái)?！坝燕徶摇北兄霸谶@里得到幫助、在這里幫助別人”的宗旨，為新世界社區(qū)老人提供日間照料，精神慰藉服務(wù)，醫(yī)療護(hù)理服務(wù)。

3.2.1 整合資源?！坝燕徶摇背薪恿苏馁徺I服務(wù)，成為養(yǎng)老服務(wù)中的樞紐型組織。“友鄰之家”不僅整理了政府、社區(qū)的公共資源，而且還整合了市場和社會(huì)組織的資源：一是整合社區(qū)公共衛(wèi)生資源?！坝燕徶摇蓖ㄟ^與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站的合作，每周或每月不定期為社區(qū)老人做健康講座，急救知識的培訓(xùn)；同時(shí)也邀請金康醫(yī)院來為老人們做預(yù)防保健的講座；二是整合了社會(huì)組織的資源?！坝燕徶摇敝形鐬槔夏耆颂峁┪绮?，只收成本費(fèi)，同時(shí)為老人們提供娛樂休閑玩耍的場地，如閱覽室、棋牌室等：三是整合公眾的力量?！坝燕徶摇痹诖汗?jié)有“送春聯(lián)”的活動(dòng)，通常會(huì)邀請了社區(qū)志愿者來宣傳、現(xiàn)場寫春聯(lián)、送春聯(lián)；元宵節(jié)的時(shí)候，邀請低齡老人志愿者來參加包湯圓送湯圓的活動(dòng)然后友鄰之家社工和這些包湯圓的阿姨帶領(lǐng)著小學(xué)生志愿者把這些湯圓送到出門不便的老人；包粽子等活動(dòng)都是這種低齡老人志愿者和學(xué)生志愿者參與模式。

3.2.2 運(yùn)作過程

4 社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同供給模型

前述幾個(gè)案例有很多共同點(diǎn)：如政府是養(yǎng)老服務(wù)供給的規(guī)劃者，承擔(dān)著資金撥付和監(jiān)督管理職責(zé)；社區(qū)扮演著聯(lián)系政府和服務(wù)生產(chǎn)者之間紐帶的角色，政府很多政策需要社區(qū)去傳達(dá)和梳理，政府資金的撥付也同樣需要社區(qū)來進(jìn)行資源的配置。如新世界社區(qū)的“友鄰之家”承接政府購買服務(wù)，政府的資金需要先通過社區(qū)，社區(qū)將資金撥付給“友鄰之家”；世紀(jì)城社區(qū)的“愛心銀行”，其成立正是由于社區(qū)服務(wù)中心的扶持才建立起來的，其運(yùn)營過程是由社區(qū)服務(wù)中心的工作人員進(jìn)行專人管理和運(yùn)作，包括其后期的正式登記和注冊都離不開社區(qū)的支持和幫助。養(yǎng)老服務(wù)供給的生產(chǎn)者是促成政府、市場、社會(huì)組織、公民協(xié)同供給的載體，在案例中具有整合其他養(yǎng)老資源的服務(wù)生產(chǎn)者稱作“樞紐型”組織，如“友鄰之家”“愛心銀行”。在養(yǎng)老服務(wù)供給中，多元供給主體如何基于一定的集體行動(dòng)規(guī)則，通過相互博弈、相互調(diào)適、共同參與協(xié)同供給，形成多樣化的養(yǎng)老服務(wù)供給機(jī)制。因此，本文提出養(yǎng)老服務(wù)的協(xié)同供給機(jī)制。如圖3.3：

養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同供給機(jī)制模型是一個(gè)動(dòng)態(tài)的錐體，錐體的底部是參與養(yǎng)老服務(wù)的四大主體，各主體擁有資源優(yōu)勢不同，體現(xiàn)在政府主體擁有養(yǎng)老制度供給、引導(dǎo)協(xié)調(diào)、法律監(jiān)管、財(cái)政撥款、專項(xiàng)資金、養(yǎng)老服務(wù)活動(dòng)場地等優(yōu)勢；市場擁有專業(yè)服務(wù)、專業(yè)咨詢、特殊服務(wù)等優(yōu)勢；社會(huì)組織擁有專業(yè)人才、組織網(wǎng)絡(luò)體系、養(yǎng)老資源募集能力等優(yōu)勢；公民體現(xiàn)為參與實(shí)踐、公益精神等優(yōu)勢。依據(jù)各主體擁有的資源稟賦、發(fā)展的不同階段，明確在政府主導(dǎo)的參與治理原則下各自角色定位是：以企業(yè)為代表的市場體系，互利雙贏；以社會(huì)組織為代表的社會(huì)組織體系，補(bǔ)充共享；以個(gè)人為代表的民眾個(gè)人體系，實(shí)踐參與。

整合各種資源的平臺(tái)稱為樞紐型組織，即案例中的“愛心銀行”“友鄰之家”，在社會(huì)復(fù)雜事務(wù)的跨部門協(xié)作中扮演著召集者、促進(jìn)者和支持者的角色，它協(xié)調(diào)社會(huì)組織、市場以及政府的關(guān)系，建立信任，增強(qiáng)多組織集體合作的能力，來促進(jìn)社會(huì)福利，增強(qiáng)社會(huì)彈性和適應(yīng)性，確保公共部門、第三部門和私人部門之間有效開展跨部門合作。在明確各自角色定位的理論前提下，圍繞養(yǎng)老服務(wù)供給與需求的運(yùn)行過程，通過合作、競爭、制衡機(jī)制共同作用，實(shí)現(xiàn)處于錐體頂部的老人養(yǎng)老權(quán)利與利益。該運(yùn)行機(jī)制是一個(gè)交互的、由上到下、由下到上雙向的、動(dòng)態(tài)的治理運(yùn)行機(jī)制。

養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同供給過程中各主體職責(zé)分工不同，沒有地位高低之分，各主體擁有性質(zhì)均等的“供給權(quán)”，這種供給權(quán)的維持是因?yàn)榇嬖谫Y源依賴關(guān)系。

資源依賴關(guān)系首先表現(xiàn)為作為規(guī)劃者的政府與作為生產(chǎn)者的各主體之間存在“資源共生依賴”關(guān)系，即組織之間的資源具有互補(bǔ)性，透過資源的交換可以滿足彼此的生存需求。一方面，服務(wù)規(guī)劃者掌握著大量公共產(chǎn)品資源，作為服務(wù)生產(chǎn)者的供給主體通過政府購買、政府間協(xié)議、契約外包、特許經(jīng)營等制度安排獲得提供養(yǎng)老服務(wù)的資格；另一方面，服務(wù)生產(chǎn)者在進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)時(shí)優(yōu)勢各異，如政府在政策管理、保障平等等方面具有權(quán)威性，市場在適應(yīng)環(huán)境變化、完成復(fù)雜和技術(shù)性任務(wù)方面更勝一籌，社會(huì)則在完成微利或無利可圖且需要愛心和同情心的任務(wù)方面更顯優(yōu)勢。因此，服務(wù)規(guī)劃者需要與服務(wù)生產(chǎn)者協(xié)作并挖掘他們的優(yōu)勢以更好完成養(yǎng)老服務(wù)的供給。

協(xié)同供給主體間的依賴關(guān)系還表現(xiàn)為“資源競爭依賴”關(guān)系，即組織之間存在資源競爭的關(guān)系，但為了其他更高的理念和目標(biāo)而相互合作。由于養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃者擁有的養(yǎng)老資源是有限的，因此服務(wù)生產(chǎn)各主體為了自身利益難免會(huì)競逐相同的資源。引入競爭機(jī)制，主要是為了在提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)降低成本，該機(jī)制存在于政府、市場、社會(huì)組織及公民之間，不同的供給主體在競爭中選擇合作，并且最終能夠?yàn)轲B(yǎng)老服務(wù)帶來更富有競爭力的產(chǎn)品。

為了確保協(xié)同供給主體能夠合作，且在有限的養(yǎng)老資源上良性競爭，完成養(yǎng)老服務(wù)的有效供給，協(xié)同供給主體可能面臨自利與苛責(zé)問題。政府，首要任務(wù)是匯集公民意愿與需求，表達(dá)公民利益，再根據(jù)公民意見與愿望提供養(yǎng)老產(chǎn)品；對市場、社會(huì)等服務(wù)生產(chǎn)者來說，它們需在與服務(wù)供給者的討價(jià)還價(jià)中確定用怎樣的價(jià)格去購買養(yǎng)老產(chǎn)品以及如何對養(yǎng)老產(chǎn)品進(jìn)行計(jì)價(jià)收費(fèi)等。在這樣的架構(gòu)下，前者表現(xiàn)為政府與公民間的委托代理關(guān)系，后者表現(xiàn)為政府與市場、社會(huì)間的契約關(guān)系，這種契約關(guān)系包含有服務(wù)生產(chǎn)主體該訂立怎樣的價(jià)格、品質(zhì)或標(biāo)準(zhǔn)去提供養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品。在責(zé)任分擔(dān)方面，養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)劃者所擔(dān)負(fù)的是管理與監(jiān)督的責(zé)任，規(guī)劃者與生產(chǎn)者由于存在契約關(guān)系，如果生產(chǎn)者所提供的養(yǎng)老服務(wù)對公民造成損害時(shí)，公民可以直接向生產(chǎn)者進(jìn)行關(guān)系對等的損害賠償，國家此時(shí)卻是站在監(jiān)督者的角度協(xié)助公民求償，而非直接當(dāng)事人。

5 結(jié)果與討論

協(xié)同供給機(jī)制是指政府、市場、社會(huì)組織、公民等其他供給主體一起，通過合作、競爭與制衡的協(xié)同供給機(jī)制共同作用，建立與維護(hù)相互依賴關(guān)系，解決共同養(yǎng)老服務(wù)供給問題，對各方供給資源進(jìn)行交換與共享，最終實(shí)現(xiàn)共同養(yǎng)老利益與目標(biāo)的供給過程。

我國多元主體參與養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同供給與西方發(fā)達(dá)國家的合作供給在制度設(shè)施所遵循的原則不同，西方發(fā)達(dá)國家強(qiáng)調(diào)由市場向國家的回歸，實(shí)現(xiàn)多主體、多中心平等供給，我國主張建設(shè)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系的一系列重大政策舉措（鄭功成，2016）。雖然包含了西方治理理論的理念，但它更是一個(gè)具有中國特色的概念，必然是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國的有機(jī)結(jié)合。

[參考文獻(xiàn)]

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